論我國農村公共產品的供給主體

[摘要] 我國農村公共產品供給處于失衡狀態，和城市相比，農村公共產品供給總量短缺、質量低下。文章認為我國城市和農村公共產品供給的主體不同是導致公共產品短缺的主要原因，并提出應當使農村公共產品供給主體多元化

[關鍵詞] 公共產品供給主體

我國農村公共產品在取消農業稅后供給失衡問題更加突出，具體表現在農村基礎設施和公共服務機制的不健全，如醫療衛生條件差、教育落后、水電設施落后等。農村公共產品供給的滯后及匱乏制約了農村消費需求的提高，影響了農村經濟的可持續發展。因此，加強農村公共產品的供給體制建設，解決農村公共產品供給矛盾，對建設社會主義新農村具有重要的意義。

農村公共產品是指用于滿足農村公共需要的產品，具有非競爭性、非排他性的特點。它又可分為純公共產品和準公共產品。農村純公共產品是指在消費過程中具有完全非競爭性和非排他性，應當由政府免費提供的產品。如:農村基層政府(縣鄉級)行政服務、農村綜合發展規劃、農村信息系統、農業基礎科學研究、大江大河治理、農村環境保護等。農村準公共產品是指介于純公共產品和私人產品之間， 在消費過程中具有不完全非競爭性和非排他性的產品，主要包括:在性質上近乎純公共產品的準公共產品，如農村義務教育、電力設施、小流域防洪澇設施建設、農業科技成果推廣、公共衛生、社會保障等；一般準公共產品，如農村高中(職高)教育、水利設施、醫療、道路建設、文化館等;在性質上近乎私人產品的準公共產品，如農村電信、電視、成人教育、自來水等。

在我國現行公共產品供給體制下，城市居民的公共產品供給主要有中央和城市政府提供，城市居民可以享受到低廉的基礎教育，發達的交通，優越的市政設施；但農村公共產品供給條件遠遠低于城市的狀況下，農民還要為享用這些公共產品交納“三提五統”以及其他收費。同時農村不同地區間公共產品供給不平衡。市場經濟發達、財源豐裕的東部沿海地區，政府能夠提供較多的公共產品，而中西部地區由于經濟不發達，鄉鎮企業少，政府財政收入不足，公共產品供給自然就短缺。可見，目前我國公共產品在城市和農村以及農村各地之間的供給是不均衡，主要原因在于公共產品供給主體不同所導致的。

一、目前我國農村公共產品的供給主體

目前，我國農村公共產品的供給主體主要包括鄉鎮俯、村委會組織和農村居民。

1.我國農村鄉（鎮）政府承擔起本轄區公共產品供給的職責。按照1982年《憲法》規定，鄉級政府的職能是“執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算；管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作。”其職責范圍幾乎涵蓋了農村社會生活的各個方面。但是，鄉鎮政府制度內財政收入不可能籌集到足夠的公共資源。l994年分稅制改革后，不但沒有增加鄉鎮政府的制度內財政收入，反而因共享稅分配比例低，稅源有限，使大多數鄉鎮財政收入陷入困境。再加上近年來農業經濟比較優勢的逐漸喪失，在農村實行稅費改革，取消農業稅后，以農業為主要稅收來源的縣、鄉政府制度內財政力量已大為衰減，縣鄉財政收支狀況更加失衡，尤其是削弱了縣鄉政府提供農村公共產品的能力。很多鄉政府赤字財政。在這種情況下，根本無力進行農村交通、農田水利等公共建設。由于沒有相應的稅收支持提供公共產品，于是，通過財政體制度外籌集供給公共產品的資源便成為必然的選擇。同時也導致了農村公共產品的匱乏，以及公共服務的缺位而且。在農村稅費改革后，針對農村公益事業采取的“一事一議”制并未能解決農村公共產品的供給問題。

2.村委會組織。村委會組織不是一級政權，現行政策規定村級組織可以對農民收取三項“提留”：公積金，公益金和管理費。公積金用于農田水利基本建設，購置生產性固定資產、興辦集體企業等；公益金用于“五保戶”供養，特困戶補助以及其他集體福利事業支出：管理費則用于村級組織干部報酬和管理支出。從政策規定的用途來看，這三項“提留”屬于村級組織提供公共產品的成本分攤。

