美國檔案保密與利用的博弈歷程

賀默嫣 編譯

摘要：本文論述了美國檔案保密的發展歷程，認為美國以國家安全為借口，不斷加強檔案的保密措施，擴展檔案的劃分體系，造成了政府機構之間的對立，阻止了有關政策的制訂，在一定程度上損害了個人的利益。

1 檔案保密的發展歷程

美國檔案保密的發展過程大致分為三個階段。

1．1 第一階段(1774—1870年)

在這個時期，美國盛行民粹主義思想。非正式論證的信息被限制，人們泄露秘密信息會被判刑，最高法院賦予行政機關保持文件機密的權利。但是有些信息是否保密是不需要討論的，比如國防外交信息一經產生便成為國家機密的一部分。

在這個時期，不向公眾提供全部檔案信息被認為是必要的。1774年第一屆大陸會議的會議錄就回避了一些敏感的信息。1775年成立了“政府秘密委員會”，被授權處理軍需品的相關事宜，秘密保護為陸軍提供武器的那些人的安全。1776年7月4日美國國會通過的獨立宣言就是秘密簽署的。甚至《聯邦條款》和《美國憲法》也是秘密起草的。1784年美國國會決定所有外交信件自動列為機密檔案。

1810年2月21日，JosiahQuingay向美國眾議院提出成立一個“委員會，研究古老的公共檔案和美國檔案現狀，以運用法律權威來決定是否需要一個規定，更安全有效地保護這些檔案。”相關的委員會及時成立，并迅速提交了“關于古老的公共檔案館和美國檔案現狀的報告。”該報告指出“古老”的記錄(不多于五十年)處于“一種管理混亂，既不安全，也不便利用，更不體面”的狀態，“沒有一個足夠的空間安全有效地存放公共檔案。”國務院、國防部和海軍部的檔案的安全性也沒有受到關注。

美國對檔案的漠視一直持續到內戰時期，當時為了解決軍營、醫院和貯存軍需品空間的需求問題，把大量檔案倒入貝托馬史河，絲毫不注意那些在下游的敵方間諜。

但是十九世紀六十年代，美國政府對檔案的保密有兩次重大進展。一次是檔案信息機密保護擴展到了技術層面上，這主要涉及先進武器系統。第二次重大進展是在1869年第一次頒布了和平時期保護文件和敏感信息的軍規。

1．2 第二階段(1870—1940年)

隨著對檔案保護的進一步發展，英國首先形成了檔案保密體系。從1853年開始，英國在克里米亞戰爭中，嘗試使用了一種檔案分類體系和掌握敏感信息的方法，隨后把“秘密”和“機密”作為官方檔案分類的等級，這是政府第一次采用這種體系。在后來的十年里，美國作戰部隊采用了英國的檔案分類體系，掌握了控制秘密信息的方法。

1907年美國檔案保密措施向前邁進了一大步，當時美國軍隊炮兵團的官兵已廣泛運用“機密”這個詞，他們依靠自己的判斷來解釋信息如何“機密”。他們提出了以內容性質為依據，進行檔案分類的三步設想，并于1907年11月12日提交了建議報告，指出僅以時間作為確定檔案是否保密的作法是不可行的，并且否定了以年為單位編輯機密文件目錄的做法。于是第一套美國官方檔案分類體系產生了，海軍也于1909年采用了相似的體系。

1911年，美國國會制訂了保護機密法案。該法案只關注國防檔案，為任何試圖得到“有關國防信息”，但未得到合法授權的行為制定了死刑。

1917年，美國國會通過了間諜法案，該法案鼓勵政府官員收集有關可疑人員或組織的信息，建立檔案，并對這些檔案進行分類。為達到這一目的，借助了美國軍隊的檔案分類框架。

隨后，檔案保密措施得到不斷加強。1936年檔案的分類體系擴展到非防衛信息領域，并且在操作規程中第一次運用“國家安全”這個名詞。

1．3 第三階段(1940—至今)

二戰的爆發標志著檔案保密步入鼎盛階段。1940年3月，羅斯福簽署了第8381號總統令，這個命令為檔案的分類設立了“秘密的”、“機密的”和“受限制的”3個等級，并且賦予了“政府雇員確定檔案信息是否保密的權力。”1942年6月。羅斯福簽署了第9182號總統令，授予戰爭信息辦公室信息分類法規的制訂權，可以決定信息的保密級別，可以擴大任何與國防有關信息的收集范圍。

自二戰以來，“美國總統令”已經成為左右檔案保密級別和范圍的有力工具。1947年杜魯門簽署了第9835號總統令，制定了聯邦雇員忠誠計劃，該計劃促使政府為了保證信息的安全性，擴大了檔案保密的范圍。1950年、1951年，杜魯門分別簽署的第10104號和第10290號總統令，都加強了政府決定檔案保密程度的權力。

