談談我國財政支出績效評價

目前，我國相當多的政府部門在財政支出中不計成本，不講效益，存在權責脫節，責任不明等弊端，浪費比較嚴重。在資金分配方面，很大程度上是通過財政部門與經費申請部門之間的討價還價來進行的。這一方面難以保障資金分配的科學性，另一方面在客觀上造成了許多部門、地區年復一年進行資金爭奪戰，而投資責任和支出效果卻往往無人負責。這其中的一個重要原因就是缺乏一套科學的財政支出績效評價體制。

一、我國現行財政支出績效評價存在的問題

（一）缺乏統一的法律保障。財政支出績效評價工作要取得實效，必須得到立法支持，而且要制度化、經常化。而我國公共投資部門雖然也提出要完善項目投資決策程序，對國家重點投資項目要從立項決策、竣工驗收直到財政支出績效評價，實行全過程管理，但迄今尚未出臺全國統一的有關財政支出績效評價工作的法律法規，使我國財政支出績效評價工作缺乏法律約束和制度保障。

（二）沒有明確的管理機構。西方許多國家和世界銀行等國際組織都設有公共支出績效評價機構。而我國，缺乏這樣一個有權威性的財政支出績效評價綜合管理機構，財政支出績效評價工作主要分散在各管理部門，各部門又主要從技術性能、項目管理方面進行財政支出績效評價，指標、方法和組織程序差異大，難以形成統一的、全面的財政支出績效評價。標準不統一，使財政支出績效評價結果差異大，缺乏可比性，難以保障財政支出績效評價結果的客觀公正性。這是目前我國財政支出績效評價工作發展滯后的重要原因。

（三）未構建規范的指標體系。目前，各有關部門的財政支出績效評價主要通過若干固定的財務、技術和工程管理指標進行全過程評價，評價側重于技術、工程和資金使用的合規性，對財政資金的使用效益評價不足。同時，各部門評價指標設置呈平面化和單一性，缺乏一套建立在嚴密數據分析基礎上的科學、統一、完整的指標體系，不能從不同層面、不同行業、不同支出性質等方面進行綜合、立體評價。由于缺乏科學、規范的方法和指標，影響了財政支出績效評價結果的公正合理性。技術性缺陷是我國財政支出績效評價工作發展緩慢的直接原因。

（四）支出評價內容不完整。體現在：一是側重于合規性評價，忽視效益評價。從總體上看，目前各有關部門進行的財政支出績效評價工作帶有明顯的審計特征，即重點審核項目支出行為是否符合現行財務政策和國家有關規定，往往忽視對項目效率或發展效益方面的評價，或由于評價指標設置不完整，不能進行項目的效益評價；二是評價對象僅局限于項目本身，而忽視項目內外因素的綜合分析。財政支出績效評價工作不僅涉及項目審核、投資與回報的評價，而且包括各種宏觀因素的評價，如投資的社會環境，包括政策環境和自然環境對投資行為的影響及投資行為對行業、社會乃至整個經濟運行的影響等。目前的財政支出績效評價工作恰恰不包括這些內容，使財政支出績效評價工作不能達到為政府宏觀決策服務的目的。

二、建立我國財政支出績效評價的對策

針對我國財政支出績效評價工作存在的問題，建立我國財政支出績效評價體系，應從以下幾個方面著手實施。

（一）劃分評價層次。根據開展財政支出績效評價工作的主體和客體的不同，可將財政支出績效評價工作分四類：財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價。財政支出項目績效評價的主體通常是財政部門、項目實施單位及其主管部門，評價對象是財政支出項目的效益。由于財政支出項目是部門（單位）財政支出的重要方面之一，而且項目支出內容十分廣泛、項目間差異大、項目效益不確定性大。因此，對財政支出項目開展績效評價，對合理安排財政經費、提高財政資金效益具有十分重要的作用。單位財政支出績效評價的主體通常是財政部門和主管部門，評價對象是主管部門所屬二級和基層預算單位的財政支出效益。單位財政支出績效評價是部門財政支出績效評價的基礎，單位作為財政部門預算管理的基層單位，其支出效益直接反映為財政支出的總體效益。因此是財政部門預算管理的重要內容之一。部門財政支出績效評價的主體通常是各級人民代表大會、政府和財政部門，評價對象是各政府部門（使用財政經費的一級預算單位）的財政支出效益。

