公安交警部門(mén)經(jīng)費(fèi)管理體制若干思考

今年是江西省道路交通管理體制改革二十周年。1987年5月23日省人民政府批轉(zhuǎn)了省交通廳、省公安廳《關(guān)于全省道路交通管理交接工作的協(xié)定》，從1987年6月1日起，全省公路交通監(jiān)理工作正式由交通部門(mén)移交公安部門(mén)，由省公安廳負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織對(duì)全省城鄉(xiāng)道路交通管理；同時(shí)，也將交通監(jiān)理部門(mén)全省統(tǒng)管的人、財(cái)、物一分為二，一部分留在交通監(jiān)理部門(mén)，一部分劃歸公安部門(mén)。由此，該省各級(jí)公安機(jī)關(guān)由上至下分別成立了“人員主要為省事業(yè)編、經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要為養(yǎng)路費(fèi)分成、財(cái)務(wù)實(shí)行獨(dú)立核算”的交警總隊(duì)、支隊(duì)和大隊(duì)。

二十年來(lái)，隨著社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，社會(huì)主義民主法制建設(shè)的不斷加強(qiáng)，以及健全公共財(cái)政體制客觀要求。由于財(cái)政部門(mén)相繼推出了一系列的改革措施，加之公安交通管理工作的執(zhí)法要求不斷提高，導(dǎo)致公安交警部門(mén)的現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)管理體制逐步顯現(xiàn)出了一些弊端，已經(jīng)很難適應(yīng)新形勢(shì)下公安交通管理事業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，亟待改革和完善。

一、公安交警部門(mén)的經(jīng)費(fèi)管理體制現(xiàn)狀

根據(jù)1994年9月1日省公安廳、省財(cái)政廳、省審計(jì)局聯(lián)合印發(fā)的《江西省公安交通管理部門(mén)財(cái)務(wù)管理辦法》，目前該省各級(jí)公安交通管理部門(mén)的財(cái)務(wù)收支，由省公安廳交通警察總隊(duì)垂直管理，全省交警部門(mén)的行政事業(yè)性收費(fèi)，由省總隊(duì)按財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系，按照收支兩條線(xiàn)的要求，分別納入省財(cái)政預(yù)算管理和省財(cái)政預(yù)算外資金專(zhuān)戶(hù)管理。另外，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)各級(jí)公安交警部門(mén)地方行政編和事業(yè)編的人員經(jīng)費(fèi)、部分公用經(jīng)費(fèi)以及少量專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，公安交警部門(mén)的罰沒(méi)收入納入同級(jí)財(cái)政管理。

今年6月份，省財(cái)政廳和省公安廳交警總隊(duì)聯(lián)合開(kāi)展了全省公安交警部門(mén)經(jīng)費(fèi)保障和經(jīng)費(fèi)管理體制調(diào)研。從調(diào)研的情況看，目前該省公安交警部門(mén)的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于單位組織收入，經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道分省財(cái)政撥款和地方財(cái)政撥款兩大塊。該省公安交警部門(mén)的現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)管理體制可以簡(jiǎn)單概括為“條塊結(jié)合，收支掛鉤”。這種經(jīng)費(fèi)管理體制在一定的歷史時(shí)期發(fā)揮了積極的作用，推動(dòng)了該省公安交通管理事業(yè)的快速發(fā)展。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和公共財(cái)政體制的建立，財(cái)政預(yù)算管理改革不斷深入，這種經(jīng)費(fèi)管理體制也顯現(xiàn)出了一些弊端，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是人員編制復(fù)雜，少數(shù)交警身份不明，影響隊(duì)伍穩(wěn)定。該省公安交警部門(mén)的人員編制十分復(fù)雜，有省事業(yè)編、地方行政編、地方事業(yè)編，甚至還有自收自支編。由于歷史原因，目前仍有少數(shù)省事業(yè)編交警沒(méi)有過(guò)渡為公務(wù)員，這就造成了同一單位的民警卻存在身份不同，影響了隊(duì)伍的穩(wěn)定。

二是“收支掛鉤”的經(jīng)費(fèi)保障體制，容易導(dǎo)致趨利執(zhí)法，損害了公安交警的形象。由于該省公安交警部門(mén)的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于單位組織收入，所需經(jīng)費(fèi)得不到應(yīng)有財(cái)政保障。從調(diào)研的情況看，由于交警經(jīng)費(fèi)與組織收入掛鉤，少數(shù)基層交警大隊(duì)受利益驅(qū)動(dòng)，趨利執(zhí)法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，有的甚至亂收亂罰，被新聞媒體予以曝光，損害了公安交警的形象。