為了防止信息的泄漏，美國各級政府通過立法來免除或拒絕信息自由法的要求。記者新聞自由委員會的一份調查報告表明俄亥俄州只有50％的檔案遵循了信息自由法的要求。

2 保密與利用的博弈

2．1 檔案保密的負面影響

檔案保密造成了政府機構之間的對立，成為他們追求權力和影響力的“貨幣”，并阻止了有關政策的制訂，導致一系列對國內外政策有負面影響的決定的產生。比如，1960年，在國際社會研究所工作的洛伊德A，傅雷撰寫的一份報告指出，對古巴的研究不僅顯示出大多數古巴人支持卡斯特羅，而且也表示任何反對他的過激行為應該是徒勞的，1961年入侵是空想，無論古巴流放犯怎么說……由于這份報告是不保密的，就沒有引起美國政界的足夠重視，仍然希望發起一場反對卡斯特羅的叛亂。1960下半年，中央情報局出版了一份題為“古巴革命的調查報告”，認為政府機構“疏于收集有關卡斯特羅政權的充足信息；而且也疏于正確估計那些是適用的信息。”而中央情報局的這份報告是保密的，直到1997年才被解密，使得當時美國政府沒有及時了解文件內容，從而做出了錯誤的決策。

2004年7月紐約時報報道，議會情報選擇委員會發現中央情報局與一些伊拉克科學家及其親戚進行了一系列戰前會晤，并警告他們大規模殺傷武器是被禁止的，不幸的是這些文件是保密的，除了中央情報局外，任何人包括美國總統在內，都沒有機會在決定攻打伊拉克之前看到它，

檔案保密也促使了陰謀活動的滋生。2004年7月衛生部門有意識地回避了一些數據，這些數據顯示賠償計劃中藥品利潤比白宮公布的數字高出許多。政府官員以保密為借口隱藏這些信息，顯然懷有不良動機。

據報道，美國保密的檔案每年以四百萬件的速度遞增，年增長率為25％，客觀上增加了檔案利用的困難度。

2．2 檔案保密和利用的博弈

隨著保密而出現的負面影響的不斷增多，政府有關部門、社會、公民以及檔案人員呼吁政府不能以保護國家安全或國家利益的名義，過分地擴大檔案的保密范圍，侵犯公民的權利。

1958年6月摩斯小組提交的報告認為政府擴大檔案的保密范圍會使政府失信于民，提出了“最低期望值”思想，即最短期限、最大范圍將文件降密、解密，該思想使約翰遜總統于1966年7月4日簽署了信息自由法案。

有部分眾議院議員認為檔案是政府行為的證明，是公共財產……應該積極地向公眾披露。眾議院政府事務委員會的一份報告中坦率地認為：“保密是無能者的第一避難所，在一個民主社會里是沒有地位的，因為公眾全面了解政府決策是自治政府的基礎，那些被選舉或任命的行政議員必須站在民主的角度來認知政府，他們的智慧比不過人民。”

為了減弱檔案保密帶來的負面影響，美國的檔案工作者付出了極大的努力。《1986年美國社會檔案的工作計劃》中提出檔案工作者應當客觀地“支持檔案立法，制定檔案規章制度和明確檔案專業規范，以便最大限度地利用公共和私人檔案信息，同時保護個人及組織的權利和利益。”

Mary Jo Pugh提出了相似的論點：檔案工作者應盡可能地為利用者提供有效信息。建議在“檔案館管理職責”中添加以下條款：與檔案的私人捐贈者和開發機構進行明確分工和責任認定：努力開放盡可能多的檔案：以立法的形式來解決檔案保存、使用過程中出現的問題。

F·格雷德漢姆在1993年指出，長期地嚴格限制使用檔案，大大降低了檔案的研究價值，檔案工作者發現有些法律、政策已經阻礙了重要檔案的使用。當這些限制不合時宜時，檔案工作者應該及時進行修訂。

總的來說，美國的檔案保密與開放利用始終存在著博弈，2001年11月，布什簽署的第13233號總統令，允許總統有權決定保密期限屆滿的檔案是否繼續保密，因此一些前總統解密的檔案記錄公布于眾變得更為困難。

3 結語

在檔案保密與利用的博弈歷程中，檔案利用處于弱勢，只好為了國家的利益，犧牲公共利益。

聯邦、州和地方政府正在禁止一些公共記錄的公開，因為一些專家認為這些檔案記錄在歷史上已經損害了政府形象。一位立法者抱怨道：“我們的公共檔案記錄面臨著死亡。”這種現象的產生是因為人們對日益增長的檔案記錄的冷漠和對檔案職業的懶惰心態。

檔案工作者應該以公民和職員的身份反對這些毫無意義的保密，充分地開發和利用檔案，為公眾充分利用檔案信息提供必要的幫助，為社會的進步、人類文明的發展貢獻自己的力量。