對《檔案法實施辦法》第二十一條規定的幾點思考

摘要：本文通過對《檔案法實施辦法》第二十一條的分析，認為該條存在著語義不明、對檔案復制件的程序要求不盡合理的問題，指出按照《實施辦法》第=十一條規定制作的檔案復制件很難得到社會的承認。

關鍵詞：檔案法 實施辦法 思考

《中華人民共和國檔案法實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)第二十一條規定：“各級各類檔案館提供利用的檔案，應當逐步實現以縮微品代替原件。檔案縮微品和其他復制形式的檔案載有檔案收藏單位法定代表人的簽名或者印章標記的，具有與原件同等的效力?！弊屑氀凶x這條規定，筆者感到《實施辦法》第=十一條的規定存在著一些問題，這些問題的存在會給檔案執法工作帶來一些困惑，

1 《實施辦法》第二十一條中的“復制形式的檔案”是個什么概念呢?

檔案的學理定義有很多，定義之間也有分歧，但在檔案具有原始記錄性這一點上各定義都是沒有疑問的，對檔案工作有所了解的人都知道，“檔案是原始的歷史記錄”，檔案“以兼具原始性和記錄性二者于一體的特點，區別于其他資料”。既然檔案是原始的，檔案就應是原本的第一手的記錄而不是傳來的第=手材料。而復制無疑是指以傳來方式取得的第二手材料，所以，檔案不可能以復制的形式存在，那么《實施辦法》第二十一條中的復制形式的檔案又是個什么概念呢?以復制這種傳來方式取得的第二手文獻，怎么能是“檔案”呢?

從法理定義上來說，“復制形式的檔案”這一概念也很讓人費解。最權威的檔案法理定義就是《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)中的檔案定義，《檔案法》第二條對檔案所下的定義是：“本法所稱的檔案，是指過去和現在的國家機構、社會組織以及個人從事政治、軍事、經濟、科學、技術、文化、宗教等活動直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄?！睆摹稒n案法》中的檔案定義可以看出，雖然在《檔案法》中沒有明確提出檔案具有原始記錄性這一特征，但從其“直接形成”、“歷史記錄”的表述中，我們可以感覺到“復制形式的檔案”這種提法是不被《檔案法》所認可的。既然這種提法不被《檔案法》認可，那么作為《檔案法》配套法規的《實施辦法》就不應該出現“復制形式的檔案”這一概念，這個概念出現在《檔案法》的下位法《實施辦法》中是不合適的。

檔案可以有復制件，檔案內容可以以復制的形式存在，但我們要明確，當檔案的內容以復制形式存在時，我們只能稱其為“檔案復制件”，而不能稱其為“復制形式的檔案”。通觀《實施辦法》第二十一條，我們感到所謂的“復制形式的檔案”應該是“檔案復制件”或“以復制方式存在的檔案內容”。既如此，我們何不把《實施辦法》第二十一條中的“復制形式的檔案”這句話改為“檔案復制件”這一很少讓人產生異議和困惑的提法呢?

2 載有檔案收藏單位法定代表人簽名或印章標記的檔案復制件果真具有與原件同等的證明效力嗎?

2．1 僅僅把載有收藏單位法定代表人簽名或印章標記的檔案復制件規定為與原件具有同等的證明效力是與訴訟法的有關規定相矛盾的。檔案復制件一般來說是以其內容證明實際情況的材料，按照訴訟法的規定，它屬于書證的范圍。最高人民法院在多個司法解釋中都對書證提出了明確要求：《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》(法釋[2002]21號)第十條規定：“根據行政訴訟法第三十一條第一款第(一)項的規定，當事人向人民法院提供書證的，應當符合下列要求：(一)提供書證的原件，原本、正本和副本均屬于書證的原件，提供原件確有困難的，可以提供與原件核對無誤的復制件、照片、節錄本；(二)提供由有關部門保管的書證原件的復制件、影印件或者抄錄件的，應當注明出處，經該部門核對無疑后加蓋其印章”：《最高人民法院關于適用＜中華人民共和國民事訴訟法＞若干問題的意見》(法發[1992)22號)第77條規定：“依照民事訴訟法第六十五條由有關單位向人民法院提出的證明文書，應由單位負責人簽名或蓋章，并加蓋單位印章”；《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》(法釋[2001]33號)第三十一條規定：“摘錄有關單位制作的與案件事實相關的文件、材料，應當注明出處，并加蓋制作單位或者保管單位的印章，摘錄人和其他調查人員應當在摘錄件上簽名或者蓋章”，第二十條規定：“調查人員調查收集的書證，可以是原件，也可以是經核對無疑的副本或者復制件。是副本或者復制件的，應當在調查筆錄中說明來源和取證的情況”：《最高人民法院關于執行＜中華人民共和國刑事訴訟法＞若干問題的解釋》第五十三條規定：“收集、調取的書證應當是原件。只有在取得原件確有困難時，才可以是副本或者復制件?！瓡C的副本、復制件，物證的照片、錄像，只有經與原件、原物核對無誤或者經鑒定證明真實的，才具有與原件、原物同等的證明力。制作書證的副本、復制件，拍攝物證的照片、錄像以及對有關證據錄音時，制作人不得少于二人。提供證據的副本、復制件及照片、音像制品應當附有關于制作過程的文字說明及原件、原物存放何處的說明，并有制作人簽名或者蓋章”，第五十四條規定：“……人民法院向有關單位收集、調取的書面證據材料，必須由提供人署名，并加蓋單位印章，人民法院向個人收集、調取的書面證據材料，必須由本人確認無誤后簽名或蓋章”，從最高人民法院對三大訴訟法證據使用的上述司法解釋可以看出，雖然對副本是否是原件，行政訴訟法與民事訴訟法和刑事訴訟法有不一致的地方，但對復制件在什么情況下具有與原件同等證明效力的規定是統一的、一致的，這種統一規定就是：當單位提供書證的復制件時，則單位負責人除在復制件上簽名或蓋章外，還要在復制件上加蓋單位印章，復制件才能具有與原件同等的證明效力：當個人提供書證的復制件時，則提供人必須在復制件上簽名或蓋章，復制件才能具有與原件同等的證明效力。

