談社會主義新農村建設項目審計

按照社會主義新農村建設的要求，2005年以來，萍鄉市湘東區在全區開展了“兩院一校一所”（即鄉鎮衛生院、敬老院、村小學、村醫療所）建設和農村道路建設，建設項目的數量和資金的投入量較之以前都有很大增加。湘東區審計局肩負起了對此資金和項目的審計監督職責。以去年為例，該局審計了26個新農村建設項目，送審金額2 117萬元，審減419萬元，直接節約財政資金419萬元。通過兩年多來的實踐，筆者體會到新農村建設項目的審計工作對于縣級審計機關來說，是一個嶄新的課題，有許多不同特點，在審計時值得注意和探討。

一、新農村建設項目的特點

1、建設項目投資數量多，單個項目投資金額小。

新農村建設項目除農村道路建設項目外，大多數項目投資額不大，如：中小學校舍改造工程，農村水利工程，農村道路建設工程，衛生院、敬老院改造工程，等等。單個項目有不少是在100萬元以下，有的甚至在10萬元以下。以年度計算的話，一個縣每年的投資項目數量在數百個。總的特點是建設項目投資數量多，單個項目投資金額小。

2、建設項目投資的主體多元化。

新農村建設項目，除了鄉鎮政府是建設或者投資的主體的項目外，有不少是由鄉鎮所轄的村委會作為建設或者投資的主體，有的還是幾級或者幾個單位作為建設或者投資的主體。比如農村較大的水利工程，可能是由縣級水利部門和所在鄉鎮政府及受益村委會共同投資，農村道路建設工程可能是由某條道路連接的幾個受益村委會共同投資。體現出了縣鄉建設項目投資的主體多元化。

3、建設項目投資的資金構成多因素。

由于受財力的限制，新農村建設項目資金多為上級財政的撥款資金加上地方籌措的資金湊組成。如農村中小學校舍建設、鄉鎮衛生院、敬老院改造的項目資金，一般是上級安排一半的資金，剩下的由地方配套解決。特別不同的是農村道路建設的資金，基本上是由上級資金加上受益村的村民集資組成，但是由于農民的愿望特別迫切，一般是尚未得到立項批準，鄉鎮和受益村委會迫于村民的強烈要求，往往采取由施工單位墊資的方式建設，而驗收以后上級能到位的資金一般是50%～70%，剩下的往往形成長期債務，這樣一來施工單位資金也成為了項目的投資了。

二、新農村建設項目存在的問題

1、項目組織管理工作存在缺陷。

一是投資項目的前期準備工作不充分。前期準備工作主要包括提出項目建議書、編制可行性研究報告、工程設計、編制工程概預算、報經有關部門審批等。但是在實際工作中，多數項目都沒有這些前期準備工作。二是多數建設項目未實行公開招標，從審計情況看，部分工程項目特別是一些10萬元以下的工程項目，基本上沒有納入公開招標的范圍。

2、施工管理不到位、工程造價高估冒算。

新農村建設項目普遍存在管理職責不到位的問題，如項目施工計量不實，建設單位管理人員和工程監理人員未經現場核實就簽證認可；部分項目存在違規轉包分包工程等現象。還有不少項目工程造價脫離實際，弄虛作假，高估冒算，主要表現在虛增工程量，重復計列，計算錯誤，有意虛大；虛增費用，隨意增加和重復計算直接工程費和各項間接費用。

3、財務管理薄弱，核算不規范。

在審計中發現，新農村建設項目的財務管理普遍不規范，主要表現在：一是多頭管理、多頭支付。如那些幾級或者幾個單位作為建設或者投資的主體的工程，出現幾個單位或幾個賬戶支付工程款，無法集中反映財務收支，建設過程產生的財務資料也難以齊全；二是會計憑證不規范，相當多的項目使用不規范的原始憑證，計賬不及時，賬實不符，賬賬不符，未按規定設置會計科目；三是漏交稅費，用收款收據作為支付工程款的依據或以建筑材料發票抵沖工程款，導致施工單位漏交稅費。

