履行國際承諾 從監督的角度看完善政府采購法

一、政府采購含義及其特征

政府采購，英文名為Public Procurement，所以又稱公共采購，指各級政府及其所屬機構開展日常政務活動或為公眾提供公共服務的需要，以法定的方式方法和程序，對貨物、工程、或服務的采購。政府采購不僅指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對公共采購實施管理的制度。

政府采購的特征主要體現在以下幾方面：

1、采購主體的特定性。從WTO《政府采購協議》和世界立法趨勢來看，政府采購的主體不僅包括政府部門本身，也包括直接或間接受政府控制的企事業單位。

2、采購目的及采購資金的公共性。政府的重要職能之一就是其社會職能，亦即管理社會公共事務的職能，以政府為采購主體的政府采購，當然也要為這一職能服務，因此政府采購的目的具有天然的公共性。

3、采購程序的公開性。WTO《政府采購協議》規定了透明度原則，我國政府采購法也規定了公開透明原則，《政府采購協議》對政府采購信息的公布傳媒甚至有統一規定。

4、采購功能的調控性。

二、我國政府采購法律制度存在的問題

政府采購對社會經濟有著其他采購主體不可替代的影響，但是我國政府采購法律制度還存在一些問題：

1、面對即將加入WTO《政府采購協議》（GPA）準備不足。

面對即將加入GPA，我國現行政府采購制度準備不足：一是《政府采購法》的有關條款與GPA的要求相違背，加入GPA的原則、方法和步驟未明確；二是國內企業參與和應對國際競爭的意識、能力和經驗缺乏；三是國內缺少管理和參與國際政府采購市場競爭的專門人才。

2、政府采購法適用范圍狹窄。

我國《政府采購法》沒有將企業等市場主體的采購行為納入政府采購范圍，立法上的這一缺憾，無疑縮小了《政府采購法》的適用范圍。在我國與WTO成員國對等開放政府采購市場時，很難獲得擴大國際貿易份額及增進我國供應商出口機會的益處，這不僅在理論和實踐上造成了嚴重障礙，而且與國際慣例也嚴重脫軌。

3、政府采購方式規范的不完善。

我國對政府采購方式的規定比較薄弱，存在的主要問題是：第一，并沒有對各種方式的配合適用做出規定。例如，《政府采購法》確立了公開招標優先適用的地位，但未就公開招標與其他方式配合適用作出規定；第二，對某些采購方式的適用條件規定得過于苛刻；第三，已有的規定不明確或不嚴密；第四，對某些采購方式的程序規定過于簡單。

4、政府采購監督制度的不完善。

其一，監督范圍狹窄。《政府采購法》只限于對政府采購法律法規和政策的執行情況、采購范圍、采購方式和采購程序的執行情況、政府采購人員的職業素質和專業技能等內容的監督，而對政府采購之前計劃的編制，政府采購合同的履行情況等未能實施監督；沒有實現對政府采購的“立體”的監督。其二，缺乏獨立的監督主體。公共采購市場中的監督主體尚未統一，各級發改委和相關的行政機關還在兼任運動員和裁判員的雙重角色，各自制定相應的公共采購行政規章，分別管轄屬于自己的公共采購項目。其三，缺乏統一的監督規則。《政府采購法》各個章節和條款中，沒有詳細規定各級財政部門進行監督的實體規則和程序性規則。

5、國內產業保護的乏力。

目前，許多國家對國內政府采購市場的保護政策并非因加人WTO《政府采購協議》而徹底放棄，在不同程度上存在甚至強化了產業保護措施，把對本國政府采購市場的保護作為一項政策目標。我國《政府采購法》對國內產業保護也有一定的制度設計，但規定相當原則，措施非常單薄，遠遠沒有形成保護國內產業的網絡，當然不能很好的使我國企業從對外開放政府采購市場中獲得合理的利益。

6、保護高技術產品自主創新法律政策的不完善。

利用政府采購推進技術創新、產品創新和產業結構升級，維護國家信息安全這是發達國家的普遍做法，我國目前政府采購的“本國”或“國產”商品，多限于較為低端的日常用品，在高端產品方面，沒有一個硬性的比例，未將萌芽的新技術變成產品以及產業化，不能體現出對自主創新的高技術產業的傾斜。

三、履行國際承諾，完善政府采購法

1、擴大《政府采購法》的適用范圍。

我國在《政府采購法》中，應按照采購資金公共性為主，兼顧采購主體從事活動的非競爭性以及公共性這樣一個原則來確定政府采購的事實主體采購，也就是使用公共資金的組織就可能成為政府采購主體，而無論其形式上是否為公共機構，這無疑擴大了其適用范圍。

