出口退稅改革對長沙市財政和經濟發展的影響及相關的政策建議

陽立高　唐方靜

[摘 要]出口退稅政策是國家在WTO規則允許的前提下為促進出口外貿、提高本國出口企業的國際競爭力而實施的一種稅收政策。本文分析了2004年和2005年出口退稅改革后出口退稅共同負擔新機制對長沙市財政及長沙經濟發展的影響，并針對其消極影響提出了相關的政策性建議。

[關鍵詞]出口退稅改革 長沙市財政 政策建議

一、出口退稅改革基本情況分析

出口退稅政策是指各國政府為了提高本國出口企業產品的國際競爭力、促進外貿出口、調節國民經濟發展而把出口商品在國內生產經營各個環節所繳納的間接稅退還給出口商的一種稅制政策。在我國主要是退還國內生產經營過程中的增值稅和消費稅。其核心問題一是商品輸出國外，二是退還商品形成過程中的間接稅。在經濟一體化和競爭日益規范和日趨激烈的國際環境下，出口退稅作為WTO認可的鼓勵出口政策，也日益受到各國政府的重視。

隨著我國對外開放領域的不斷擴大，對外貿易對我國經濟發展的影響程度也不斷加深，其在國民經濟中所占的比重也越來越大，與投資、消費需求共同構成拉動我國經濟增長的“三架馬車”。近年來我國對外貿易發展迅速,其增長速度也遠遠超過了國內生產總值的增長速度。我國2003至2005年的國內生產總值增長速度分別為9.1%、9.5%、9.9%；而國際貿易總額分別增長37.1%、35.7%、23.2%[1]。其增長速度遠遠超過了國內生產總值的增長速度。我國從1985年開始實行出口退稅制度到現今已有20多年了，其中，1994年財稅體制改革后,出口退稅由中央財政全部負擔以推動中國出口企業的發展,但這一機制在發揮重要作用的同時,也嚴重存在著欠退稅收的問題。這是因為隨著我國外貿出口持續高速增長，出口退稅規模迅速增大，加上增值稅收入由中央與地方政府分享，而退稅卻由中央財政全額負擔，以至于中央財政難以承受而了生了欠退稅。如至2003年底，廣東省共計發生的欠退稅額高達730億元。這就嚴重地影響了政府形象和出口企業的正常生產運營，給國家財政和經濟發展帶來了很大的隱患。2004年國家按照“新賬不欠，老賬要還，完善機制，共同負擔，推動改革，促進發展”的原則，對出口退稅機制進行了改革，建立起了由中央和地方共同負擔出口退稅的新機制，超基數部分由中央和地方政府按75：25的比例來分擔,以實現“老賬”還清，“新賬”不欠的目標。這從總體上來說一是樹立了誠信政府的良好形象；二是促進了產業結構調整和外貿出口；三是調動了地方政府參與管理的主動性和積極性。2005年針對口岸城市及部分地區出口退稅負擔較重等新情況，又進一步完善了出口退稅政策及負擔機制，在適時調整部分資源性產品退稅政策的同時，自2005年1月1日起，超基數部分中央、地方分擔的比例由原先的75：25改為92.5:7.5,在操作辦法上,也改為中央統一退庫,地方財政負擔通過兩級（省級和市級及以下政府）財政調整來解決。這在全國各地的具體情況不完全一樣，在湖南省體現為省財政負擔2.5%,縣(市)財政負擔5%。這一改革調整，不僅進一步減輕了地方政府的出口退稅財政負擔，保證及時足額得以退稅，相比而言也將更有利于促進外貿經濟和出口企業的發展。

二、出口退稅機制改革對長沙市財政的影響分析

長沙市2004年財政退稅基數為3.24億元（市級以下企業，不含省屬,省財政負擔基數的85家出口企業），省屬出口企業的退稅基數為6.8億元。2004年實際辦理市級及以下企業出口退稅額為4.17億元，超過基數0.93億元，按照當年政策超基數部分由地方負擔25%的比例來計算，即增加了長沙市財政負擔2325萬元[2]。而2004年出口退稅超基數部分，在湖南省地方負擔部分統一由省財政墊付，年終結算。從2005年1月開始，超基數地方負擔部分由原來25%的比例改為7.5%，中央負擔92.5%，地方負擔的部分采取先統一由國庫支付，年終結算的辦法，這就在很大程度上減輕了地方財政的壓力。在2004年實行新的出口退稅負擔機制之后，長沙市達到了“舊賬還清，新賬不欠”的目標，長沙市當年的外貿出口貿易也有了一定的增長。

