自然人責任視角下的政府責任研究

自然人責任是人類歷史上最先產生、最早發達的責任形態，其它各類責任理論都從自然人責任理論中汲取了豐富的養分，其它各類責任制度也大多是依自然人責任制度為藍本所建立，政府責任亦不能例外。在比較自然人與政府責任異同的基礎上，用研究自然人責任的路徑剖析政府責任，以研究自然人責任的框架構建政府責任，這將成為理解政府責任的獨特視角。

一、政府責任是復合責任

政府責任問題涉及面甚廣，對于其性質的界定也是眾說紛紜、莫衷一是，大致可歸納為政治責任論、行政責任論、法律責任論和道德責任論等。較為普遍的觀點是將政府責任視為行政責任，即“政府及其構成主體行政官員因其公權地位和公職身份而對授權者和法律以及行政法規所承擔的責任”。在“政府責任究竟為何”問題上，更多學者所持的是復合責任論，即“作為民主社會的一種基本價值理念，它要求政府必須回應社會和公民的基本要求并積極采取行動加以滿足：政府必須積極履行其社會義務和職責；必須承擔道義上的、政治上的、法律上的責任；政府必須接受來自內部和外部的控制以確保責任的實現。作為一種制度安排，責任政府意味著保證政府責任實現的責任控制機制，這種責任控制機制既包括內部的也包括外部的。內部的政府責任控制機制或形式至少包括職業主義的作用、代表性的重要性及其倫理道德的考慮。外部責任機制在現代政府體系中，至少包括組織的或監督的義務，行政控制、立法監督以及司法爭議的解決。”

將政府責任理解為復合責任確實存在著難度，我們在此引入了自然人責任。眾所周知，自然人是集多重責任于一身的責任主體，“公民責任可以界定為屬于公眾領域的法律責任、政治責任，以及屬于私人領域的社會責任和參與責任”。在上述各種責任形式中，政府責任與自然人責任都存在著層次問題，但它們在具體責任層次上卻并不相同。自然人責任以法律責任為底線，以道德責任為最高境界，其間包含了行政責任和政治責任。政府責任同樣以法律責任為底線，“當政府機關對其違法行為承擔法律后果時，政府責任便得以最低限度的保證。”但政府責任的最終形式卻并非道德責任而是政治責任：當人們對政府表達某些不滿時，他們最多只是進行輿論批評、內心評價和道德討伐；而當人們對政府的所有不滿達到極點時，當各種責難形式用盡也無法解決問題時，他們便會要求政府承擔政治責任。“政治責任的基本承擔方式是政治上受信任的程度降低……最嚴厲的形式就是失去行使政治權力的資格。”當政府執政資格被剝奪時，政府責任也就不復存在了。行政責任是政府責任中最基本、最普遍的責任，“政府責任在人們的日常用語與專業文獻中更多地稱為行政責任”。

二、政府責任是有限責任

社會科學是以人為研究對象的科學，人性預設幾乎是所有社會科學研究的起點。在各種有關人的理論假設中，“理性人”理論的影響可能是最為深遠的。“理性人”是集無限欲望與有限能力于一身的矛盾體。為限制自身無限的欲望，人們設計出了各種各樣限制自身欲望的制度。有限繼承制度就是其中較為典型的一例。有限繼承亦稱為限定繼承，是指繼承人對被繼承人的遺產債務的清償只以遺產的實際價值為限，除繼承人自愿清償者外，繼承人對于超過遺產實際價值的部分不負清償責任。有限繼承制度決定了繼承人對遺產債務僅負有限的清償責任，實際上就是要將人們獲得利益最大化的欲望限制在有限的償債能力范圍之內。

