農村社會保障制度建設：“低保”的進展及相關重要事項

近年來，隨著經濟快速增長和改革深化，我國各級財政的公共產品與服務的供給能力不斷增強，體現了公共財政功能的不斷強化。為使公共財政的陽光更多地照耀農村區域以助益于和諧社會的建設，國家已有一系列重要舉措陸續出臺：加大農業投入；實行農民種糧“直補”并發展到與農機、種籽的綜合直補；取消農業稅；等等，都是意在促進全面小康進程和解決我國現代化所面臨的“三農”難題。農村社會保障問題的重要性，也在此過程中日益凸顯，而農村社保問題的背景，又聯系著城鎮社保體系和整體社保制度建設的進展。90年代后，通過財政支出增量的結構調整，財政重點支持了環境保護、教育、公共衛生、社會保障等公共服務領域的支出。2005年全國財政用于做實基本養老保險個人賬戶、促進就業、抗災救災等項目的社會保障支出達到3 699億元，比1998年增加3 103億元，增長了5.2倍，占全國財政支出的比重由5.1%提升到10.9%。2006年全國財政就業和社會保障支出又比2005年增長了17.3%，達到4 337.65億元，完成預算的109.1%（其中，中央財政社會保障支出2 019億元，比去年增加247億元，增長了22.9%）。但是，由于受長期以來體制框架、管理水平以及財政負擔能力等多方面因素的制約，我國農村的社會保障發展明顯滯后，保障面窄，保障水平低，城鄉之間保障水平的差異較大，在農村其他民生問題的矛盾得到緩解之后，已成為統籌城鄉社會經濟發展的主要矛盾之一。2007年的人代會上，溫家寶總理在政府工作報告中明確提出，今年要進一步加強農村社會保障體系建設，在全國范圍建立農村最低生活保障制度，中央財政安排30億元用于農村最低生活保障補助支出。這對推動社會主義新農村建設和構建和諧社會，具有重要意義，也是不斷擴大公共財政覆蓋農村范圍和加強其力度的又一有力舉措。

農村最低生活保障制度將進入全面鋪開的階段

前些年，已有不少地區先后建立了農村最低生活保障制度，那些尚不具備建立農村低保制度的地區，也按照“政府救濟、社會救助、子女贍養、穩定土地政策”的原則建立和完善了農村特困戶生活救濟制度。截止2006年，我國已經有20多個省（區）、市的2 100多個縣建立了或開始試建農村最低生活保障制度，低保對象達到1 260萬人以上，月人均保障標準約70元；未建立農村低保制度的地區，對農村特困戶的定期定量救助對象總計約730萬人。自今年起，農村低保將進入全面鋪開階段，未建立或未全部建立農民低保制度的1 000多個縣（主要在中西部），將加快步伐實行“全民低保”。從城鎮區域開始的“應保盡保”自此將覆蓋全體共和國公民。從制度的角度看，農村最低生活保障制度建設需要特別注意做好三個方面的工作：其一，合理確定保障線標準。受到人口因素和財力水平等方面的制約，在初始階段可以定得低一些，而且各地不必強求一律，允許存在差別（可以適當參照國家確定的農村貧困縣標準設定不同檔次）。各地具體的保障線標準也不可一成不變，而應隨著農村社會經濟發展、農民生活水平提高以及綜合考慮物價等因素而逐步調整、提高。其二，提高農村最低生活保障制度的管理水平和可操作性。應創新和細化農村低保的管理手段，既要逐步做到應保盡保，又要防治虛報冒領問題。在具體的保障方式上，可采取實物救濟為主，現金救濟為輔的混合救濟模式。其三，加強各級財政間的協調配合。建議積極整合和統籌現有農村五保供養、臨時救濟、定期定量救濟、扶貧等財政投入渠道，借助中央財政“獎補結合”的激勵機制，帶動地方各級政府增加對農村最低生活保障的財政投入，由各級財政合力構建農村社會保障網絡。與農村低保相關，還有下面兩個方面的重要事項。

