美國責任政黨政府理論的歷史與現狀

[摘要]責任政黨理論由美國政治學家威爾遜在上個世紀初提出，并經過福特、謝茨施耐德等學者的發展，尤其是在“新政”期間這一理論得到迅速發展，從而成為美國20世紀最具影響力的政治學理論之一。這一理論分析了政府中的政黨功能，對美國的政黨責任的履行進行了嚴厲的批判，認為美國政黨只有結束目前的松散與分裂，才能更好地建設民主國家。

[關鍵詞]理論述評；責任政府；責任政黨

[作者簡介]姚尚建，政治學博士，華東政法大學政治學與公共管理學院副教授，上海201620

[中圖中類號]D5[文獻標識碼]A[文章編號]1004－4434(2007)11－0077－06

美國自誕生以來，政黨和政府制度便開始成為爭論的熱點問題。應該指出的是，即使在今天，對這一制度的批判與反思仍然在持續之中。在這場長達兩個世紀的爭論中，圍繞政黨的功能形成了不同的理論，責任政黨政府理論就是其中較為重要的一種。責任政黨政府理論主要集中在政府中政黨責任體系的闡述，或者說在什么樣的條件下，政黨應在政府中承擔何種責任，從而使責任政黨政府理論成為近一個多世紀以來美國政治學界的一個熱點問題。

一、伍德羅·威爾遜與責任政黨政府理論的緣起

建立類似英國的政府體制的主張自美國獨立以來就是一種比較常見的觀點，但到了19～20世紀，這一觀點才開始上升到理論。伍德羅·威爾遜堪稱這一理論的首倡者。因為早在1879年，尚在普林斯頓大學讀書的威爾遜在《國際評論》上發表的一篇論文《美國內閣》里就提出了責任政黨政府是美國民主的理想形式的觀點。并在隨后的一系列著作中完善了相關觀點，從而形成了責任政黨政府理論的濫觴。而福特、謝茨施耐德等緊隨其后，從而豐富了美國責任政黨政府理論。

(一)民主的本質與政黨的功能。在伍德羅·威爾遜看來，所謂民主只是一種多數規則，是一種對政府的普遍控制，而非簡單的多數參與。這些觀點分散于他的著作，如《議會制政府》《美國憲政》和《新自由》《美國內閣》之中。威爾遜同時指出，如果民主意味著多數控制，那么民主的政府必須對人民負責。在蘭尼看來，正是責任成為了威爾遜政治哲學的鑰匙。威爾遜同時相信，政黨有助于實現對政府的普遍控制，也能夠完成民主體制的其他任務——諸如公共利益的表達、人民對立法討論的熟悉。

(二)美國政黨的其他功能。在威爾遜看來，英國和美國的政黨在本質上并無不同。美國的政黨還承擔著不同的任務，即打破立法和行政機關之間的權力分裂。“國會和總統看起來好像彼此分立的政府……我們需要的是一個和諧、持久的負責任的政黨政府，而非功能分散、不負責任的政府；我們能做的是僅僅是把總統和他在國會中的黨團聯系起來。”

(三)美國政黨的特殊功能。與同時代的論述相同，威爾遜也看到了美國政黨的雙重本質：政黨的領袖是地方黨閥，而非政黨的全國領袖；政黨的權力中心在地方機器，而非全國委員會和議會黨團。地方黨閥根本對公共政策不感興趣，他們所感興趣的只是獲得選舉和政治恩賜。而這些地方黨閥的形成和政府框架責任意識的缺乏在威爾遜看來主要是由以下原因造成的：一是任何政府都需要一些有影響的領導，只有這樣，這些政府才能產生一貫的政策和以支持政府的責任運行的統治團體，但美國政府沒有這樣的領導。二是現有的政府框架不能提供這樣的領導，這樣的領導只有從政黨中尋找。三是美國無序領導的政黨也不能提供有效的政府領導。四是從中央到地方，現有的政黨的分離是可悲的。他斷定，只要地方黨閥對私利的追求超過公共利益，那么，政黨就不可能制定出真正的公共政策。因此，威爾遜斷定，美國現有的政黨制度不可能建立英國式的責任政黨政府。只有當權力集中，執政黨能夠制定其所愿意的公共政策時，那么地方黨閥就會消失，美國就可以很快建立真正的責任政黨政府。

