教育：離“４％”還有多遠(yuǎn)

何忠洲

盡管中央政府連年在教育方面送出“大禮包”，但10余年前確立的財(cái)政性教育投入占GDP 4%的目標(biāo)，卻一直忽近忽遠(yuǎn)

2007年“兩會(huì)”，與教育相關(guān)的內(nèi)容異常受關(guān)注。

3月5日，溫家寶總理作政府工作報(bào)告，向全國(guó)人民送出了兩個(gè)“教育大禮包”：2007年助學(xué)金、獎(jiǎng)學(xué)金方面支出要從2006年的18億增加到95億，2008年要增加到200億；逐漸恢復(fù)師范生免費(fèi)制度，今年先從教育部直屬的6所師范大學(xué)開始。

這是溫家寶總理作政府工作報(bào)告中掌聲最密集的地方，10分鐘內(nèi)7次被與會(huì)代表掌聲打斷。

6日下午5點(diǎn)20分，就在全國(guó)人大北京代表團(tuán)小組審議離結(jié)束還有10分鐘的時(shí)候，本來平靜的氣氛被全國(guó)人大代表、中國(guó)人民大學(xué)校長(zhǎng)紀(jì)寶成打斷?！柏?cái)政報(bào)告第9頁(yè)上寫著，2006年全國(guó)財(cái)政教育支出4752.7億元，當(dāng)年GDP為209400億元，教育支出僅占GDP的2.27%，這還得了？”

紀(jì)寶成質(zhì)問的原因在于，“全國(guó)人大常委會(huì)曾發(fā)給代表們的資料上顯示，2005年財(cái)政教育支出為5161億元，2006年比2005年竟然下降了8%，GDP還上升了10%呢？”

他繼續(xù)高聲質(zhì)問：“黨的十六屆六中全會(huì)決定優(yōu)先發(fā)展教育，增加教育投入，并且把教育投入要達(dá)到占GDP 4%的目標(biāo)寫進(jìn)了中央全會(huì)決定”，“財(cái)政報(bào)告中是否可以把我們距離這個(gè)目標(biāo)還有多遠(yuǎn)寫明呢？”

這一幕，對(duì)參會(huì)的代表來說并不陌生。在每年的“兩會(huì)”上，這一場(chǎng)景至少已經(jīng)延續(xù)了10年。擔(dān)任全國(guó)政協(xié)委員已10年的北京航空航天大學(xué)前校長(zhǎng)沈士團(tuán)每年都提出“國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的支出應(yīng)該占到GDP的4%”的議案，以至于被媒體稱為“4%專業(yè)戶”。

“4%”的歷史心病

2006年教育的財(cái)政性支出比2005年下降8%的原因，在紀(jì)寶成質(zhì)問后，在場(chǎng)旁聽會(huì)議的一位財(cái)政部官員曾有答復(fù)，“財(cái)政教育支出是在上升的，只不過財(cái)政報(bào)告與全國(guó)人大資料的統(tǒng)計(jì)方法有所不同?！?/p>

據(jù)她解釋，全國(guó)人大資料中2005年財(cái)政教育支出5161億元不僅包括教育列支費(fèi)，還包括基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)中用于教育方面的投入，以及農(nóng)村教育附加費(fèi)等，而今年財(cái)政報(bào)告中的4752億元僅指教育列支費(fèi)。就列支費(fèi)而言，2006年比2005年多投入700多億元。

但是，教育投入絕對(duì)數(shù)字持續(xù)上升，并不影響人們對(duì)4%的執(zhí)著追求。1993年，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》明確提出：“財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重，在本世紀(jì)末達(dá)到4%”。但十余年來，這一數(shù)字卻成了政府面對(duì)的一個(gè)難題。

據(jù)北京大學(xué)中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)王蓉解釋，公共教育支出占GDP／GNP的比重，是最常使用的衡量公共教育支出總量的一個(gè)指標(biāo)，聯(lián)合國(guó)教科文組織和很多國(guó)際組織，一般采用“公共教育支出”一詞定義各級(jí)政府機(jī)構(gòu)用于教育的支出。