3.農村居民。我國對農民實行的是既收稅又收費的制度和政策。農民既要繳稅又要收費。就稅收而言，主要問題在于稅制設置一直不盡合理，農民稅負總體一直偏高。就收費而言，各種政策性收費更是不盡合理，項目繁多，一些公共產品，如義務教育、計劃生育等方面的公共產品，本應由政府制度來義務提供，卻變成了由政策性提供和由農民負擔。除此以外，鄉、村兩級組織還以活勞動的形式向農民分攤公共產品的部分人力成本，即義務勞動積累工。按現行政策規定，每個農村勞動力每年應承擔5～10個義務工，10～20個勞動積累工，前者主要用在公路建筑、防汛搶險、修繕學校等，后者主要用于農田水利基本建設。農民既要承擔制度內公共產品供給成本，也要承擔制度外公共產品供給成本。已進行的農村稅費制度改革，雖使其向合理的方向取得了較大進展和成果，農民負擔過重問題有一定緩解，但改革任務遠未完成。可見，無論是稅費改革前的“三提五統”，還是稅費改革后的“一事一議”，都是農民對公共產品的成本負擔。

可見農村公共產品供給體制不合理，本應由中央和地方政府承擔的公共產品，但在目前仍由農民稅外負擔，通過向農民攤派等方式來完成。這使收入較城市居民低的人卻承擔著比城市居民多的多的公共產品的供給成本。

二、創新我國農村公共產品的供給主體

正如薩謬爾森所言：“一種公共產品并不一定要由公共部門來提供，也可由私人部門來提供。”因此，應構建多元化的農村公共產品供給體系。我國農村公共產品的供給主體不僅包含政府，同時還要激勵私人、企業和各種組織參與農村公共產品建設。

1.明確各級政府的財政職能，建立針對農村公共產品供給的轉移支付制度。由于公共產品的非排他性產生了搭便車問題，使私人部門不愿提供公共產品，而公共產品的非競爭性導致了私人部門的低效率，因此政府應當作為公共產品的主要供給主體。

(1)轉變政府職能，建立服務型政府，強化政府公共產品供給意識和公共服務職能，不斷提高政府供給公共產品的能力。

(2)政府應當直接提供屬于本級職責范圍的農村公共產品。應當重新界定中央政府、省級政府與縣、鄉基層政府的事權范圍，合理劃分各級政府的財政職能，凡受益范圍遍及全國的公共產品，由中央政府提供，而受益范圍主要是地方的公共產品，則應由相應層次的地方政府提供，而具有外溢性的地方性公共產品則由中央政府和地方政府或各個受益的地方政府共同提供。如諸如義務教育、國防開支、大型農業設施建設、農業基礎科學研究等全國性的農村“純公共產品”供給，由中央和省級政府財政負擔，并建立直接針對這些公共產品供給的轉移支付制度。加快建立和完善財政的轉移支付制度，加大國家財政對于不發達地區、農村地區基礎設施建設扶持的力度，以平衡各地區財力差異，實現公共產品供給均等化，以解決供給不足和地區間的不公平性問題。推進農村財政體制改革，規范農村公共產品的供給渠道。同時還要加大政府投入，加快歸還歷史欠賬，盡早實現公共產品供給的城鄉平衡和平等。

2.鼓勵企業、各種組織和私人參與農村公共產品供給，建立多元化的供給主體結構。公共產品需要有政府財政支持，但并不意味著所有的公共產品都由政府提供。農村公共產品的供給可采用以下方式：

(1)采取私人捐贈的形式。很多國家的公共設施就是利用私人捐贈而建立起來的，如美國個人慈善捐贈高達1750億美元，其中大部分用于公共產品的生產。現在我國部分農村小學校舍采用捐贈的方式建立起來。同時，農村的水利設施、文化館等公共產品等可以鼓勵私人或各種組織進行捐贈。應當制定一些能夠鼓勵個人或者企業出資參與農村公共產品供給的政策，如：利用冠名權、建碑立傳等形式鼓勵個人或企業參與公共產品供給。

(2)政府委托私人的供給方式—即政府可以將農村公共產品委托給私人來提供。這主要是對于那些可以收費的農村公共產品所采用的供給方式。政府通過承包、租賃、托管等方式在政府和私人或企業之間簽訂合同，私人或企業按照政府的意圖或合同提供公共產品。

(3)政府補貼私人或企業的供給方式。政府為了提高效率或彌補財力不足，可以通過直接補貼或間接補貼的方式，來鼓勵和幫助私人或企業提供農村公共產品，如面向個人或企業的財政撥款、減征免征稅收、提供低息甚至無息貸款等。總之，通過我國農村公共產品共給主體的創新，以緩解供求矛盾和提高供給效率，建立起城鄉公共產品供給逐步實現統一政策、統一標準、統一待遇，使我國的農村居民和城市居民一樣可以享受公共產品。