美國聯邦審計機關績效評價體系及借鑒

政府審計機關不僅是政府機構的組織部份，同時也擔負著促進政府提高績效的職責，在日益倡導績效管理的背景下，審計機關必然面臨如何評價和提高自身績效的問題。美國聯邦審計機關（原名為“美國會計總署”——General Accounting Office，2004年7月更名為“美國政府責任署”——Government Accountability Office）的績效審計工作得到了世界審計界的認可，而其在自身工作績效評價方面的實踐也值得思考和借鑒。

一、美國聯邦審計機關的績效評價框架

績效評價工作的目的是為了衡量并提高績效，這個性質和特點決定了績效工作本身就是管理的一個部份，而不是一項孤立的工作。美國聯邦審計機關的績效評價也是如此，統一于美國聯邦審計機關的全面管理之中，有一個較為系統的框架。概括地說，體現在美國聯邦審計機關的3種重要文件中：戰略規劃（Strategic Plan）；年度計劃（Performance Plan）；年度工作報告（Performance and Accountability Report）。

一是戰略規劃明確績效評價的體系。美國聯邦審計機關從2000年開始發布實施戰略規劃，每2年作調整修正，2004年開始變更為每3年調整修正，現共發布了《2000～2005年戰略規劃》、《2002～2007年戰略規劃》、《2004～2009年戰略規劃》、《2007～2012年戰略規劃》。各戰略規劃闡明了美國聯邦審計機關的使命、職責、核心價值、戰略目標及細化、實現戰略目標的主題和方法等等，其中包括自身工作績效評價的框架、方法與指標體系。

二是年度計劃細化并設定當年績效指標值。美國聯邦審計機關根據戰略規劃及各年度的具體情況，會制定一份年度工作計劃，詳細說明當年的工作目標和重點，明確具體工作策略。同時，根據戰略規劃確定的績效評價指標體系分解設定當年要達到的績效指標值。

三是年度工作報告評價當年績效結果。美國聯邦審計機關每年會發布一份年度工作報告，對當年工作做全面的總結，其中包括對自身工作的績效評價，計算并說明各項績效指標值的實現情況。

二、美國聯邦審計機關最新的績效評價指標體系

美國聯邦審計機關目前采用一套圍繞結果（Results）、客戶（Clients）、員工（People）和內部運作（Internal Operations）等4個方面，包括16個定量指標的體系測度自身的工作績效。

結果指標：重點測度作為實現美國聯邦審計機關使命的基礎性的結果及實現結果的進程，共有4個指標。

“當年財務效益”——指因審計而提高了政府績效并實現的可用貨幣計量的財務效益，以實現的數值表示。

“當年其他效益”——指因審計而提高了政府績效但又難以用貨幣計量的效益，以根據審計而采取的動議（Action）的數量表示。

“4年前建議的落實百分比”——指審計建議的落實情況，考慮審計建議的采納有個客觀過程，以4年前的年度審計建議已落實數量占原提出數量的百分比表示。

“當年有建議的審計文件比例”——指當年審計文件提供審計建議的情況，以含1個或1個以上審計建議的審計文件占審計文件總數量的百分比表示。

“當年財務效益”和“當年其他效益”是兩個比較復雜的指標。美國聯邦審計機關將“財務效益”和“其他效益”分為三類。第一類是有關政府機構根據審計報告或建議而提高了公眾服務所帶來的“財務效益”和“其他效益”；第二類是審計機關向國會提供信息而導致了法律或法規的改變所帶來的“財務效益”和“其他效益”；第三類是由于審計工作促進了政府機構核心業務流程的改善以及政府范圍內的管理改革所帶來的“財務效益”和“其他效益”。“財務效益”與“其他效益”的區別在于“財務效益”可以貨幣來計量，而“其他效益”難以用貨幣來計量，這些難以用貨幣計量的活動形式多種多樣，包括諸如信息系統技術的安全化和各州兒童福利機構的業績改善等分布廣泛的各類事項。其中“財務效益”由三個來源構成，它們分別形成于：當審計工作促進了國會和行政部門采取行動，而（1）降低了各項聯邦計劃或活動的年度營運費用；（2）減少了各項項目的成本或補助津貼支出；（3）提高從債務收回、資產出售、稅法改變和用戶收費等項目中得到的收益。美國聯邦審計機關為計算“財務效益”建立了一整套的政策和程序，全部項目以凈現值計算，用于財務效益估計的所有資料來源于獨立的第三方。