三是“條塊結(jié)合”的經(jīng)費(fèi)管理體制，容易造成監(jiān)管缺位，違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。目前，該省公安交警部門(mén)的經(jīng)費(fèi)管理體制為“條塊結(jié)合”，各級(jí)公安交警部門(mén)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道分別包括省財(cái)政撥款和地方財(cái)政撥款兩大塊，形成了“兩套預(yù)算、兩套決算”的多頭管理體制，客觀造成了經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的嚴(yán)重缺位。從近年審計(jì)部門(mén)和財(cái)政檢查情況看，違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

二、公安交警部門(mén)經(jīng)費(fèi)管理體制的選擇及分析

隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展和財(cái)政收入的不斷增長(zhǎng)，由于黨委、政府對(duì)公安工作的高度重視，公安交警經(jīng)費(fèi)實(shí)行“收支完全脫鉤”勢(shì)在必行。鑒于公安交警部門(mén)現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)管理體制存在的弊端，為確保新形勢(shì)下公安交通管理事業(yè)的順利發(fā)展，亟待加以理順。目前，該省公安交警部門(mén)的經(jīng)費(fèi)管理體制有兩種方式可以選擇：一種是由省財(cái)政統(tǒng)管；另一種是由當(dāng)?shù)刎?cái)政分級(jí)管理。從調(diào)研的情況反映，財(cái)政部門(mén)和基層交警大隊(duì)的意見(jiàn)不一，兩種經(jīng)費(fèi)管理體制也各有利弊。現(xiàn)簡(jiǎn)要分析如下：

（一）實(shí)行“省財(cái)政統(tǒng)管”的利弊分析。

實(shí)行“省財(cái)政統(tǒng)管”，就是全省公安交警部門(mén)所需各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)全部納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算保障，各級(jí)公安交警部門(mén)組織的行政事業(yè)性收費(fèi)收入和罰沒(méi)收入全額上繳省財(cái)政，支出由省財(cái)政統(tǒng)一安排。這種經(jīng)費(fèi)管理體制的有利方面：一是全省公安交警部門(mén)的人員、公用經(jīng)費(fèi)納入省級(jí)財(cái)政保障，保障水平相對(duì)地方財(cái)政要高；二是能較好的解決基層公安交警部門(mén)“苦樂(lè)不均”的現(xiàn)象。不利方面：一是有悖于“事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一”的人民警察經(jīng)費(fèi)保障原則。二是公安交警部門(mén)人員編制復(fù)雜，如果僅僅實(shí)行經(jīng)費(fèi)由省財(cái)政統(tǒng)管，而沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“人、財(cái)、物”全部由省級(jí)統(tǒng)管，矛盾可能依然存在。

（二）實(shí)行“當(dāng)?shù)刎?cái)政分級(jí)管理”的利弊分析。

實(shí)行“當(dāng)?shù)刎?cái)政分級(jí)管理”，就是該省各級(jí)公安交警部門(mén)所需經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算保障，各級(jí)公安交警部門(mén)組織的行政事業(yè)性收費(fèi)收入和罰沒(méi)收入上繳同級(jí)財(cái)政，支出由同級(jí)財(cái)政預(yù)算安排。這種經(jīng)費(fèi)管理體制的有利方面：一是符合“事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一”的人民警察經(jīng)費(fèi)保障原則；二是實(shí)現(xiàn)了公安交警部門(mén)“人、財(cái)、物”的統(tǒng)一管理，明確了各級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)同級(jí)公安交警的經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任。不利方面：一是地方財(cái)政部門(mén)對(duì)公安交警經(jīng)費(fèi)使用的控制加強(qiáng)；二是全省各級(jí)公安交警部門(mén)經(jīng)費(fèi)保障水平可能會(huì)不太平衡。

三、意見(jiàn)和建議

根據(jù)《人民警察法》、《道路交通安全法》、《公務(wù)員法》以及《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，特別是國(guó)務(wù)院第479號(hào)令《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》的頒布實(shí)施，為公安交警部門(mén)理順經(jīng)費(fèi)管理體制、建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制提供了良好的契機(jī)，同時(shí)也為公安交警經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政部門(mén)保障提供了法規(guī)依據(jù)。因此，擬對(duì)公安交警部門(mén)現(xiàn)行“條塊結(jié)合”的經(jīng)費(fèi)管理體制進(jìn)行改革，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的人民警察經(jīng)費(fèi)保障原則，實(shí)行全部納入當(dāng)?shù)刎?cái)政分級(jí)管理，所需經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政部門(mén)預(yù)算足額保障，從而徹底理順公安交警部門(mén)的經(jīng)費(fèi)管理體制。同時(shí)明確以下事項(xiàng)：