(四)如何在美國建立責任政黨政府?威爾遜相信，要想建立英國式的責任政黨政府，首先必須集中政府權力，只有這樣，政黨才能被引導到政府體系中來討論公共政策。在《美國內閣》中，威爾遜認為，在美國建立責任政黨政府可以采取兩種方法，其一就是建立英國式的責任內閣制度；而在《美國憲政》中，威爾遜又提出了另外一種不同的思路。他不再將目光盯在美國國會，而是把目光投向總統的領導權的發展上，拋棄了在國會中建立權力集中的委員會政府的主張。他主張，總統是全民選舉的全國人民的代表，他和他的政府將合法而有效地背負人民賦予的責任。

二、古德諾、羅威爾、福特的責任政黨政府理論

除威爾遜以外，與威爾遜同時代的羅威爾、福特和古德諾也堪稱這一理論的代表人物，他們從不同的方面回應了威爾遜的理論主張。此外，作為美國政治學會首任主席的古德諾堅信“如果政府體制是民治性的，政黨就應該向人民負責，美國的政黨沒有做到這一點，結果就使得美國的政黨領袖很難順從人民的控制……為了促使黨的領袖服從人民，黨就必須是負責任的”。

(一)羅威爾的理論主張。羅威爾認為“政黨只有在一個國家的政體中建立起立法議會時才產生”。也只有在議會制度中，政黨才有可能擺脫傳統政治中的派別的身份。同時需要指出的，政黨制度也保證了議會民主制的發展。羅威爾指出，正是英國的政黨制度保證了議會制度的良好運轉，“英國議會制度是從政黨制度產生的……責任內閣的政府，不是下議院與國王間長期斗爭的必然結果……假使議會沒有分為輝格和托利兩個政黨，就不可能想象到會有這種政治形式出現。事實上，如果沒有政黨的存在，這整個計劃是沒有意義的”。但是，在政黨和政府的關系上，羅威爾也承認還存在一些不足，“在美國政府的形式下，政黨制度是不可能避免的；可是，它們卻沒有以國家的經常機構來執行任務的機會。在政府的組織里，沒有規定任何方法，可以使一個政黨指定和執行它的政策，為高級職位選定她的候選人，保障他們作為黨的真正領袖的地位以及控制它的行動的權力。所以，政黨的機構，從全國代表大會到立法機關的黨團，就不得不在政府組織以外建立起來，并且不能夠很好地與后者配合。”

(二)福特的理論主張。亨利·喬·福特在理論上深受威爾遜的影響，是后者勸說福特在1908年離開了報紙編輯生涯，而成為普林斯頓大學的政治學教授。福特對于民主的看法和威爾遜、羅威爾相似。他也認為，所謂民主不是直接的普遍參與或對政府行動的監督：“如果改革者所認為對政府行為的直接監督十分重要，那么市鎮政府是最好的治理方式了，因為它遠比州和全國政府更能接近人民，這種不良行政的后果更為直接和迅速。”他進一步指出，雖然民主不是直接的政府行動的參與或監督，但民主仍然是一種政府之上的普遍控制“人民被號召控制政府，而非管理政府；

他們只能行其一而不能行其二”。在他看來，賦予人民太多“直接民主”的權力可能反過來損害人民對政府的有效控制，因此，他相信只有責任政黨政府才是民主的可能組織。也就是說，他把創建民主的任務交給了政黨。他認為政黨應當表達公共意見，因此，政黨必須首先建立責任。其次，政黨的行動基于階級、宗教、種族及其他因素的對抗。第三，他也相信，政黨可以在政府的立法和行政機關之間建立聯系。第四，他認為美國政黨還有一個特殊功能就是可以有效地反對地方集權，而這在他看來也是美國政治的特色。因此，在福特看來，在美國政治體制中，只有美國政黨才是一種聯合、凝聚的力量。