由于長沙市在地理位置上來說是一個中部地區城市，出口貿易總額并不很大，在財政收入和拉動GDP增長中的貢獻率也不大，如2002年出口拉動GDP增長僅為0.9個百分點，增長貢獻率也僅為7.0%[3]。進出口貿易總額占整個財政收入的比例較小，所以出口退稅及其所占財政總額的比例也并不是很大，對長沙市財政的影響相對較小。如2004年長沙市財政負擔了出口退稅超基數部分的25%，2325萬元，僅占長沙市財政總額的約0.22%。因此，在2004年實行新的退稅負擔機制以后，長沙市當年的外貿出口貿易還是有了一定的增長。從2005年起長沙市政府實際只負擔出口退稅超基數部分的5%，這就更加減輕了長沙市的財政負擔，同時也使得出口退稅機制可以落到實處，這從很大的程度上可以促進出口貿易企業的發展。如2005年長沙市進出口貿易總額為19.08億元，比上年增長22.6%。但是，地方政府在招商引資過程中，由于考慮到和以前相比新增加的財政負擔（出口退稅超基數部分的5%），還是會影響到地方政府促進地方出口貿易企業發展的積極性。

出口退稅共同負擔新機制對長沙市財政與經濟發展所帶來的影響是雙重性的，即有積極的一面,也有消極不利的一面,具體表現在以下幾個方面：

（一）消極影響

1．增加了長沙市財政負擔。2004年以前出口退稅全部是由中央財政負擔，地方財政不用做相關的支出預算，而在出口退稅改革之后，由中央財政與地方財政共同負擔,使長沙市財政于2004 年負擔了出口退稅超基數部分的25%,即2325萬元。盡管自2005 年1月1日起,出口退稅超基數部分中央與地方政府負擔比例做出調整，且地方財政負擔通過兩級財政調整來解決，長沙市財政實際只負擔出口退稅超基數部分的5%，但與以前沒有此項支出相比,還是增加了長沙財政的負擔。而且，從長遠來說，如果出口退稅共同負擔機制不做改革的話，隨著長沙出口外貿的不斷增長,長沙財政出口退稅超基數部分的負擔還會相應增加。

2．在一定程度上會影響到地方政府招商引資的政策傾向，也可能會影響到長沙市政府發展出口外貿型企業的積極性。作為一個中部地區的省會城市，盡管長沙市的對外貿易額占到全省比重的55.9%,但長沙市的對外貿易并不發達,在拉動經濟發展的三架馬車中,也只有出口拉動這架馬車的貢獻率最小,如2002年出口拉動GDP增長僅為0.9個百分點，增長貢獻率僅為7.0%。出口退稅共同負擔意味著對外貿易越是發達,地方財政可能擔負的出口退稅超基數部分會越大。如廣東省2004 年外貿出口1915. 6 億美元,約占全國出口總額的1/ 3 ,出口退稅應退(免) 稅額為640. 7 億元,超基數出口退稅294. 1 億元,地方財政就需負擔73. 3 億元(294. 1×25 % )[4]。因此,盡管出口企業的發展也會給長沙市地方財政帶來其他的稅收收入,但在同等情況下,地方政府由于考慮到自身的直接財政收入,則更趨向于發展非出口外貿型企業，以及投資于基礎設施建設和積極促進房地產業的發展。這樣，長沙市政府考慮到地方財政的利益不可避免會在地方利益主義的引導下發展與地方財政收入密切相關的行業和產業以及進行相關的投資。如房產稅、契稅等完全屬于地方稅，所以長沙市政府在這方面也表現出了極大的積極性。長沙市這幾年的房地產業和建筑業發展極其迅速，也構成了長沙市稅收收入最主要的部分。如按行業劃分，房地產業提供18.82億元,占了長沙市總稅收收入比重的20.67%；建筑業提供了16.07億元稅收收入,占總稅收入17.65%，而且發展趨勢仍然是高速增長。因此，出口退稅共同負擔機制在長期的經濟運營中可能會造成經濟結構的不合理，不利于長沙市經濟持續、快速、健康、穩定和可持續的發展。