新型農村合作醫療制度建設也需加快進行

進入新世紀以來，我國已分期分批在全國選擇若干縣市進行新型農村合作醫療改革試點。截止2006年9月底，全國約50%的縣（市、區）進行了改革試點，參加合作醫療的農民4.06億人，參加合作醫療人口比例為80.49%，中央財政安排補助資金42.7億元，中央財政補助標準由每人每年10元提高到20元，省級財政也相應提高了補助標準。這些從資金和制度上支持緩解農村群眾“因病致貧、因病返貧”問題，意義重大。2007年新型農村合作醫療制度試點范圍將擴大到占全國約80%的縣，中央財政除繼續按照原標準補助外，對東部部分地區也給予適當補助，進一步使新型農村合作醫療制度在全國范圍推開。作為解決農村群眾基本醫療保障的關鍵性措施，新型農村合作醫療還有賴通過進一步的制度創新提升惠農的政策效果。我們建議：第一，為低成本地、便捷地擴大農村合作醫療的覆蓋面，應考慮整合2004年之后業已出臺的國家財政對農民的優惠措施，探討將新型農村合作醫療納入政府涉農優惠政策框架中統籌，變合作醫療原來向農民一戶一戶、一人一人地直接籌資，為從財政給農民的優惠補助（諸如種糧直補等各項補貼）中統一抵扣，由此避開了政府與單個農民之間先“發錢”后“收錢”的煩瑣工作流程，提高了制度的運行效率。第二，建議適當調整縣鄉財政嚴重困難地區不同層級財政對新型合作醫療投入的職責分工，將大額資金籌集定位在中央、省級和市級財政，縣鄉財政承擔農村合作醫療運作過程中的管理費用與零散支出。在大部分欠發達地區，可考慮由中央、省級和市級財政負擔合作醫療的每人40元財政投入資金，其中中央財政保持每人20元的投入規模，由省級和市級財政為主分攤每人20元的地方財政配套投入，農民的10元錢仍由農民負擔。困難地區縣級財政公共責任的合理定位，應該是合作醫療運行之初組織發動的人力物力財力投入，以及合作醫療駛入規范軌道后維護管理系統所需的日常投入。這樣有利于針對貧困地區基層財政運行特別困難這一現實情況，爭取在貧困地區盡快推行新型農村合作醫療制度。第三，應順應農民心理，創新農村合作醫療的籌資模式。建議調整籌資順序，先由地方財政將每人20元錢的補助金籌齊，并將中央財政補助金到位，然后憑著已經到位的各級財政補助資金收繳個人負擔部分，讓農民感覺到承諾真實可靠，馬上可以兌現。在合作醫療啟動階段，可以淡化“誰參保就補助給誰”的觀念，參照試點縣上年末的實有農村居民人數，先按照每人40元全部給予安排。從財力的角度講，一般不存在按照農村總人口補助會出現各級財政因財力緊張出資不足的問題。在農村合作醫療按此新方式籌資啟動之后，可望較快落實大部分個人負擔部分，逐步形成良性運轉的發展態勢，由此提升農民基本醫療條件和水平。

妥善解決失地農民與進城務工農民的社會保障問題

隨著我國工業化和城市化進程的加速，出現了大批失地農民和進城務工農民，解決好他們的社會保障問題是統籌城鄉發展、完善社會保障體系的重要組成部分。

不同地區失地農民以及同一地區失地農民之間的生產生活狀況存在較大差別，需要區別對待。對于有勞動能力的失地農民，應該首先著眼于促進其就業。當地政府應該為這部分失地農民就業提供信息，減免就業過程中需繳納的稅費，如企業招工應該優先考慮當地失地農民就業。在實現就業的基礎上，城鎮區域內可以企業職工或靈活就業人員的身份參加城鎮社會保險來解決其養老、醫療等方面的保障問題。對于無勞動能力的失地農民，應該在分配其土地補償費基礎上，從政府土地轉讓凈收益中劃出一定比例保障其基本生活需要。可以借鑒部分地區農民以土地作價入股的方式參與企業的組建，并從企業生產經營活動中獲得利潤分成，讓失地農民有更為穩定的收入來源，進而分享工業化帶來的實惠。

進城務工農民是介于城市居民與農民之間的特殊群體，妥善解決這部分群眾的社會保障是有效銜接城市社會保障與農村社會保障體系的一個關鍵。目前至少需要解決三個方面的問題。其一，建立農民工強制工傷保險制度。很多進城務工農民在建筑、搬運等高危行業工作，勞動強度大且工作時間長，是工傷風險高發群體。因此，建立勞動保障部門牽頭的農民工強制工傷保險制度十分必要。其二，將長期進城務工、勞動關系相對穩定的進城務工農民，納入城鎮統一的基本醫療保險統籌，不建立個人賬戶，主要解決其大病風險。而且考慮到進城務工人員多為青壯年，且未來仍有可能回到原居住地，其繳納的保費可設為相對較低的水平。其三，對于流動性強、季節性進城務工農民，可以通過參加原居住地的新型農村合作醫療來解決醫療保障問題。

（作者單位：中華人民共和國財政部）