因此，盡管上述三人的觀點比較散亂，但他們還是表達了一種重要的觀點——即對美國是否應該及如何建立責任政黨政府的設想。由于后來威爾遜走上政壇，這一問題終究沒有在他的筆下得到進一步深化。與其同時代的羅威爾和福特也沒有能夠完成威爾遜的理論。但是，每一個研究美國政黨政府尤其是責任政黨政府理論的人都必須從這里出發。不過作為一種系統的政治理論，責任政黨政府理論是由20世紀政治學家謝茨施耐德完成的。

三、責任政黨政府理論的發展

謝茨施耐德(1892—1971)是美國上個世紀著名的政治學家，1935年獲得哥倫比亞大學博士學位，1956～1957任美國政治學會主席。謝茨施耐德教授一生著述頗豐，其中影響最大的當數其對美國責任政黨政府理論的研究。《政黨政府》對這一理論的提出具有劃時代的意義，在這部書中，謝茨施耐德首先確認政黨政府其實就是責任政府，一個組織的政黨是為了控制政府，那么在政府中政黨應該處于什么樣的地位是值得研究的。

(一)美國政治過程中的政治主體與政治責任的分離

在謝茨施耐德看來，美國的政治過程主要是由政黨(指大黨)、地方黨閥和小黨、壓力集團組成的。

1政黨。從方法論的角度，謝茨施耐德認為，定義政黨必須從它的目的與手段的關系上來考察。“政黨首先是一個試圖獲得控制政府權力的組織。”這也是政黨與其他壓力集團的本質區別所在。或者說，“只有當一個組織已經控制了政府或能夠產生和維持一個廣泛的把持政府的期望，那么它才是一個大黨或者說是真正的政黨”。但在謝茨施耐德看來，美國的政黨與棒球俱樂部并無區別。美國的政黨不能喚起成員的身份認同，黨員對政黨亦無義務。

2地方黨閥。無論是英國還是美國，任何試圖贏得大選的政黨都離不開地方組織。但一旦擁有地方組織，那么接踵而來的問題就是如何解決黨的中央和地方的關系。謝茨施耐德認為，美國的政黨問題在于，這些地方黨閥雖然掌握了權力，卻并不承擔相應的責任。在一些地方黨閥看來，他們并不是什么人的下級，“中央領袖對用紀律約束地方黨閥顯得無計可施”。在美國，這些地方黨閥可以有效地抵制黨的上級乃至中央而不受到懲罰，從而回避了政黨的政治責任。更為可恨的是，在地方自治的幌子下，地方黨閥可以做到既不對中央的政治綱領負責，又可以在具體的公共行政中不向公眾負責。

3壓力集團。謝茨施耐德基本上把壓力集團看作類似地方黨閥一樣的政治附產品。但他也承認，作為美國政治過程中一個重要組成部分，美國的壓力集團與大黨、小黨一起構成了美國政治主體，并在美國的政黨政府過程中起著關鍵的作用。但是，壓力集團不能履行政黨的責任。在美國的政黨體制下，壓力集團征服并分裂了美國政黨。

(二)美國政黨的功能

作為責任政黨政府理論最有力的鼓吹者，謝茨施耐德認為政黨制度恰恰構成民主制度的核心。正如他在《政黨政府》開篇所說：“毫無疑問，政黨的產生是現代政府的顯著標志之一，實際上，政黨創造出民主政府，尤其是現代民主政府不容置疑地與政黨制度相伴而生。”謝茨施耐德高度評價了政黨政治的作用，他指出：“是政黨政治區分了民主和獨裁政治，建立了現代政治哲學。政黨不是現代政府的附屬物，它們處于現代政府的中心并扮演著決定性和創造性的角色。”

1美國政黨是民主和自由的捍衛者。謝茨施耐德認為，美國政黨的貢獻的實現是歷史性的。正是美國的政黨維護了美國的政治格局，把復雜的政府過程簡單化，并有效地控制權力。同時，他又認為，與法律相比，在推動政府及其雇員運轉方面，政黨機器比法律機器更為精致，這一方式意味著民主的生長。

