我國行政成本問題研究初探

摘要：本文首先界定了行政成本的概念，然后通過一些數據分析了我國行政成本的變動趨勢，特別是行政成本的重要組成部分行政管理費用的變動趨勢，得出了行政成本中行政管理費用比重過大，行政成本結構不合理等結論，并在最后提出將行政成本與政府職能結合起來研究的觀點。

關鍵詞：行政成本 政府職能 現狀 趨勢

20世紀80年代以來，政府行政成本問題逐漸引起了世界各主要國家的普遍關注。降低行政成本，建立廉價政府，是世界各國政府追求的目標。在我國，黨的十六大報告明確提出要進一步轉變政府職能，改進管理能力，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規范，運轉協調，公正透明，廉潔高效的行政管理體制。這說明降低行政成本對于深化我國行政管理體制改革具有重要的意義。

一、國內外研究現狀

(一)國外研究現狀

西方學者對“政府”或“公共組織”的運行規律、管理模式、績效、成本等方面的研究由來已久。行政管理學之父Wilson(1886)認為：“行政學研究的目標在于了解：首先，政府能夠適當、成功的進行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能少的成本完成這些適當的工作?！卑⒙た珊拱研姓偝杀究醋鳛椋篢C=a+bQ+e(TC指總成本，a指固定成本，b指單位可變成本，Q指產量，e指誤差)。他認為要在長期內降低行政成本應從固定成本入手，而改變可變成本則會在短期內降低行政成本。Dennis．C．Mueller則指出政府官員為實現經濟性和非經濟性的自身利益，在行政管理過程中，會追求預算最大化、貪圖享受、講究排場、注重攀比，造成行政成本無端耗費。戴維·奧斯本等在比較公共部門和私營部門的不同效率后提出，政府要向企業學習，建構“企業化政府”，以降低行政成本，增強變革能力，促進管理創新。

(二)國內研究現狀

馬文運主要從政治思想史的角度，用成本理論來分析了社會發展中政府的作用。他認為社會中的人們為維持政府運作所付出的社會資源，就是我們所講的政府成本。

焦建國認為行政成本可以在很多方面體現出來，如公務員數量，以及財政規模等，但主要是體現在財政支出上，具體應該是財政規模與結構。他同時認為由于政府提供的公共服務很多無法確切的用數字衡量。因此對于行政成本應更多的用歷史的縱向比較，不同政府的橫向比較以及政府與市場的比較等。

何翔舟對行政成本的內涵和分類做了界定。他認為政府成本不僅包括財政支出即政府的會計成本，還包括政府行為的機會成本和社會成本，政府成本是政府及其行政過程中所發生的各種費用和支出，以及由其所引發的現今和未來一段時間的間接性損失，涉及直接成本，機會成本和社會成本。 卓越認為行政成本就是政府組織在為社會提供公共服務，生產公共產品的活動過程中投入的人力、財力和物力資源。在計算人力資源的報酬成本時，要和當地政府的財政收入、國民生產總值、政府行為創造的總收益形成一個合理的比例關系。在計算物質消耗的辦公成本時，應和當地的經濟發展狀況、老百姓的實際生活水平掛起鉤來，這樣就可以約束政府行為，減少揮霍浪費的腐敗現象。

(三)研究述評

學界的這些研究成果無疑對行政成本的研究提供了有益的幫助，奠定了一定的基礎，但是這些研究也不可避免的存在一些缺陷。一方面是對于行政成本的定義，甚至是名稱都還沒有完全統一，對行政成本的劃分比較模糊；另一方面是對于影響行政成本的因素的論述過于簡單，并且多采用靜態分析，缺乏動態分析。

因此，本文對我國政府的行政成本問題試圖在以下幾個方面進行探索性研究：1．對行政成本的內涵做出新的界定；2．采用實證法對比分析1978年以來我國政府行政成本的變動趨勢；3．提出行政成本應與政府職能聯系起來進行研究的思路。

二、行政成本概念的界定

美國會計師協會在1951年曾對成本有一個簡明的定義，即認為成本是為了一定目的而耗費(或可能耗費)的可以用貨幣度量的價值犧牲。

本文所界定的行政成本是指行政機構為維持自身運轉、履行其職能而進行的各種活動過程中所消耗的資源。這里的資源是人力、物力和財力的貨幣表現。這一定義可以從以下幾個方面來理解：第一，行政成本的發生主體是國家機關及其工作人員。第二，行政成本的發生主要是國家機關為了履行其職能的付出。

為了收集數據的方便，我們把行政成本用行政管理費、文教衛生費和撫恤福利費等部分之和來代替。在實際中，行政成本要大于這些部分之和。這些只是行政成本的重要組成部分，但是用它們可以基本表示出行政成本的整體狀況。

三、關于行政成本的對比分析

下面本文分別就1978——2004年歷年行政成本的各個組成部分及行政管理費占行政成本的比重，行政成本占財政支出的比重進行縱向的對比分析，由此對我國政府行政成本的規模和演進趨勢做一個簡單的探討。