這一個(gè)基本指標(biāo)，在1993年就得到中國(guó)政府的重視和認(rèn)同。但是，原本在上個(gè)世紀(jì)末要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)至今卻仍然顯得遙遠(yuǎn)。

1998年，國(guó)務(wù)院提出從當(dāng)年到2002年的5年中，要做到教育經(jīng)費(fèi)每年增加1個(gè)百分點(diǎn)，爭(zhēng)取達(dá)到4%的目標(biāo)。但是，一直到2002年，中國(guó)的教育財(cái)政性支出也才占到GDP的3.32%——這差不多是近年來的最高比例。

根據(jù)世界銀行2001年的統(tǒng)計(jì)，澳大利亞、加拿大、法國(guó)、日本、英國(guó)和美國(guó)等高收入國(guó)家公共教育支出占GDP的均值為4.8%，而哥倫比亞、古巴、約旦、秘魯?shù)戎械褪杖雵?guó)家公共教育支出占GDP的均值為5.6%。

中國(guó)臺(tái)灣在經(jīng)濟(jì)起飛之際，其GDP的12%到22%都被用來辦教育。而中國(guó)大陸，在GDP和國(guó)家財(cái)政收入連年大幅度增長(zhǎng)的情況下，4%卻一直可望不可及。

迄今的態(tài)勢(shì)仍然很難讓人樂觀。根據(jù)沈士團(tuán)收集的數(shù)據(jù)，2001年，中國(guó)的財(cái)政性教育支出占GDP達(dá)到3.14%，突破了3%的大關(guān)；2002年達(dá)到3.32%；2003年下降為3.28%；2004年又下降到2.79%;2005年為2.82%。

在2004年的全國(guó)政協(xié)十屆二次會(huì)議上，財(cái)政部曾經(jīng)答復(fù)政協(xié)委員：爭(zhēng)取到2007年，實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例達(dá)到4%的目標(biāo)。不過，在2006年3月1日國(guó)新辦舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，教育部部長(zhǎng)周濟(jì)又明確提出要在未來5年，逐步把這一數(shù)據(jù)提高到4%的水平。這意味著將在2010年時(shí)實(shí)現(xiàn)。

2006年召開的十六屆六中全會(huì)上，黨中央再一次決定：“明確各級(jí)政府提供教育公共服務(wù)的職責(zé)，保證財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)幅度明顯高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)幅度，逐步使財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4%?！睋?jù)著名教育學(xué)者、北京理工大學(xué)教授楊東平介紹，4%，這是十六屆六中全會(huì)通過的決定中惟一的一個(gè)數(shù)量指標(biāo)。

但在此前后的一系列文件里，相關(guān)政策制定部門在制定具體的政策要求時(shí)，更愿意用的是另一種彈性很大的表述，“確保教育經(jīng)費(fèi)投入的持續(xù)增長(zhǎng)。”

“4%”為什么這么難？

“4%”的高不可攀，成為詬病中國(guó)教育投入不足的最為有力的證據(jù)，也成為民間所言“教育的戰(zhàn)略地位實(shí)際上是略占地位”的最大旁證。

2005年，教育部長(zhǎng)周濟(jì)在接受媒體采訪分析中國(guó)教育亂收費(fèi)的根源時(shí)，第一個(gè)原因就是“教育經(jīng)費(fèi)的財(cái)政投入不足”。

這在隨后引起財(cái)政部門的意見，財(cái)政部有關(guān)方面負(fù)責(zé)人后來在媒體上回復(fù)說，把教育亂收費(fèi)的首要原因歸為教育投入不足的說法是不符合事實(shí)的。理由是：我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)從1996年的1654.2億元增加到2004年的4465.9億元，8年間增長(zhǎng)1.7倍，年均遞增13.2%；預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)從1996年的1211.9億元增長(zhǎng)到2004年的4027.8億元，增長(zhǎng)2.3倍，年均遞增16.2%。均超過了同期GDP年均遞增9.1%的水平。