2美國政黨是責任政黨政府的創建者。謝茨施耐德已經感覺到了美國政黨政府體制的責任危機。公共責任在現存的選舉制度中難以得到保證，因此，謝茨施耐德反復強調，把政黨在選舉中的競爭僅僅看作是為了贏得選舉是不全面的；美國政黨必須體現公共責任、制定公共政策的責任，這也是民主政治的標志，是政黨與壓力集團和小黨的又一區別所在。

(三)負責任的政黨政府——批判與重建

謝茨施耐德指出，美國現行政治體制是和公共責任相疏離的，或者說，美國的政府是不負責任的政黨政府。在《政黨政府》中，謝茨施耐德認為這主要是由于美國政黨的分散性造成的。

1謝茨施耐德并不認為美國政黨對于公共責任的疏離是全過程的。事實上，他承認，在美國政黨選舉過程中，兩黨都表現出對公共事務的極大熱情，具體表現在全黨的中心化過程也是短暫存在的。但在選舉之后，這一過程也就宣告結束了，政黨依然呈現高度分散化的特征，黨的中央領袖與地方領袖的沖突依然存在。

2分散性表現為政黨組織結構的分散性。在分散的政黨結構中，各級政黨對自身主張的關注遠遠超過對公共主張的關注，而在公共主張與自身主張之間的分裂已經滲透到整個政黨的生命乃至每一個角落。這種分裂直接導致政黨政府的公共責任的疏離與旁落。從政黨組織結構看，美國的政黨金字塔結構說明，美國的政黨權力是高度下沉的；在州與地方黨閥之間的權力劃分是清晰的，而政黨的中央領袖并沒有巨大的政治權力；在州與地方政黨機器之上的是透明如絲的“政黨之幻影”。

因此，在美國如何重建責任政黨政府則成為謝茨施耐德的重要工作。應該指出的是，謝茨施耐德不是在《政黨政府》一書中完成這一具體構思的，而是在他隨后的《爭取政黨政府》和其執筆的美國政黨委員會報告《走向更加負責任的兩黨制》(1950)中完成的。

四、責任政黨政府理論的成熟

1950年，美國政治學會政黨委員會發表了謝茨施耐德任主要執筆人的《走向更加負責任的兩黨制》。報告發表以后，在美國政治學界引起了強烈的反響。報告認為，美國政黨缺少效率，也是不負責任的政黨，而所謂責任政黨就是能夠向選民提供合適的政策選擇的政黨。這就具體地勾勒了責任政黨的路徑指向。

(一)需要什么樣的政黨體制。《報告》認為：政黨制度必須是民主的、負責任的、有效率的政

黨——能夠回應公眾，尊重不同的意見表達，處理現代政府的復雜問題。政黨責任(不管是執政黨還是反對黨)主要體現在政黨的公共責任(外部責任)——公民的政策選擇權和政黨的黨內責任——黨魁對于黨員、干部、規定的責任。

(二)環境的深刻變化對政黨領導提出了新的要求。1現代公共政策與以往不同在于其首先具有廣泛性，而政策的廣泛性呼喚強大的政黨動員。“現代政府責任已經被擴大、縱橫交錯，不僅體現在政府對國家的經濟活動和社會生活的調節中，無論立法活動是公共行政管理，都變得無比重要。而在民主社會中，沒有廣泛的政治支持，任何計劃都不能被接受或運作。而這些支持只有在強大政黨的動員下才有可能。”2全國性政策及事務的增長對政黨的要求。經過20世紀30年代的大蕭條之后，經濟穩定成為一種特殊的公共要求。此外，許多人對生活不穩定性的焦慮也要求政府采取必要的措施予以解決。3從美國現狀看，《報告》認為在過去的20年，美國政治已從局部性、地方性政治走向全國性政治，這種全國性的政治必然需要強大的政黨組織。4新的利益集團的崛起也對美國政黨制度提出了新的要求。這些來自工業、農業的各種利益集團同時追逐他們新的政治目標。這些利益集團的產生破壞了傳統的政黨壟斷規則，限制了后者的傳統的行動自由。因此，未來成功的政治領導者必須能夠做到在新舊政治集團之間建立聯盟，這就是美國的政治環境。

