重建能源部？

全國人大代表王維城：組建國家能源部，我今年再提一次建議案，這是第三次了。組建國家能源部必要而迫切，中國的能源監管部門人手嚴重不足，如果沒有一個專業、強大的管理隊伍，法律法規是得不到有效實施的。

全國人大代表黃細花：必須下堅定的決心和有力的措施，從體制上解決當前我國經濟發展所遭遇的能源瓶頸和能源安全問題。目前《能源法》起草工作已經啟動，還迫切需要建立一個監管能源部門發展的國家層面的管理機構——能源部，統一能源執法主體，建立相應的協同監管機制，協調各部門對能源的管理，從根本上對能源工作實施統一監督管理。

全國政協委員朱景輝：近幾年來，我們從媒體上就可以看到很多這樣的信息——煤礦亂采濫挖，抽油偷氣愈演愈烈，浪費了資源，污染了環境，更付出了許多人命。導致此種局面的原因很多，但放任自流，沒有能源部門的統一管理是其原因之一。1993年能源部撤銷后，其職責由多個部委分擔，其中以國家發展和改革委員會為主。而在美國，能源部有10000多名工作人員。建議國家重設能源部，以便在能源需求快速上升的情況下更好地控制資源的利用。

全國政協委員陳振東：早在前年我就提過要重新設立能源部的建議。許多人都以為中國是地大物博，其實到全國各地看看才知道，中國的真實情況卻是地大物“薄”。按人均資源擁有量計算，中國的資源狀況令人十分擔憂，但在此基礎上，我們的資源消耗卻在超速增長。一般而言，GDP增長8％，能源消耗增長約為5％，而內地2002年和2005年的能源相應增長為14．5％和13．5％，相當于在兩年時間內，耗盡了5年的能源供應!現在僅有國家發改委能源局這樣的局級機構，是難以協調解決我國目前面臨的能源問題的，重設能源部應該重新提上議事日程了。

機構重建日漸緊迫

1993年，在中國能源管理歷史上，是一個轉折年。這一年3月的八屆全國人大一次會議上，能源部被撤銷。

“能源部撤銷后，煤炭部和電力部重新組建。國家能源管理走向了分散化，尤其是能源的宏觀管理大大弱化。”今年已經66歲的王家誠是國家發改委宏觀經濟研究院研究員，曾任國家計委產業經濟與技術經濟研究所副所長，一直致力于國家能源戰略研究。他認為，能源行業的相關職責分散在國土資源部、國家發改委、水利部、電監會、國家環保總局、科技部等相關部門。突出的問題是管理分散，職能劃分不清，這種過于分散的能源管理模式，特別是缺少戰略管理，難以適應能源和經濟可持續發展的要求，也不符合能源自身發展的規律。

“從能源管理的內容和范圍界定來看，目前各部委的能源管理職能是以管理對象界定。”他對記者說，“決策者把能源工業等同于其他加工工業或制造業，能源的基礎地位被削弱，綜合全面性和長遠性的能源戰略管理很薄弱。”

王家誠一直強調，能源產業是關系國計民生的國民經濟重要組成部門，特別是它涉及石油等國家短缺戰略物資以及電網和天然氣網的建設和運行等國家經濟命脈，必須由國家監控和統一管理。因此，為了達到能源和經濟的低耗、高效以及可持續發展，必須加強能源監控和綜合管理。他建議，必須建立一個從中央到地方統一的以能源戰略管理為核心的能源監管體系。

2002年6月11日，路透社播發的一篇題為《中國需要集中的能源政策》的報道，也援引分析人士的觀點說，在中國解散能源部將近10年之后，它如今迫切需要建立一個監督能源部門發展的中央化管理機構，“中國需要一項長期的、持續的和全面的能源政策，應該照顧到煤、油、氣、電和再生性能源等各個方面，而不只是以項目為基礎”。

近年來，類似重新構建中國綜合能源管理機構的呼聲此起彼伏。

“1993年國家撤銷能源部，是國家對當時能源供求形勢的一個錯誤判斷。”山西省社會科學院能源經濟研究所所長王宏英認為，在上世紀90年代初，國際經濟形勢不好，國內經濟形勢經過20年發展后，也出現了自然的周期性波動。在宏觀形勢判斷上，決策者認為經濟會繼續走低，基于這種判斷，當時認為中國的能源生產已經基本滿足經濟增長的需要，國家沒有必要再保留綜合性的能源管理部門。“現在看來，對于中國這樣一個剛剛進入工業初級階段的國家，能源的供應遠遠達不到經濟的增長需求。”他說。