客戶指標：測度審計機關為其主要服務對象美國國會的服務質量，共有“當年向國會提供證詞數”和“報告及文件的及時性”2個指標，比較簡單直觀。

員工指標：主要測度美國聯邦審計機關在員工隊伍管理及為員工提供服務工作方面的質量，共8個指標。主要有“當年招工計劃完成率”（New Hire Rate）、“錄用通知接受率”（Acceptance Rate）、“當年職員保留率——考慮人員退休 ”（Retention Rate With Retirement）、“當年職員保留率——剔除人員退休”（Retention Rate Without Retirement），以及通過第三方公司進行職員滿意度問卷調查從而反映員工在“職員發展”、（Staff Development）、“職員利用”（Staff Utilization）、“領導能力”（Leadership）、“組織氣氛”（Organization Climate）等4方面的滿意度指標。

內部運作指標：主要考察美國聯邦審計機關內部業務工作支持機構的工作質量，共2個指標。一是“幫助完成工作指標”（Help Get Job Done），二是“工作生活質量指標”（Quality of Work Life）。兩個指標均由員工根據31個相關支持工作對自己的重要程度和自己的滿意程度分別打分，分值為1～5分，越重要或越滿意分值越高。最后由系統綜合2個分值計算指標值。“幫助完成工作指標”主要反映幫助員工完成工作的網絡服務、IT支持、郵件等21種服務的質量。“工作生活質量指標”主要反映與員工工作生活質量有關工資福利、辦公場所條件與安全、員工安全與健康等10種服務的質量。

三、美國聯邦審計機關績效評價指標體系的新發展

目前美國聯邦審計機關績效評價指標體系是2000年以來逐步形成的，從其發展過程看，主要有以下兩點：

一是績效評價由定性定量結合逐步走向以定量評價為主。查閱美國聯邦審計機關的有關文件，在其《2004～2009年戰略規劃》中，還提到用定量和定性的方法以及部分地采用平衡記分卡進行績效評價。但在實踐中，美國聯邦審計機關力求更多地采用定量的辦法，在其最新的《2007～2012年戰略規劃》中，沒有定性評價及平衡記分卡的提法，而指出主要采用定量績效評價。

二是績效評價定量指標在不斷拓展和完善。2000年以前美國聯邦審計機關主要用財務效益、其他效益、報告數量等反映工作成果的定量指標來測度績效。2000年以后開始嘗試建立更新的績效評價體系，并逐步進行較大范圍的指標重構，增加了涉及審計建議落實情況、員工管理、內部運作等方面的指標。目前美國聯邦審計機關已考慮增加有關與聯邦其他監督機構合作關系的指標。

四、美國聯邦審計機關績效評價指標體系的借鑒

從美國聯邦審計工作績效評價指標體系的設計及發展來看，雖有美國國情及思維的特殊性，但也有一些特點值得我們思考和借鑒。

一是充分體現了“結果導向”的績效管理理念。哈佛大學教授巴達赫說過，作為當代政府改革的實踐指南，公共管理“最核心的觀點是為結果而管理（managing for results）”。在美國聯邦審計機關的績效評價指標體系中，有專門體現“結果”的績效指標，將財務效益與非財務效益并重，并輔之以操作性強的計算方法，充分體現了績效評價“結果導向”的重要理念，也反映了審計工作效益的多樣性。

二是充分體現了“客戶導向”的績效管理理念。在美國聯邦審計機關的績效評價指標體系中，不僅設計了關注外部客戶——美國國會的指標，還有關注內部客戶——員工的一系列指標，這符合現代績效管理倡導的“職能導向”向“客戶導向”轉變的理念。

三是突出了“人”這一關鍵性因素。事在人為，21世紀的競爭本質上是人才的競爭。人力資源始終是績效管理必須考慮的重要因素。美國聯邦審計機關的績效評價指標體系充分體現出對“人”的重視與尊重，設計了人員流動性、員工滿意度到工作生活質量等多維指標，其重點已不在考核人，而在考核對人的服務質量。

（作者單位：審計署深圳特派辦）