土地審批問責(zé)：一個不能少

本刊編輯部

土地制度是房地產(chǎn)市場的總閥門，其背后是產(chǎn)權(quán)歸屬、土地收益分配等一系列根本而重要的問題。套用一句話，土地是綱，綱舉目張。

我國土地審批制度將再次發(fā)生重大變化。國土資源部日前發(fā)出通知，對我國城市建設(shè)用地審批方式做出重大調(diào)整：此前由國務(wù)院分批次審批的城市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，從2007年起調(diào)整為每年由省級政府匯總后一次申報，待國務(wù)院批準(zhǔn)后由省級政府負責(zé)組織實施、城市政府具體實施。這一通知是國土資源部落實去年八月國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》所制訂的配套實施細則之一。

該通知被普遍解讀為省級政府從上報材料的“二傳手”成為“責(zé)任人”，從土地審批流程上的“小伙計”成為“大掌柜”。但這樣的解讀是粗淺的。實際上，省級政府匯總之后仍然有待于國土資源部審核、國務(wù)院批準(zhǔn)，所不同的是加強了對省級政府的問責(zé)制。此番權(quán)力下放，國務(wù)院特別強調(diào)了“權(quán)責(zé)一致”和“嚴(yán)格問責(zé)制”，賦予省級政府審批權(quán)力的同時，更有強化其責(zé)任的要求。內(nèi)在含意十分清楚，即建立審批與監(jiān)察兩條管理路線：一方面將土地一級市場的審批權(quán)力由市縣政府上收至省級政府，改變過去地方政府違規(guī)大量占用土地、透支土地收益的混亂狀況；另一方面由國土資源部進行土地垂直管理，專司監(jiān)察之職。

加強監(jiān)察與問責(zé)早有先兆。去年7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》，批準(zhǔn)設(shè)立國家土地總督察辦公室，并由國土資源部向地方派駐9個國家土地督察局，就是試圖最大限度地擺脫地方政府的掣肘，以垂直管理方式恪盡督察之職。

從公共管理上來說，責(zé)權(quán)明晰就是各部門管理功能歸位，是必要而切實之舉，也是問責(zé)制落到實處的前提，否則，所謂的問責(zé)就會重復(fù)以往的抓典型老路，鄭州違法批地建大學(xué)城這樣剝奪農(nóng)民利益的東方芝加哥夢魘必然會重新上演。但責(zé)權(quán)明晰的前提是責(zé)權(quán)均等，此次雖然在土地一級市場與土地監(jiān)察方面基本厘清了兩者的關(guān)系，但對地方政府的嚴(yán)厲問責(zé)制并未給予監(jiān)察者本身，這有可能導(dǎo)致管理架構(gòu)的失衡，最終同樣使問責(zé)制落空。

該通知沒有從根本上解決政府從土地一二級市場中所獲得的巨大經(jīng)濟激勵。地方政府對土地財政的依賴向來被重點關(guān)注，被認為土地財政發(fā)端之源。以2005年為例，當(dāng)年全國財政收入首破3萬億，屬于地方財政的“土地出讓金”達5500億元，是前者的六分之一強。

土地出讓金最早源于1987年全歸地方的“土地使用費”，次年改為中央與地方五五分成的“土地使用稅”，1989年先是變?yōu)橹醒肱c地方四六分成后將中央比例降為32％，1992年改為中央分享比例僅為5％的“土地出讓金”，1994年至今更是將其全部劃歸地方。1990年的土地出讓金僅為10．5億元，但到今天為止累計突破2萬億早已沒有懸念。由此，相當(dāng)部分縣、市用于基礎(chǔ)設(shè)施投資的財政資金中，60％～70％來自土地出讓金也就很自然了，地方政府也有足夠的激勵尋找級差地租。

作為補救，去年年底中央政府對土地出讓金等制訂新規(guī)，在建立地方公共財政方面跨出重要一步。《關(guān)于調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費政策等問題的通知》規(guī)定，自2007年1月1日起，新增建設(shè)用地土地有償使用費標(biāo)準(zhǔn)將提高一倍；為避免部分地方不能足額征收新增建設(shè)用地土地有償使用費的問題，從2007年1月1日起，地方分成的70％部分，一律全額繳入省級(含省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市)國庫。

同一天，《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》正式實施，規(guī)定建立土地出讓收入收支專戶、土地出讓收入全額進入地方預(yù)算、土地出讓收入的分配體制、建立國有土地收益基金等。

土地轉(zhuǎn)讓金納入地方財政預(yù)算確實可以部分解決房地產(chǎn)土地收益中的不規(guī)范使用與灰色利益鏈條問題，但不能解決地方財政對于土地財政的饑渴性依賴。如果地方政府不能培育出新的稅收增長點，土地收益必然會成為地方政府脖子上的絞索，并且地方政府的財政窘境會倒逼出中央政府放松相關(guān)政策。土地政策已經(jīng)經(jīng)歷數(shù)次輪回，原因概在于此。

能夠安慰久受不規(guī)范的市場秩序與暴利折磨的普通消費者的，一是將土地收益納入公共財政，使之成為全民福利，扼制住房地產(chǎn)鏈條中的官商勾結(jié)形成的地下收益數(shù)額：二是讓政府所有部門一視同仁地受到法律的制約與督察。只有通過這樣的機制，才能使政府管理結(jié)構(gòu)恢復(fù)平衡。