（二）建立評價制度。首先，建立我國財政支出績效評價體系的基礎是要制定一系列統一的制度規范，明確全國財政支出績效評價工作規則、工作程序、組織方式及結果應用，并對相關行為主體的權利和義務進行界定。其次，要在財政資金運行各環節建立財政支出績效評價制度。財政資金總是處于不斷運動中，在收繳環節，采取集中收繳方式明顯要比分期收繳具有更高的效率；在庫存環節，開展有效的現金管理可以提高資金效益與加強財政控制；在分配環節，預算目標數量化、分類細化有助于對財政支出進行監督和評價，還可清晰地衡量預算分配環節的成本與效益；在購買環節，實行政府采購制度可以取得分期采購方式下不可能取得的規模效益；在支付環節，采取電子化的集中式直接支付方法，是提高財政資金績效的有效途徑。因此，財政支出各環節上都存在績效問題，應在財政資金運行各環節都建立財政支出績效評價制度。最后，做好財政部門、預算單位、審計和財政監督機構、社會中介機構在財政支出績效評價工作中職責和業務分工的劃分等制度建設，從多方面強化和推進對財政支出績效的評價。

（三）完善評價體系。根據我國的實際情況，財政支出績效評價指標體系的建立必須遵循短期效益與長期效益相結合、定量與定性相結合、統一與專門指標相結合的原則。我國財政支出績效評價指標體系設置的目標就是形成一套完整的財政支出績效評價的指標庫，這種指標庫的形成不僅需要理論上的研究，更依賴于在實踐中逐步完善和健全。根據財政支出績效評價的層次，在財政支出分類的基礎上，應分別建立財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價指標庫。從指標的適用性角度考慮，各類指標均可劃分為通用指標、專用指標、補充指標和評議指標四種類型。并根據指標性質不同，將各類財政支出績效評價指標劃分為定量指標和定性指標。

（四）制定評價標準。財政支出績效評價標準指以一定量的有效樣本為基礎，測算出的標準樣本數據，用來衡量和評價財政支出的績效水平。財政支出績效評價標準是準確衡量績效的尺度，標準的正確選擇對財政支出績效評價結果具有較大影響，評價標準的制定既是財政支出績效評價體系建立的主要環節，也是財政支出績效評價具體工作所面臨的一個重要工作步驟。通過對財政支出績效評價的標準進行總體規劃設計，研究指標與標準的對應關系，研究不同評價對象的標準選擇，選取恰當的評價標準值。評價標準值應以財政支出性質、類別為基礎，按照不同地區、行業、項目規模，采用歷史經驗、政策標準、數理統計分析、專家評估、公眾印象等方法取得。通過各種渠道廣泛收集整理各種分類標準數據后，可在條件成熟時研究建立績效評價標準數據庫。標準會隨著經濟發展和客觀環境的變化不斷變化。因此，為提高有關評價標準的權威性，財政部門及有關部門可效仿企業績效評價，定期發布有關評價標準。

（五）規范評價流程。財政支出效益評價應由國家統一規定評價應遵循的原則，確定評價的重點，明確評價采取的方法，規范評價的基本流程。堅持定性和定量評價、事前與事后評價、定期和經常性評價、當前與長遠評價、自我與外部評價相結合，形成評價工作制度。可以設計評價工作的基本程序為：制定工作計劃，確定評價對象，下發評價通知書；組織專業小組，聘請專家，成立評價工作組；制定評價方案，選定評價指標，確定評價方法和評價標準；下達評價通知；督促部門自評，收集、核實數據并實施評價；形成評價報告，做好評價總結；經本級財政部門審核后，予以備案。

（六）設立評價機構。財政支出績效評價機構是財政支出績效評價體系的工作主體，為改變目前我國財政支出績效評價工作零碎渙散、缺乏獨立性和權威性的狀況，使財政支出績效評價工作制度化、規范化和法制化，真正形成對計劃、決策、管理的監督和制約，應在財政部門建立專門的財政支出績效評價機構，對全國財政支出績效評價工作實施統一管理。同時，在各政府部門設立專門的績效評價機構，按照全國統一的財政支出績效評價體系的有關要求組織做好本部門、所屬單位以及財政支出項目的具體評價工作。鑒于財政支出績效評價對財政支出管理的監督作用，必須賦予工作機構及相關人員以必要的職權，如在信息查詢、資料獲取、獨立取證以及行政處罰建議等方面給予一些特定的權力。

（作者單位：南豐縣委黨校）