不過，“4%”未能實(shí)現(xiàn)卻是一個(gè)“硬傷”，教育部官員在其后的一系列講話中，仍然明確地指出，當(dāng)前教育的種種問題，和財(cái)政投入不足密切相關(guān)。

“4%”何以高不可攀？王蓉指出，4%的指標(biāo)不能落實(shí)的根本原因，在于我國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重偏低。

財(cái)政部部長(zhǎng)金人慶在“兩會(huì)”上也曾有過解釋，他說，盡管這兩年財(cái)政收入占GDP比重已經(jīng)不斷提高，但現(xiàn)在還不到20%。而相較之下，發(fā)展中國(guó)家財(cái)政收入占GDP的25%以上，發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政占GDP的比重在35%以上，因此教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重也相形較高?！霸谥袊?guó)，財(cái)政占GDP的比重大概在19%多一點(diǎn)。教育占財(cái)政的支出大概是15%，和國(guó)際水平一致。”他說。

另一方面，“4%”的達(dá)不到，主要并不是因?yàn)闆]錢。可以看到的，從中央到很多地方，財(cái)政收入連年保持了兩位數(shù)的增幅。全國(guó)人大代表、湖北省教育廳副廳長(zhǎng)周洪宇說，“國(guó)家財(cái)力絕對(duì)不是問題，關(guān)鍵是認(rèn)識(shí)和決斷?！?/p>

王蓉說，4%始終無(wú)法達(dá)到的另一個(gè)原因，“在于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的問題”，“這和我國(guó)的教育管理體制和財(cái)政分權(quán)體制密切相關(guān)?！?/p>

1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決議》確立了“縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)辦學(xué)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)管理”的體制，教育特別是基礎(chǔ)教育主要成為地方政府的財(cái)政責(zé)任。但是隨著1994年財(cái)政分權(quán)體制的形成，基層政府開始越來越難以負(fù)擔(dān)教育投入嚴(yán)重不足的問題。而且，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱潮中，政府更傾向于為“看得見”的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目投資，教育經(jīng)費(fèi)被稱為“剩余財(cái)政”，有剩余才投給教育。

財(cái)政部副部長(zhǎng)張少春在今年3月8日說，達(dá)不到4%的目標(biāo)，部分原因是地方政府對(duì)教育投入不夠，與中央教育經(jīng)費(fèi)不配套。

“單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的片面發(fā)展觀，工具主義的價(jià)值觀，以GDP作為地方政績(jī)考核的主要指標(biāo)等等，都是制約教育投入的體制障礙。它顯示了政府職能的扭曲、缺位與越位”，楊東平在《中國(guó)教育公平的理想與現(xiàn)實(shí)》一書中如此寫道。

這種體制客觀上也造成了當(dāng)前有限教育投入又嚴(yán)重失衡局面：重城市，輕農(nóng)村；重高等教育，輕基礎(chǔ)教育；重學(xué)歷教育，輕職業(yè)教育。

努力靠近“4%”

不過，種種跡象表明，中國(guó)政府正在努力改變教育財(cái)政性支出達(dá)不到4%的局面。本刊記者獲悉，2006年，教育部和財(cái)政部聯(lián)合成立了專門的課題組，名稱就叫“4%課題組”，旨在尋求解決之道。其負(fù)責(zé)人，正是王蓉。

在接受本刊記者采訪時(shí)，王蓉表示，雖然“4%”的問題歷年都是討論的熱點(diǎn)，但是有些根本問題沒有得到充分、理性和冷靜的分析，包括“4%”的執(zhí)行機(jī)制和落實(shí)路徑問題，相應(yīng)的研究基礎(chǔ)也十分薄弱，課題組的研究工作正在進(jìn)行。

而3月4日下午，國(guó)務(wù)委員陳至立在參加政協(xié)教育組和體育組聯(lián)組會(huì)時(shí)表示，很多工作都采取“倒計(jì)時(shí)”的做法，教育經(jīng)費(fèi)投入也應(yīng)實(shí)行“倒計(jì)時(shí)”。