“理性人”的人性預設也同樣適用于政府。對公共資源進行合理配置是政府的重要職能。資源即意味著稀缺，可供政府運用的資源總是有限。但社會公眾對公共服務的需求欲望又是無限的，都希望政府能夠提供更優質的公共服務和更豐厚的社會福利。公共資源的有限與公眾欲望的無限之間的矛盾迫使政府在進行資源配置時必須運用理性進行決策和選擇。而政府畢竟不是全知、全能、全善的上帝，“面對永遠的變化和未知，政府的理性永遠是有限的”。自計劃經濟時代起，我國政府就被裹上了全能政府的外衣。這層厚重的外衣使得政府增加了管理成本、重復了管理智能；也使得政府既疲于奔命又效率低下，嚴重影響了政府職能的行使，制約了政府作用的發揮。將政府列入“理性人”范疇還因為政府“也會追逐自身利益的最大化，因此，政府便不可避免地具有自利性。”當代政府應當是有限的責任政府，這就要求政府職能實現從“全能政府”向“有限政府”的轉變，這也是打造當代責任政府的首要條件。理解政府責任的有限，我們仍以自然人責任為視角。首先，政府和自然人都是有限的責任主體。自然人以其所擁有的個人財產為限承擔責任，超過這個底線的部分自然人就可以免責。政府責任通常以法律規定為限，超過法律規定以外的責任政府一般不需要承擔。除此以外，法律還做出了政府在某些方面可以豁免的規定，以防止個人和其它主體對政府無休止的糾纏。從這個意義上可以說政府責任是“法無明文規定不為責”。其次，政府和自然人承擔責任的方式都是有限的。《民法通則》規定承擔民事責任的十種主要，這十種方式其實就是自然人責任方式的界限。政府承擔責任的主要方式是賠償，當然也包括了其它方式。從目前立法實踐來看只有政府賠償責任實現了法律化，《國家賠償法》對行政賠償和刑事賠償的賠償范圍都做出了明文規定，但對政府承擔責任的其它方式目前還缺乏法律上的肯定。再次，政府和自然人的責任能力都有限。以年齡和精神狀況為標準，自然人被區分為無行為能力人、限制行為能力人和完全行為能力人。每類人都可以做出一定行為，但所做出行為的效力卻有所不同，從這個意義上講后兩類自然人的責任能力是有限的。政府從動態上看也有產生、發展和成熟等不同階段。剛剛建立起來的政府，各種機構都不甚健全，各項制度都不完備，其中執行者和決策者也都經驗不足。要求它們承擔與處于發達和成熟階段政府同樣的責任顯然是不公平的。我們是否可以考慮在制度設計上參照自然人區分方式將二者分開，限制那些尚處于初創階段政府的作為范圍，當然與之相應它們的責任也應當受到限制。

三、政府責任是任期責任

任期責任通常出現在會計與審計過程之中，它更多地是在經濟意義上為人們所探討。西方國家從中央到地方各級政府都較早的建立了嚴格的任期責任制。任期制是民主政體的基礎和核心，其優點就在于“任用有期、到期則退、界限明確、易于掌握、程序嚴密、能充分體現公正公平。”

眾所周知，自然人在包括法律在內的任何意義上都是具有獨立人格且責任自負的主體。在從出生到死亡的整個期間內，只要是在健全且自由的心智支配下，他就必須且僅對自己所做出的行為負責。雖然法律上有有限繼承的規定，也有父母對子女致人損害承擔責任的規定，但前者主要是基于權利與義務對等的考慮，而后者主要是出于保護被害人利益的考慮。我們認為政府也是這樣類似于自然人的責任主體。每屆政府都像是具有獨立人格的自然人，它們僅對自己所做出的行為和決定負責。或許每屆政府都或多或少的保留了上屆政府的某些人員，甚至領導人也是上屆連任的，但不同屆別的政府之間畢竟是相互獨立的。本屆政府只對自己任期的行為和決定負責，不對上屆政府的行為和決定負責，這才是現代政府任屆責任的重要含義。建立這樣的政府任期責任制有利于樹立政府的責任觀念，強化政府的責任意識，杜絕短期行為的發生；有利于新任者擺脫前任的遺留影響和各種糾纏，放下包袱、輕裝上陣。深化公共行政改革，建立嚴格意義上的政府任屆責任，應當做好以下四個方面：首先以屆作為區分責任的唯一標準，各屆政府各自只承擔本屆政府的責任；其次建立離期后責任追究制，卸任政府必須對自己任期內所做出的行為和決定負責，“責任政府實質上是一種責任追究制度”，責任追究制是政府責任制度的核心”；再次，將任屆責任的內容從經濟領域擴大到行政和法律領域，不僅考察其是否廉政更要考察其是否勤政、精政，一改“無過便是功”的惰政觀念，樹立“無功就是過”的勤政意識；最后，為了及時對政府的行為和決定進行判斷以防止損害的擴大化，可以將對人即領導干部考察考核評定機制引入到政府責任認定當中，“積極探索年度考核與屆中、屆末考核相結合的考核方式，制定適合三種考核方式的考核標準和程序方法。”

（作者單位：1.中南大學湖南長沙；2.湖南女子職業大學）