隨著宏觀經濟形勢發展速度加快，煤電油運全面緊張，這種判斷得到了驗證。能源短缺問題實際從2003年下半年已經開始出現，到2004年則發展得更為明顯和尖銳。總的表現是缺電、缺煤、缺油，媒體稱之為“煤荒、電荒和油荒”。而由于能源短缺，煤和油的價格自然高企，這也對小煤窯屢禁不止、非安全生產頂風作案提供了利益刺激。

2004年，中國已成為僅次于美國的世界第二大石油消費國，石油進口依存度達到了49％。但因為缺乏總體戰略，沒有石油儲備體系，在國際油價浮動變化中，中國陷入了“買漲不買落”的怪圈。在缺乏立法和能源總體戰略的情況下，中國歷經10年才啟動了國家戰略石油儲備計劃。但未來石油儲備基地由誰管理、巨額資金由誰承擔、儲備油由誰支配卻仍然存在疑問。

2004年，中國能源短缺問題越發嚴重．這也引起中央政府開始注意到能源管理這一個重要問題。自新一屆政府上任以來，國務院總理溫家寶聽取能源工作匯報已經不下三次——這是前所未有的。

“成立能源管理部門，核心就是要解決能源短缺問題，保障能源的安全生產和有效供給。能源短缺是客觀的，但是可以通過綜合協調發展來有效解決，比如國內資源和國外資源的有效利用問題，煤、氣、水、電等的協調發展，必須有一個綜合協調部門規劃協調。”王宏英說。

他還注意到，目前國家宏觀形勢與10年前已經大不一樣，能源對經濟發展的影響的深度和廣度與10年前不可同日而語，“現在能源安全問題已經不單單是一個能源問題，已經和國家經濟安全和國家外交緊密聯系在一起。”王宏英指出，在這樣的背景下，管理層面上沒有一個國家統一的、具有權威的能源管理機關恐怕很難再適應發展形勢。

“國家對能源管理機構的重建問題應該引起高度重視，能源問題解決不好的話，恐怕不單單影響到能源工業自身發展的問題，更重要的會影響到整個宏觀經濟發展和國家安全。”他斬釘截鐵地說，“成立一個具有權威性的綜合能源管理部門已經是形勢所迫了。”

現實的選擇和利益調整

在重構國家能源管理機構的問題上，各方面已基本達成了共識，但究竟采取怎樣的能源管理體制，成立一個什么樣的部門，一直還處于爭議之中。

從現有的觀點來看，有四種模式可供選擇；一是成立能源部，二是成立國家能源委員會，三是成立國務院能源管理辦公室，四是把發改委能源局提升為副部級單位。

但不論哪種模式都意味著職權的重新分配和調整。在既有的利益格局面前，每種選擇都需要有些部門和利益集團做出讓步和權力讓渡。尤其是，歷史上中國能源管理部門在經歷了機構設置上的歷次分分合合以及變革后，決策者在選擇上變得更加慎重。中國能源行業頻繁的行政機構改革也使得今天的各種關系越發復雜。

1988年，中國第一屆能源部成立，當時除了電力行業直接并入能源部以外，石油、煤炭兩個部門都對能源部的成立不支持。能源部成立沒多久，原煤炭部二十幾位副部長甚至聯名上書要求恢復煤炭部。1993年，能源部撤銷，煤炭部恢復。1998年，煤炭部降格為煤炭工業局，2001年煤炭工業局再度被撤銷。在各地方，煤炭行業管理部門也比較混亂。有的省保留了煤炭廳，有的保留了煤炭工業局，有的只在各地經委或發改委下設煤炭行業管理辦公室。

煤炭部撤銷后，通過對其他國家相關經驗的考察和研究，1999年國家決定成立煤礦安全監察局，采取垂直管理。但是，在煤礦安全監察機構成立后，卻出現了諸多“亂象”。煤炭行業管理部門尚未徹底退出歷史舞臺，新的煤礦安全監察機構又粉墨登場。兩者之間在很多時候并不合拍，在利益面前爭奪權力、在責任面前互相推諉的局面時時出現。

主張重建能源部的呼聲在1999年就有人提出，當時的建議是成立一個制定政策的“能源部”和一個能源部管理的執行政策的“能源監督管理委員會”，其下再設煤炭、石油天然氣、電力等監管委員會。監管委員會在政府序列之外。這顯然是借鑒了美國的能源管理模式。

2003年，國務院發展研究中心在其一份名為《國家能源戰略的基本構想》研究報告中，提出的建議是組建統一的“政監分開”的政府能源管理部門。

但對此，國家發改委能源局有關人士則提出了不同看法：“國家現在在電力方面有電監會，在煤炭安全方面有煤炭安全監察局，再組建一個專門機構來監管有必要嗎？”