把《實施辦法》第二十一條的規定與最高人民法院的上述司法解釋對比，我們可以明顯看出《實施辦法》的規定是與最高人民法院證據使用的司法解釋不一致的，這種不一致主要體現在《實施辦法》把單位提供復制件的程序要求與最高人民法院規定的個人提供復制件程序要求等同了起來，對單位保存者和個人保存者在提供檔案復制件時的程序要求沒有區分，按照《實施辦法》的規定，一般人僅僅從形式上很難區分檔案復制件是單位提供的還是個人提供的?！秾嵤┺k法》第二十一條的規定與最高人民法院司法解釋的不一致，最終會造成《實施辦法》第二十一條的虛置和無效，影響檔案復制件證明效力的發揮，給想從檔案中尋找證據的利用者帶來不便。因為，最高人民法院上述關于證據使用的規定是各級人民法院在審理案件時必須遵照和執行的，對訴訟案件來說，不按最高人民法院的規定取證，其證據是不會被法院認可的，法院不認可的證據對訴訟案件的當事人是沒有什么作用的，按照《實施辦法》第二十一條的規定取得的檔案復制件的證明效力在不能得到法院認可的情況下，對訴訟當事人又有什么意義呢?

2．2 從民法的角度來看，《實施辦法》僅僅把載有收藏單位法定代表人簽名或蓋章的復制件規定為與原件具有同等的效力也是不合適的。

按照民法理論，法人不同于自然人，它是一種被法律人格化了的社會組織體，因此，它不可能像自然人那樣通過自身的行為實現自身的權利、承擔自身的義務，它只能由代表法人行使職權的負責人即法定代表人通過一定的形式來實現它的權利、承擔它的義務。法定代表人是代表法人從事社會活動的法定主體，單位法人對法定代表人以法人名義從事的社會活動(包括合法活動與違法活動)承當所產生的權利義務后果。從民法理論對法人體系的構建，可以明確以下兩點：一是法人是一個人格化了的組織體，它也有權利義務，它的權利義務是由法定代表人來實現的：二是法人的法定代表人本身也是自然人，它既可以以自己的名義從事社會活動，也可以用法人的名義從事社會活動。當它以法人的名義從事活動時，活動的后果由法人承擔。當它以自己的名義從事活動時，活動的后果由自己承擔。由此反觀《實施辦法》第二十一條，我們可以明顯感到《實施辦法》第二十一條的規定沒有對檔案收藏單位法定代表人的職權行為和個人行為加以區別。是極為不妥的。一是按照《實施辦法》第二十一條的規定，收藏單位法定代表人在檔案復制件上簽名或者蓋章，無疑是一種職權行為，是一種以法人名義從事的行為，既然這種行為是法定代表人以法人名義行使的行為，為了使這種職權行為、法人行為與個人行為區別開來，以使與之相關的利害關系人清楚行為的性質，法定代表人必須要在其活動中打上法人的標記，這個法人的標記就是單位的印章。而《實施辦法》第二十一條僅僅要求法定代表人在以法人的名義從事活動時，在復制件上簽上自己的姓名或蓋上自己的印章是不合適的，這就讓人很難判別這種行為是法人行為還是個人行為。因為，法定代表人在從事同類性質的個人行為時，也同樣是需要在復制件上簽名和蓋章的。二是按照《實施辦法》第二十一條規定制作的檔案復制件，在向社會提供證明時，一旦產生糾紛，就會出現檔案收藏單位法定代表人無論是以法人名義提供的證明還是以個人名義提供的證明，其證明后果都要有檔案收藏單位承擔的不公平局面。因為，對檔案的法定代表人來說，它也會有一些自己的事情，也會以自己的名義對一些社會事務進行證明，在證明時也要簽字蓋章，它在從事這種個人行為時的簽字蓋章與《實施辦法》規定的從事職權行為時的簽字蓋章從形式上是完全一樣的，一旦產生糾紛，作為裁判人(包括法院)是無法區別這種行為是法人行為還是個人行為的，按照實體法的有關規定，這時檔案的收藏單位就要承擔非常不利的后果，這對檔案的收藏單位來說是很不公平的。另外，檔案收藏單位法定代表人是不斷變化的，裁判人(包括法院)對收藏單位的法定代表人的變換未必清楚，在檔案復制件上只有法定代表人簽字蓋章的情況下，作為裁判人怎么判別復制件上的簽名和印章就是檔案收藏單位法定代表人的?如果裁判人連復制件上的簽名或印章是否是檔案收藏單位法定代表人的簽名或蓋章都無法判別，蓋有檔案收藏單位法定代表人簽名或印章標記的復制件怎么可能具有與原件同等的效力呢?