（二）積極影響

1．在長沙市實現了國務院關于出口退稅機制改革“新賬不欠，老賬要還”的承諾，從而樹立了良好的政府形象。在改革之前由于所有的出口退稅全部由中央財政負擔，中央財政負擔很重，由于財力不支而實際存在拖欠出口企業退稅的現象，這一方面是嚴重影響了政府的形象，另一方面由于占用了企業資金，影響企業資金正常運轉的同時也挫傷了出口企業發展的積極性。實施出口退稅共同負擔機制之后，由于出口退稅超基數部分由中央財政和地方財政共同負擔，一方面是在一定程度上減輕了中央財政的負擔，另一方面也使得出口退稅在長沙市落到了實處。自2004年1月1日實施出口退稅共同負擔機制以來，長沙市2004年和2005年都全額完成了出口退稅的任務。如2004年長沙市財政全額完成財政退稅基數3.24億元（市級及以下企業，不含省屬----省財政負擔基數的85家出口企業）。

2．有效地促進了長沙市出口外貿型企業的發展與壯大。出口退稅是各國普遍實施的一種促進出口和維護公平競爭的措施，但并不是優惠政策。2004年以前我國的出口退稅完全由中央財政負擔,因此，由于中央財政負擔過重，在促進出口貿易的同時也使這一制度沒有完全落到實處，在實施的過程中存在著拖欠出口企業退稅的情況。這實際上就相當于占用了出口企業的發展資金，因此在很大的程度上也影響了出口企業的積極性。隨著出口退稅共同負擔新機制和相配套的出口退稅管理制度的正常運轉，出口企業退稅申報明顯提速，相關部門審批辦理退（免）稅的效率也明顯提高。如長沙市2005年共受理出口企業申報出口退（免）稅額41076萬元，實際審批退（免）稅額40215萬元，審批率達97.8%以上。這就在速度和效率上保證了按質按量地完成出口退稅任務。實際上也相當于減緩了出口企業的資金壓力,從一定程度上可以順暢出口企業的資金流通,從而在很大程度上促進了長沙市出口創匯型企業的發展與壯大。

3．有利于長沙市產業結構的優化調整和升級。由于此次出口退稅改革并不是大幅度整體下調退稅率,而更著眼于結構性調整，且這種結構性調整更多的是從調整出口貿易結構、促進產業結構優化升級的角度來進行的,因此對長沙市中長期經濟發展非常有利。從實際情況看,長沙市經濟在外貿出口高速增長的同時,出口產品的結構進一步趨于合理,資源性的產品出口增幅趨緩,初級產品出口比重由2002 年的8.5%降為2004 年的6.3% ,2005 年再度降為5.1%。工業制成品特別是高科技深加工產品所占比重逐漸增大,2004年紡織、機電和化工產品出口份額達到85.7% ,比2003年上升了4.3個百分點。資本與技術密集型產品出口在退稅新機制的有力拉動下更表現出強勁的增長勢頭,2004年出口增幅為19.3% ,是當年平均增速的3.1倍[5]。因此,盡管出口退稅新政策在一定程度上影響了長沙市地方政府的財力,但出口產品結構進一步得到優化:國家鼓勵出口的附加值較高的機電、紡織、化工產品的出口比重日益上升；國家抑制的資源性和低附加值的產品出口比重明顯下降。近年來長沙高新技術產品出口保持了年均30%左右的增長速率，成為推動長沙外貿發展的一支生力軍。 這正體現了國家宏觀調控的要求,也是長沙市所期待看到的結果。

三、完善出口退稅機制的政策性建議

2004年與2005年兩次出口退稅機制改革有利于實現國務院關于出口退稅機制改革“新賬不欠，老賬要還”的承諾，從而樹立了良好的政府形象；有利于出口外貿型企業的發展與壯大，促進出口創匯，拉動了國民經濟的增長；也有利于產業結構的優化調整和升級。但是，此次改革也增加了地方政府特別是沿海外貿經濟發達地區地方政府的財政負擔，從而導致有些地方政府在“地方利益主義”的驅動下，可能會在政策制定上不利于出口外貿企業的發展。因此，權衡中央政府財政與地方各級政府財政之間的利益關系，進一步完善出口退稅共同負擔機制，從而促進外貿企業積極、健康、快速和穩定地發展非常重要。

（一）中央財政與地方財政在出口稅上應當保持收支平衡，建立“誰出口、誰受益、誰負擔”的對稱機制。

2004年與2005年兩次出口退稅共同負擔機制改革在中央財政與地方財政負擔比例上都有較大的調整,并導致二者在出口退稅上沒有保持收支平衡,受益和負擔不一致。這種不穩定性和不平衡性從長期來說對經濟發展是不利的。因此,建議在現行財政體制框架內進行漸進調整,具體有以下意見可供參考: 第一,將進口環節的增值稅按照退稅分配原則對地方進行轉移支付,作為地方負擔出口退稅的專項撥款,以減輕地方財政的壓力,同時保證地方退稅資金的充足。第二，應該建立“誰出口、誰受益、誰負擔”的對