(三)責任政黨政府體制建立的路徑。《報告》認為，美國責任政黨政府體制建立的路徑主要體現在政黨結構、黨內關系、政黨綱領、政治參與、政治資源等重構上。

1重建全國性政黨主體責任體系。《報告》指出，針對美國現行的兩黨制的主要問題，最好的前瞻性目標就是建立更加合適的全國政黨結構，如全國代表大會、全國委員會、常設性的政黨理事會等。《報告》建議，必須建立一個機構促進同一黨的全國、議會和州之間組織的和諧，在白宮和國會間建立聯系，在總統與他的國會黨團之間建立聯系，促進理解和溝通。

2重建全國政黨黨內的責任體系結構。《報告》批評了美國的政黨組織模型在權力分布上的界限不清等諸多不滿意之處；強調重建州和地方政黨組織關系、重建全國、州、地方政黨組織關系、重建政黨總部與工作人員關系、重建全國政黨綱領責任意識、重建國會黨團責任體系。

3擴大黨內民主，擴大政治參與。在美國政治學會看來，正是廣泛的民主參與培育了責任，正如政黨在其事務和政策方面的民主控制。一個更加負責的政黨制度是和其政治參與的形式及其一般水平緊密聯系的。而美國責任政黨政府建立的困難首先在于美國沒有必要的黨內民主。黨內民主必須是雙向互動的過程。改革提名程序、選舉制度，盡量擴大政治參與。

由此，從1879到1950年，從威爾遜到謝茨施耐德，從《美國內閣》到《政黨政府》，再到《走向更加負責任的兩黨制》，美國責任政黨政府理論用70年的時間完成了巨大的理論原創和完善。在美國這樣擁有分權傳統和聯邦主義的新興國家里，破天荒地提出這樣一種接近歐洲的理論注定要引發長時間的爭論。事實上，從這一理論的提出開始，這一理論就開始了長達半個世紀的爭論，而且在今后的一段時期內，這種爭論仍然有持續下去的可能。不管怎么說，美國責任政黨政府理論開辟了美國政治學的一個重要的歷史篇章。

五、責任政黨政府理論的評價

我們在考察美國責任政黨政府理論時，不難發現，理論的倡導者對于歐洲議會制國家的政黨政府制度的推崇痕跡。由于分權制度的精密設計，作為一種制度“例外”的美國將很難產生歐洲的責任政黨政府。但是，理論的提出在美國政治學界仍然體現了劃時代的價值，正如奧斯丁·蘭尼指出的那樣，這個理論喚起了一個困難的、值得反復思考的問題。

(一)美國責任政黨政府理論提出的積極意義。美國責任政黨政府理論是美國學者出于歐洲責任政府制度的景仰而提出的，它的提出有深刻的美國社會背景。在進入20世紀以后，凱恩斯主義的興起使人民需要國家提供更強大的控制力，但美國兩黨制仍然停留在傳統的選舉層面上，僅僅為了總統和議員的選舉而運轉。同時，為了爭取更多的選票，兩黨在政策上也趨向接近，因此，“在很多美國人看來。政黨并沒有太大的意義。美國的兩大政黨總是叫人覺得有點相似，彼此在基本價值觀、意識形態以及政綱上有大量雷同之處，大選通常是依靠政黨候選人的個人人格魅力而不是政黨的公眾親和力”。在此前，馬克斯·韋伯也在《政治作為一種志業》中也頗有微詞，“有些政黨，特別是美國的政黨，在關于憲法解釋的舊日沖突消失了以后，已經變成了純粹以獵取官職為目的的政黨；至于實質的綱領，乃是可以按照獲取選票的幾率而隨時改變的”。但馬克斯·韋伯承認，起碼在他的時代，他已經能夠預見，“獵官制將會逐漸消退，而黨的領導在性質上也會有所改變——不過我們尚不知道會怎樣改變”。因此，就在市民社會高度發達、利益集團日益成熟的上個世紀50年代的美國，政黨制度作為民主制度的守護者已經逐漸失去其原有的感召力。而同一時期，基于“新政”后的政府公共責任的增加與美國政黨制度的衰落卻形成鮮明的對照。責任政黨理論的提出試圖使美國政黨尋找一個新的合法性基礎，繼續發揮民主守護者的積極作用。