2．3 《實施辦法》把檔案復制件是否具有與原件同等證明效力的判別權賦予檔案的收藏單位是不合適的。在現實生活中，對證明人提供的檔案復制件是否具有與檔案原件同等的效力，應該是由裁判人來判別的，而不是由檔案復制件的提供人來判別的。具體來說包括以下兩種情況：一是在訴訟案件中，檔案復制件是否具有與原件的同等效力是由法院來判別的。這一點應是訴訟法賦予法院獨立審判權的題中之義。《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》(法釋[2001]33號)第六十四條規定：“審判人員應當依照法定程序，全面、客觀地審核證據，依據法律的規定，遵照法官職業道德，運用邏輯推理和生活經驗，對證據有無證明力和證明力大小獨立進行判斷，并公開判斷的理由和結果；”《最高人民法院關于執行(中華人民共和國刑事訴訟法>若干問題的解釋》(法釋[1998]23號)第五十三條第三款規定：“書證的副本、復制件，物證的照片、錄像，只有經與原件、原物核實無誤或者經鑒定證明真實的，才具有與原件、原物同等的證明力；”《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》(法釋[2002]21號)第十條第一款也規定：“……提供原件確有困難的，可以提供與原件核對無誤的復印件、照片、節錄本?！睆纳鲜鲎罡呷嗣穹ㄔ宏P于三大訴訟法證據使用的司法解釋，我們可以明顯看出在訴訟案件中，檔案復制件是否具有與原件同等的證明效力是由法院來判別的，法院是判別復制件是否具有與原件同等證明效力的主體：二是在非訴訟案件中，檔案復制件是否具有與原件的同等效力也應該是由裁判人來判定的。因為，按照法理的要求，在對案件裁判時，證據的提供過程也就是案件事實的證明過程，哪些可以作為證據、哪些不可以作為證據以及證據證明力的大小等事項的認定，雖然表面上是以判別證據證明效力的形式出現的，實際上卻是裁判人對案件事實的認定，所以對證據證明效力的判定應該是裁判人具有的基本裁判權，既然是基本裁判權當然應該由裁判人來行使。按照上述分析，反觀《實施辦法》第二十一條，我們可以看出，《實施辦法》第二十一條把檔案復制件是否具有與原件同等效力的判別權賦予檔案收藏單位是不合適的。因為檔案收藏單位的這種權力實際上是對法院和裁判人權力的剝奪，對法院來說是侵犯了法院的獨立審判權，與最高人民法院的司法解釋相違，對裁判人來說是剝奪了裁判人應該享有的基本裁判權，按照《實施辦法》第二十一條的規定，檔案的收藏單位就會由一個證據提供者變成實際上的裁判者，造成檔案收藏單位的角色錯位，這種結局應該說是與制定該條的立法目的相違的。筆者認為，《實施辦法》作為一種檔案法規只要對檔案收藏單位提供檔案復制件的過程加以要求，使檔案收藏單位在復制的過程中能夠做到檔案復制件與檔案的內容一致就行了(這就需要保證復制過程記錄的合法性)，對檔案復制件的證明效力不應做過多的要求。

3 結語

在對《檔案法》及其《實施辦法》的學習過程中，筆者感到從立法上對檔案的復制件賦予一定的法律效力(這個法律不一定是檔案方面的法律)，對保護檔案原件，發揮檔案的憑證作用是很有好處的。但稍感不足的是，《實施辦法》對檔案復制的程序要求比較簡單，把注意力過多地放在了直接賦予復制件的證明效力上，造成了檔案法規與其他法規之間的沖突，這種沖突限制了檔案憑證作用的發揮。對此問題，筆者認為應從以下兩個方面解決：一是在對檔案法規修改完善時，立法者應參照相關法律對檔案的復制程序加以明確具體的規定，使檔案立法對檔案復制件的程序要求與其他法規相一致，讓檔案復制件通過嚴格的程序性要求達到與檔案原件內容的一致，而不是讓檔案法規直接賦予復制件法律效力。二是檔案收藏單位在提供檔案復制件時，要把重點放在嚴格的復制程序上，保證從檔案原件到復制件形成的每一個階段、每一步工作都有嚴格的流程和記錄，并要使這種復制記錄和工作流程得到其他法規和社會的認可，讓裁判者(也指法院)通過對復制程序的認可，來達到對檔案復制件內容的認可。至于檔案復制件到底能起多大的證明作用，那是法院和裁判者的事，就不應該是檔案保管單位所要考慮的了。