4、有擠占、挪用、套取建設項目資金的現象。

在項目建設過程中，一些經濟困難的鄉村受利益驅使，擠占、挪用、套取建設項目資金的現象時有發生，且手法多種多樣。有的以項目建設為名爭取資金，實為他用；有的多報少用，或將節余資金抵代應該由本級安排的資金，或者轉作他用；有的將其他開支混入建設項目支出中列報。

5、建設單位缺乏接受審計監督的意識。

由于歷史的原因，新農村建設項目特別是鄉鎮級以下的項目中，大部分沒有進行審計，有的項目甚至沒有將工程造價送社會中價機構進行鑒定就已經結算完畢。究其原因主要有：一是審不審無所謂，建設單位覺得建設項目小，已經自行充分地把關，沒有必要對其再進行審計；二是怕出錢，認為送交審計就要交錢，多增加了工程的成本；三是工程建設中確實隱藏著問題，建設或施工方怕被查出，干脆不審，等等。近幾年來由于審計部門相關文件的出臺，這種情況正在逐步減少。

三、新農村建設項目審計的對策

1、取得各級政府的全力支持。審計機關依法監督新農村建設項目建設投資的情況，是《審計法》賦予的職責。但是在實踐中還是有不少的建設單位對此不了解或者不執行。因此，可由縣級以上人民政府根據各地的情況，制定、出臺與《審計法》相關規定一致的強化新農村建設項目和固定資產投資審計實施辦法，使縣級審計機關開展建設項目審計監督有明確的依據和標準，增加審計的可操作性，也使轄區內的建設單位配合和接受審計更主動。同時，要取得政府在審計經費上的支持，爭取將建設項目審計的經費納入政府的財政預算，或是在建設項目審計收繳財政的違紀違規款中按適當的比例提取一部分撥給審計部門。

2、合理利用和借助社會力量參與審計。鑒于縣級審計機關開展建設項目審計監督專業人才短缺的情況，可以合理利用和借助會計事務所和工程造價咨詢公司等社會中介機構參與審計。目前可以采取下面兩種審計方式：一是審計項目由審計機關全程組織實施，審計機關根據工作需要聘請中介機構的專業人員參與審計組并完成部分審計工作，即“協審方式”。這種方式符合現行的法規規定，縣級審計機關可以直接采用。二是審計機關將全部審計項目或部分審計子項目直接委托給中介機構完成，即“委托審計方式”。這種方式尚無明確的法規依據，審計機關在采用委托審計后，必須加強對受托社會中介機構審計過程和審計結果質量的監控。

3、建設項目審計與財政財務審計相結合。

在進行財政預算執行情況審計的時候，關注財政資金的使用去向，可以掌握新農村建設項目投資的大致情況，從而全面獲得各個項目的基本情況，為對每一個具體項目的審計開展掌握第一手材料。同時，在對一個具體建設項目進行審計時，應該包括工程造價審計和與工程相關的財務收支審計，即審計有無違反基本建設程序，建設規模和投資有無超概算，土地使用及政策處理情況如何，有無按規定進行設計、施工、監理及設備材料采購的招投標，工程價款的結算支付是否真實等。

4、真實性、合法性審計與效益性審計相結合。

審計機關在新農村建設項目審計中要積極地嘗試對一些大型的工程項目進行績效分析和評價。要在真實性、合法性審計的基礎上，評價項目建成后的經濟效益、社會效益、環境效益是否達到項目可行性研究報告、設計文件提出的預期指標，揭示項目在決策、管理上的深層次、共性問題，有針對性的提出審計建議，積極發揮審計在國家對社會主義新農村建設宏觀調控中的重要作用。

5、監督與服務相結合。

審計監督最終目的是為經濟建設服務，監督與服務是相統一的，監督越到位，服務作用越明顯。由于新農村建設項目多為涉農項目，縣級審計機關對于建設項目投資審計，要結合地方中心工作，為建設單位在規范管理、節約資金方面做好服務。同時，新農村建設項目審計要嚴格依法，加大對建設投資領域違法違規問題的查處力度，研究分析鄉村兩級資金管理在制度上、機制上存在的問題，對這些問題進行深刻揭露，促進新農村建設資金管理，健全法規制度，通過監督體現為社會主義新農村建設服務。

（作者單位：江西省審計廳、 萍鄉市湘東區審計局）