(一)行政成本的各個組成部分及行政管理費占行政成本的比重

分析表1中的數據，我們可以看到，從改革開放到現在，文教衛生費用、撫恤福利費及行政管理費都呈現出持續增長的勢頭。1978年，文教衛生費用為112．66億元，撫恤福利費用為18．9億元，行政管理費用為40．09億元，2004年，文教衛生費用為5143．65億元，撫恤福利費用為563．46億元，行政管理費用為4059．91億元。27年間，文教衛生費用增長了45．7倍，撫恤福利費增長了29．8倍，行政管理費增長了101．3倍。但是，這三項費用在快速增長的同時，各自也呈現出不同的增長態勢，具體就是行政管理費增長迅速，文教衛生費次之，撫恤福利費最低。這表明，一方面政府自身近年來迅速膨脹，占用社會資源較多；另一方面，政府職能轉變還沒有完全到位，政府在為社會公眾，特別是為弱勢群體提供幫助與服務方面有待改進。

從圖1上可以看出，1978年行政管理費占行政成本的比重為23．35567％，到2004年行政管理費占行政成本的比重為41．56754％，27年間，行政管理費占行政成本的比重基本上一直呈增加趨勢。但是其中也有一些小的波折，這是與歷次的政府機構改革相一致的，每次政府機構改革后行政管理費的比重都會有一個暫時的下降，但不久就會重新反彈。同時，相關資料表明，1978年，行政管理費支出占整個財政支出的比重只有4．7％，2003年達到19．03％。目前，我國行政管理費占整個財政支出的比重已經超過了國際貨幣基金組織15．6％的標準。在國際上，行政管理費占整個財政支出的比重，高收入國家平均為9．5％；上中等收入國家平均為12．3％；下中等收入國家平均為14．9％；低收入國家平均為18．1％?？梢姡覈男姓芾碣M無論縱向比較還是橫向比較都是很高的，而且還呈現出了規模過大、增長過快的趨勢。 從絕對規模看，表2顯示出，隨著財政支出的增長，行政成本呈現出加速增長的趨勢。1978年，財政支出為1122．09億元，行政成本為171．65億元，2004年，財政支出為28486．89億元，行政成本為9767．02億元。通過對比分析，我們可以看到，財政支出在27年間增加了25．4倍，而行政成本卻增長了56．9倍，其增幅速度約為財政支出增幅的兩倍。 從相對規模即行政成本占財政支出比重來看，圖2清晰的反映出，自1978年以來，行政成本占財政支出的比重不斷上升。1978年，行政成本占財政支出的比重為15．29735％，2004年，行政成本占財政支出的比重為34．28601％。但是，在行政成本占財政支出比重持續上升的過程中也出現了一些波動，特別是1995～2000年，其比重甚至一直在下降。這種狀況與政府機構改革密切相關。每次改革后，由于政府機構和人員的大量精簡，政府用于維持自身運轉的費用便相應的降低，從而導致整個行政成本占財政支出的比重下降。這也從側面反映出了行政管理費用的增減對行政成本整體的變化具有巨大的影響。

四、啟示

公共管理的一個重要領域就是政府管理，而只要有管理就會有效率的問題，就會有資源配置的問題。因此，通過上述的分析，我們可以得到如下的啟示：

(一)行政成本研究必須與政府職能的轉變相結合

通過對歷年數據的對比分析，我們可以看到，伴隨著經濟的增長，行政成本占財政支出的比重一直呈現出增長的趨勢。但是，從我國目前公共行政所面臨的迫切需要解決的問題來看，行政成本整體上占國家財政總支出的比重并不大，約為1／3左右。許多關系到公眾福祉的問題，政府沒有足夠的財政資金去解決，而許多應該由市場自行解決的問題，卻充斥著大量的財政資金。出現這種狀況的原因是我國政府職能的轉變還不到位，政府本身的職責不明確，越位現象嚴重。

因此，行政成本研究必須與政府職能轉變相結合。凡是市場能充分發揮作用的領域，就要盡量由市場去配置資源。政府的主要任務就是宏觀調控、社會管理和公共服務。因此，必須在建立服務型政府理念的指引下，進一步加大政府職能轉變力度，加快行政審批制度改革，堅持有所為有所不為，使政府的財政支出由越位領域轉向缺位領域，提高行政成本在財政總支出中所占的比重，確保公共事業發展的資金需求，最大限度的為全社會提供公共服務。

(二)行政成本研究必須與優化行政成本支出結構相結合

通過數據分析，我們可以發現，在現有行政成本的組成部分中，行政管理費用呈現出加速增長的趨勢，費用總量比較大，已經成為政府財政支出的巨大負擔。行政管理費是用于維持政府自身正常運轉的費用，本身并沒有直接用于提供公共服務。與此同時，我們也可以看到，同為行政成本組成部分的為全民提供公共服務的文教衛生和撫恤福利等費用的增幅則十分緩慢。這樣，政府本身為全社會所提供的公共福利并沒有增加多少。

因此，行政成本研究必須與優化行政成本支出結構相結合。在行政成本規模一定的情況下，行政管理費用總量要與國民經濟的發展和政府財政總收入的增長相適應，增速不易過快，規模不易過大。這就要求我們必須優化行政成本支出結構。具體應通過努力提高政府自身管理水平，加大財政預算的剛性約束，減少政府的管理層級，合理的定編定員，并加速電子政務的推廣和使用等方法，來達到壓縮行政管理費用的目的。同時，在行政成本規模一定的情況下，應該相應加大文教衛生和撫恤福利等直接提供公共服務的費用的支出，使行政成本發揮出最大的效用。