(二)美國責任政黨政府理論提出的消極意義。責任政黨政府理論提出以后，經過了漫長時間的爭論，尤其是經濟滯漲的出現，國家干預主義開始逐步走向衰落。而對國家干預主義的批判也必然導致對責任政黨政府理論的深刻反思。因此，在隨后的論述中，學界往往對責任政黨政府理論有所提防。一般都認為，這一理論的提出使公民可以選舉政策對他們有利的議會黨團。但是，由于美國憲法的限制與美國傳統的分權主義的政治環境，美國不可能走向英國式責任政府的道路。因此，過分強調政黨的責任，尤其是在公共政策方面的責任必然損害政府的獨立性，并再次改變美國的憲法，甚至危及美國的政體。更危險的是，由于兩黨對政府公共政策的話語權的爭奪，有可能突破原先的政治框架進行權力的爭奪，并最終使黨團的競爭擴大到議會以外的政治機構，最終消解憲政國家的民主精神。因此，美國政治學會政黨委員會的報告發表以后，在被美國的政治學者反復閱讀的同時，也導致了近半個世紀的眾多的批評。尤留斯·圖納認為學會報告中的建議有可能導致一黨制。奧斯丁·蘭尼則認為，黨內民主制是非常遙遠的目標。因為如果黨魁向每個黨員負責，那么在充分討論后仍然不能同意政黨主張的黨員將如何繼續參與政黨的事務之中?誰還有可能被看作是政黨的一員?這些問題是難以回答的。事實上，黨內民主制是否能保障政黨有效地實現其目標是不得而知的。因此，懷特也認為，學會報告提出的目標是夸張而虛幻的。

半個世紀過去了，在歐洲，“民主制中政黨政府的出現，使政黨能夠同時對行政機構和立法機構施加影響，而且(至少在有的時候)還能影響到司法機構。在這種情況下，依據分權原則本應各自分立的兩種權力、甚至所有的三種權力就合并在一起了。在當代議會制政體中已經發生了這種演變時，而在美國則還沒有出現類似的趨勢：在議會制下，可以確保在議會和內閣中都是由同一個取得多數的政黨占據支配地位，而美國總統因為是選舉中直接產生的，所以，行政機構和立法機構可能由不同的政黨取得多數并加以控制。進入新的世紀，美國責任政黨理論仍然作為一種重要的問題被學者偶爾提起。2001年，加州大學芭芭拉分校的助理教授詹姆士·亞當斯的觀點可以看作是對這一問題的當代解讀。他認為，在選民和黨團之間，有三個問題必須得到有效解決：一是政黨由于爭奪選民而形成的政策分歧。沒有這些分歧，選民就沒有機會通過其選票來影響政府的政策，而競爭性政黨之間的政策對話卻又可能使其失去吸引力而失去大量的選民。因此，在政黨政策與政策的支持者之間是很難達成一致的。二是爭取選民應該注意政策的部分穩定性。因為激變的政策容易使選民不知所措，而即使當選民被告之改革后的政策將保持穩定時，選民們仍然擔心當選的政黨也會輕易改變政策。三是部分選民的政策投票。選民必須基于或至少部分基于對政黨政策的評價來決定其如何影響政府的公共政策。如果選民沒有被政黨的政策所吸引，那么，強化政黨和選民的紐帶是危險的。

但不管怎樣，責任政黨政府理論是美國上個世紀以來的、最重要的政治理論之一。這一理論既使美國政治學界獲得了反思其傳統政治制度的契機，也有助于我們進一步認識美國政黨制度和政府制度的未來走向。