2、加強行政立法，有效保護民族產業發展。

根據APEC有關協議的規定，我國應在2020年之前對APEC成員國開放政府采購市場，且據加入WTO的承諾，我國將在加入WTO后二年內啟動加入WTO《政府采購協議》的談判，而一旦加入WTO《政府采購協議》，我國政府采購市場必須對協議締約國全面開放，因此，通過政府采購立法保護我國民族產業發展的時間己經不多。盡快加強行政立法，增強《政府采購法》可操作性，有效保護國內民族產業發展已經迫在眉睫。

3、增強對政府采購方式的規范。

首先，形成完善的政府采購方式體系。在這個體系中，我國應對《政府采購法》中各種采購方式的適用條件進行必要梳理與調整，形成相互融洽與配合的關系。其次，必須就采購方式適用條件做出明確合理的規定，以指導和要求采購人在政府采購中根據特定的采購要求和市場條件選擇適用特定的采購方式。最后，必須對采購程序做出詳盡合理的規定。采購程序乃是政府采購法中有關采購方式的進一步深化，并且較之采購方式的適用更加重要。因此應對在采用某種方式時應該遵循的程序作詳盡合理的規定。

4、健全政府采購監督制度。

（1）擴大監督的范圍。監督范圍的擴大應滿足以下條件：

①特定性。必須是由政府采購監督對象所實施的行為。②公共管理性。政府采購監督規范中的內容是一種職責行為，是一國政府部門及政府機構或其他直接或間接接受政府控制的企事業單位，為實現政府職能和公共利益而作出的非私人行為。③法律性。政府采購監督對象的行為應該是一種法律行為，它或是應履行法定義務，或約定義務，或變更法律關系，不能產生法律后果的行為，如資料性行為、純技術性行為等不屬于政府采購監督的范圍。

（2）要構建完備的政府采購監督的法律體系。雖然財政部、監察部聯合頒布了《政府采購評審專家管理辦法》和《集中采購機構監督管理辦法》，以及先前財政部頒發的《政府采購信息發布管理辦法》和《招標投標管理辦法》，但與完善政府采購監督的實際需要相比，還很不健全。因此，應盡快制定《政府采購法的實施細則》、《政府采購貨物與服務招標采購辦法》、《政府采購咨詢專家管理辦法》、《政府采購質疑與投訴辦法》、《政府采購人員考核與資格認證》等等，同時出臺相關的司法解釋，對各種采購方式制訂相應的標準采購程序，使《政府采購法》中有關政府采購的監督機制進一步完善。

（3）要建立完善的政府采購監督的程序機制。政府采購的規范化操作離不開嚴格的制度約束，政府采購的推進正是建立在一套嚴格的制度約束基礎上的，即以制度的約束為基礎來規范政府采購行為。同時，政府采購程序越詳細、越嚴密，政府采購監督管理越具有針對性，越易到位。

（4）要建立分工明晰、責任明確的政府采購監督管理體系。根據《政府采購法》規定，各級財政部門是政府采購的監督主管部門，行使管理和監督職責，監察機關和審計機關對政府采購活動進行專項監督，這些部門與政府采購關系最為密切，監督更為直接、高效。

5、強化對國內產業的保護。

隨著我國政府采購市場對外的進一步開放，國內企業面臨著前所未有的國際競爭壓力。保護民族工業，支持國有企業的發展將成為一個突出問題。為了有效解決此問題，在政府采購法中應規定：第一，規定政府采購的本地含量，即規定國際采購中本地產品和勞動的含量。這是世界各國較為通行的做法。第二，給予本國企業以優惠，即在國際招標中允許國內投標人報較高的價格。我國在進行政府采購過程中，也應在同等條件下，給予國內產品以適當的價格優惠，使我國企業有更多的機會得到更多的資金來充實、發展和壯大自己，從而起到保護國內工業的作用。第三，在某些領域限制或禁止國外企業的進人。我國可以用國家安全、保護環境及外匯平衡等的正當理由，禁止或限制外國供應商進人本國政府采購市場的某些領域，最大限度地購買本國產品以實現保護國內工業的目的。

6、完善政府采購在自主創新方面的措施。

進一步完善《政府采購法》、《預算法》及其配套法規文件。建立財政資金采購自主創新產品制度，形成自主創新產品認證制度、認定標準、評價體系等保證財政資金向高技術產品傾斜，對于國家重大建設項目及其他財政性資金做出優先采購自主創新產品規定，支持本土企業的自主創新產品。

（作者單位：江西省商務學校）