一位不愿意具名的能源專家認為，顯然，重新成立能源部最大的困難在于部門之間的職權分配和調整，在現有的權力分配格局下，平衡各部門利益是很難的。

2003年的機構改革之前，除了能源部，呼聲比較響亮的還有成立國家能源委員會。持這種建議的是王家誠。早在2002年，他就提出，要從統一和加強國家一級能源管理機構著手，強化對能源的綜合管理和調控能力。建議中央重建國家能源委員會。他進一步的構想是，在國家能源委員會內，按中國傳統的歸口管理模式可分設煤炭、電力、石油以及新能源和可再生能源等幾個行業(或領域)組，分別進行該行業(或領域)發展范圍內的戰略管理。同時，要實行中央統一領導下的能源分級監管體制，特別要加強省市區一級能源監管機構的建設。

但到2003年新一屆政府成立，出人意料的是，出臺的是更為等而下之的委管局級機構，在國家發改委下設立了一個只要30人編制的能源局。

能源局的誕生是當時國內利益格局妥協的結果。有專家認為，其實在2003年成立能源部或能源委的條件并不成熟。公開資料表明，三大石油公司中部分上市公司2002年的凈利潤達到了702億元，繳納的各種稅收也超過了600億元，加上電力企業，在國有企業總利潤中所占的比例應該也在1／3以上。如果成立一個掌握如此龐大資產的超強機構，不僅三大石油、五大電力集團接受不了，也與迫在眉睫的發改委和國資委的部分職能相重疊，而要從現有的能源管理職能部門中分權，則更是困難重重。

結果，2003年的中國能源管理格局依然是多個“婆婆”、分散管理，國家缺位。

2004年以來，把發改委能源局提升為副部級單位說法又逐漸熱了起來。據最新的公開報道，設立副部級能源單位的編制已由發改委能源局上報中編辦，初步編制為60人。把現能源局升格為副部級單位來自各方面的阻力較小，而且也不像新設部委那樣需要經過全國人大的批準程序。

“重新構建國家能源管理部門，肯定存在著利益和權力的重新再分配，但是站在國家利益的角度，部門利益和職權的分配問題應該是可以協調的。”王宏英說。

應該抬起哪只手?

對于重新構建中國能源管理部門，尤其是成立能源部，有專家擔心中國會回到過去的老路上去，再依靠行政權威來行使行業管理。

這樣的擔憂不無道理。在中國，對領導的服從是中國內生的，對制度的服從則是外來的。在解構與結構交錯的混亂中，領導和警察總是能找到更迫切的存在理由。當管理者和管理機構從行政權威中獲得更低管理成本下的最大利益時，極易形成對行政權威的路徑依賴，尤其這樣一個至今還有諸如全國煤炭生產訂貨會之類計劃色彩濃烈的行業。這種機制必然還會繼續自我強化。幾乎可以預測到它可能采用的辦法：開會、下發文件、突擊檢查。

但更現實的問題是，人治的權威性，在經歷了市場經濟的導入后，已經被現實生活中多元化的利益取向所消解。從1988年能源部成立，到1993年被撤銷，其中的5年間，作為國家綜合性能源管理機構，它并沒有起到應該起到的作用。現在看來，最大的問題是行政職能與企業職能不分，對企業的生產經營干預太多、太具體，很難從現實的利益中超脫出來，站在戰略高度考慮問題。

因此，一直以來就有專家主張，解決中國的能源問題，必須走市場化的道路，重新成立能源部或者其他機構，屬于飲鴆止渴。

“在中國，對于某個問題過于熱衷，尤其當政府給予過度的關注時，有時不僅不利于問題的解決，反而有可能出現適得其反的情況，即導致對于該問題的分析和研究陷于表面化。”國資委研究中心宏觀戰略部部長趙曉博士一直是市場化的鼓吹者，他認為，眼下在所謂能源戰略的研討問題上就有這樣的危險。

“解決中國的能源供應，化解能源危機的關鍵不是靠目前討論的這個戰略那個戰略，靠政府出手，而是要靠市場的力量。”因此，去年他就提出，中國能源戰略的根本是市場化戰略。在市場作用下，中國的能源供應不足恰恰有可能成為企業技術進步的最大動力，并通過技術進步、節能降耗來解決中國的能源供需問題。

在采訪中，支持重構國家能源管理機構的專家們也普遍認為，重構管理部門并不是回歸到原來的能源管理體制下，它的主要職責應是制定國家總體能源發展戰略和能源政策，及時對我國的能源狀況做出評估，并結合當前與長遠采取有力的措施，以保障國家的能源安全。監控能源工業、能源市場的運行，建立能源安全預警機制，開展積極的能源外交，爭取國際能源競爭的主動地位。

“能源部應該更多的從宏觀上考慮問題，職能定位也不應該和原來一樣。”作為基層的管理者，山西省煤炭工業局的助理巡視員侯文錦思路也很清楚，“政府不要再去干預企業的具體生產經營。”

(摘自《商務周刊》)