稱機制。基本辦法是：改中央承擔基數內出口退稅為地方承擔基數內出口退稅，改超基數部分由中央與地方分擔為中央全額承擔；對外貿企業收購外省（市）貨物出口而發生的出口退稅，在外貿體制改革未完全到位前，暫由中央先行墊付，年終按照中央、采購地和出口地共同負擔原則結算。

（二）實施出口稅征退一體化制度，以減少出口過程中各有關方面的利益沖突。

目前在許多國家都實施了出口稅征退一體化，如法國、意大利、英國、希臘和新西蘭等國家實行了較為科學合理的出口退稅機制，由稅收征管機構直接辦理退稅，將出口退稅工作納入增值稅的常規管理，從而實現了出口稅征退一體化[6]。如在英國，企業出口貨物的退稅申報同應納稅額的申報一體化，從而實現了出口稅的征退一體化。這樣就把稅收征管信息和退稅信息結合起來了，既便于稅務部門全面掌握企業的納稅和退稅情況，又容易監測出口退稅，同時減少了稅收管理環節，降低了整個過程的成本。征退一體化可以直接減少出口過程中各有關方面的利益沖突。目前，我國出口退稅存在大量的拖欠現象和騙取出口退稅事件，這與出口稅征退由不同的機構進行管理且管理水平不高有很大關系。因此，在我國建立出口稅征稅一體化的新型征管方式，使出口稅征、免、抵、退一并申報，就可以從體制上解決出口稅征退不銜接的問題，減少出口退稅拖欠和騙稅行為，并可以減少各相關方面的利益沖突。

（三）建立和完善出口退稅的政策和法規，使出口退稅制度不斷規范化和法制化。

出口退稅率和出口退稅中央與地方共同負擔比例調整的頻率和幅度都不宜過大，要注意保持政策的穩定性和可持續性。要建立起相對規范化和穩定的出口退稅管理系統和法律法規，加強出口退稅的信息化、電子化管理, 實現海關、稅務、銀行、外匯管理等部門之間的信息共享和及時溝通。稅務部門負責確保貨物的完稅和專用發票、稅票的電子信息的真實性；海關負責確認貨物出口的真實性以及海關報關單電子信息的真實性；銀行負責監控企業的資金往來；外匯管理部門負責確保收匯核銷的真實性和外匯核銷單電子信息的真實性。各部門各司其職, 相互配合, 保證出口退稅系統良好運行, 同時也確保防止騙取出口退稅犯罪的發生。

（四）中央與地方政府應當在利益上協調一致，共同促進出口貿易企業的發展與壯大，促進產業結構的優化調整與升級。

出口退稅改革實際上涉及到了中央與地方的利益關系問題，由于改革變更了二者在出口企業上原有的利益關系格局，從而可能會導致可能的利益受損一方（地方政府）出臺不利于出口企業發展的政策，而這對出口經濟以至于整個國民經濟的發展是非常不利的。出口拉動是帶動國民經濟發展的“三駕馬車”之一，隨著世界經濟一體化的不斷發展，出口拉動的作用在國民經濟發展中的作用會越來越大；而且，從經濟發展的中長期效益來看，出口經濟的發展可以帶動整個產業經濟結構的優化調整與升級。因此，為了促進整個國民經濟持續、快速地發展，就必須要協調中央與地方在出口企業上的利益關系問題，并且盡可能使二者在出口企業上的收益、職權和責任明確化、規范化和法制化，使中央與地方能協調一致，共同促進出口貿易企業的發展與壯大，以促進產業結構的優化調整與升級。

參考文獻

[1]http://www.stats.gov.cn。

[2]2005年長沙市財政收支實證分析報告。

[3]1994-2005年長沙市財政收支基本情況分析表。

[4]劉志剛, 莊樹強, 王琳1 出口退稅機制改革政策實施中存在的問題和解決方案[ J ] 1 遼寧國稅, 2005。

[5]1999-2005年長沙市財政總決算說明。

[6]屠慶忠.國家出口退稅行為的理論分析[J].中央財經大學學報, 2003,( 11)

作者簡介：陽立高，男，湖南邵陽人，湖南大學政治與公共管理學院行政管理專業碩士研究生，主要研究方向為政府經濟學。唐方靜，女，湖南懷化人，湖南大學政治與公共管理學院行政管理專業碩士研究生。