一、理順省事業(yè)編人員的管理體制。明確將全省各級(jí)公安交警部門(mén)的省事業(yè)編人員（包括在職民警、職工和離退休人員），全部納入當(dāng)?shù)鼐幬ㄈ耸虏块T(mén)）管理，所需經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算保障，并對(duì)省事業(yè)編民警一律轉(zhuǎn)為國(guó)家公務(wù)員和中央政法編。

二、確保全省各級(jí)公安交警部門(mén)列為同級(jí)財(cái)政一級(jí)預(yù)算單位管理。按照公安部的要求，為確保公安交通管理事業(yè)的順利發(fā)展，根據(jù)公安交警工作的實(shí)際需要，明確將全省各級(jí)公安交警部門(mén)列為同級(jí)財(cái)政一級(jí)預(yù)算單位管理，予以經(jīng)費(fèi)保障，實(shí)行財(cái)務(wù)獨(dú)立核算。省公安廳交警總隊(duì)和高速公路交警經(jīng)費(fèi)，所需經(jīng)費(fèi)全部納入省財(cái)政預(yù)算保障。

三、科學(xué)合理制定各級(jí)公安交警部門(mén)的經(jīng)費(fèi)保障水平，建立和完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。根據(jù)省財(cái)政廳和省公安廳交警總隊(duì)聯(lián)合開(kāi)展的全省公安交警部門(mén)經(jīng)費(fèi)收支情況統(tǒng)計(jì)調(diào)查成果，以確保開(kāi)支水平不降低為前提，充分考慮公安交警部門(mén)的工作性質(zhì)及特點(diǎn)，科學(xué)合理制定各級(jí)公安交警部門(mén)的經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善交警經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

四、為解決公安交警部門(mén)全省性科技裝備建設(shè)的實(shí)際需要，明確將現(xiàn)有省財(cái)政安排的全省公安交警部門(mén)的養(yǎng)路費(fèi)分成收入，仍然由省財(cái)政廳全部劃撥省公安廳交警總隊(duì)，專(zhuān)項(xiàng)用于公安交警部門(mén)全省性交通管理信息系統(tǒng)等科技裝備建設(shè)。

五、切實(shí)解決公安交警部門(mén)存在的突出困難。一是要明確交通設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)支出，應(yīng)全部由各級(jí)地方財(cái)政承擔(dān)，避免擠占公安交警部門(mén)經(jīng)費(fèi)；二是要建立和完善公安交警醫(yī)療保障制度，全額保障公安交警大病醫(yī)療救治經(jīng)費(fèi)；三是要合理安排交通協(xié)管員專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，解決基層交警部門(mén)現(xiàn)有警力不足的實(shí)際需要；四是合理安排科技裝備和辦公用房建設(shè)經(jīng)費(fèi)，解決基層公安交警部門(mén)的歷史欠賬問(wèn)題。

六、推進(jìn)全省公安交警部門(mén)實(shí)行收支完全脫鉤。公安交警部門(mén)實(shí)行收支完全脫鉤，有利于促進(jìn)依法行政，加強(qiáng)廉政建設(shè)和改善發(fā)展環(huán)境，也有利于加強(qiáng)基層公安交警部門(mén)經(jīng)費(fèi)保障，改善公安交警的執(zhí)法形象，促進(jìn)公安交警隊(duì)伍的規(guī)范化建設(shè)。因此，必須推進(jìn)公安交警經(jīng)費(fèi)收支完全脫鉤，公安交警經(jīng)費(fèi)全額納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算保障。對(duì)人員經(jīng)費(fèi)將嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)給予足額安排；對(duì)公用經(jīng)費(fèi)，將制定分類(lèi)分檔的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，并按照定額標(biāo)準(zhǔn)予以核定；對(duì)項(xiàng)目支出，將按照實(shí)際需要和財(cái)力盡可能予以保障；對(duì)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰的成本性支出，將據(jù)實(shí)核定，足額安排。

（作者單位：江西省公安廳交警總隊(duì)）