發展保稅港區努力拓延我國保稅區的經濟功能

保稅區在我國對外貿易和國民經濟發展中發揮了不可替代的作用。隨著我國對外開放事業的深入發展，需要將舊有保稅區的功能拓延。實施更加優惠的經濟貿易政策，發展保稅港區，將更好地發揮港口無可比擬的地理優勢和區位優勢，促進腹地的經濟發展和產業升級，并進一步實現我國國際航運中心的盡快崛起。

一、中國保稅區的發展情況

我國提出設立保稅區的設想是1984年。1990 年，中國決定開發和開放上海浦東新區， 決定在上海外高橋設立第一個保稅區。1992年始，國務院又相繼批準了大連、天津港、廣州、深圳的福田、沙頭角和鹽田，海口、張家港、福州、寧波、青島、廈門象嶼、汕頭、珠海共計15個保稅區。其經濟功能為進出口加工、國際貿易、保稅倉儲、商品展示四大功能。

國家規定在保稅區內， 實行保稅制度。具體的辦法是， 對于從境外輸入保稅區的貨物， 在一定時間內， 海關暫時保留征稅權， 視其最終流向而確定關稅的征收或免收。對于從境外進入保稅區內的貨物或進入以后復出境的貨物， 不視作進出口， 免辦進出口手續， 免征關稅、工商統一稅、產品稅或增值稅，免驗進出口許可證。在保稅區內， 允許外商從事轉口貿易、過境貿易和進出口貿易， 為區內企業代理出口業務， 開設外資金融機構、保險機構等。

中國保稅區經過十幾年的發展，在擴大我國對外開放、提高對外開放水平和促進經濟發展等方面發揮了特殊的作用。保稅區吸引外資和促進進出口貿易的績效顯著，總體運作面積不足35平方公里，但是吸引了占全國約3%的外商投資，從單位土地面積累計利用外資額看，保稅區中最高的上海外高橋達到217百萬美元/平方公里，中等水平的如青島、天津約在60～80百萬美元/平方公里。進出口總額與GDP的比值均超過100%，有5個保稅區超過200%，廈門最高，達到921%。這說明保稅區的貿易功能顯著。幾個保稅區的確具有進口口岸的功能，進口延遲納稅的保稅政策發揮了顯著作用。

二、我國保稅區存在的主要問題

政府建立保稅區的初衷，并不是發展制造業，“倉儲、轉口、出口加工”中的“加工”僅指與貿易相關的簡單加工裝配活動。但在實踐中，很多保稅區都形成了較強的出口加工能力。我國保稅區存在的主要問題如下：

1.保稅區與港口分離，口岸功能受到限制。我國保稅區盡管在法規體系、管理制度與政策上存在缺陷，但最為突出的問題是保稅區與港口分離， 港口功能優勢未能得到發揮，口岸功能受到限制。

2.轉口貿易極不發達。我國保稅區發展轉口貿易的初衷未能實現。保稅區轉口貿易的功能未能發揮出來，港口功能優勢與保稅區政策優惠優勢未能得到有機的結合。另外，我國目前對國際轉口貿易的管理體制及政策與國際上的樞紐港口存在明顯差距，因此，我國保稅區及所鄰港口的轉口貿易量所占比重極低。我國香港、高雄港，以及新加坡國際中轉業務分別占其總業務量的40％、70％、70％，而深圳鹽田港的國際中轉業務只占0.65%。

3.保稅物流業不發達、區內各類產業發展不平衡。我國保稅區的“區港分離”的運作原則，也極大地限制了保稅區的物流功能，區內出口加工企業比重過高，而物流企業比重過低，出現了區內各類產業之間發展不平衡的現象，許多保稅區的運營狀況不盡如人意。即使運營狀況較好的保稅區也主要是依靠出口加工業和進口倉儲分撥， 而口岸貿易、轉口貿易、出口倉儲和物流加工等產業沒有得到發展， 更沒有形成區港聯動、相互促進的局面。

三、加速發展保稅港區

國務院已經確立：“保稅區→區港聯動（保稅港區）→自由港/自由貿易區”的發展模式。

世界經濟一體化潮流以及我國加入世貿組織，使得保稅區的發展環境發生了巨大變化。關稅減讓將影響保稅區現時的“保稅效應”；取消以配額為主要形式等非關稅壁壘將削弱保稅區現有的貿易自由度優勢；國民待遇的實施也將削弱保稅區在服務貿易和優惠政策方面的吸引力。入世對保稅區帶來的不利影響是多層面的， 保稅區的運作應盡快與國際接軌。

國務院已經批準有條件的保稅區向“區港聯動”方式發展，2003年12月，正式批準上海外高橋保稅區和外高橋港區作為第一個區港聯動試點；2004年8月，批準青島、寧波、大連、張家港、廈門象嶼、深圳鹽田和天津保稅區與其鄰近港區為第二批區港聯動試點。2005年12月10日，中國第一個保稅港區---洋山保稅港區開始封關運作。2006年5月26日，國務院批準了“天津港東疆港區設立保稅港區。”

區港聯動是保稅區向自由貿易區轉型的第一步， 即保稅區與臨近的港區合作， 在港區劃出部分區域作保稅區(不包含碼頭泊位)， 實行保稅區政策。保稅港區是“區港聯動”的升級模式，國家將按照國際樞紐港、自由港及自由貿易區的運作模式和慣例賦予優惠政策。

保稅港區的經濟功能為發展國際中轉、國際配送、國際采購、國際轉口貿易和出口加工等業務。

保稅港區優惠政策的宗旨是將保稅區的優惠政策放大到港口作業區、保稅物流區和臨港工業區（出口加工區），實行國外貨物入港保稅，貨物出港區，進入國內銷售按貨物進口的有關規定辦理報關手續，并按貨物實際狀態征稅；國內貨物入港區視同出口，實行退稅；港內加工產品不征收增值稅，港區內企業之間的貨物交易不征收增值稅和消費稅等政策。在稅收、外匯、船舶及人員等方面實行“境內關外”更為開放的管理模式和政策。

保稅港區是實現保稅區政策優勢與港口功能優勢協調發展的選擇，其內涵為“政策疊加、優勢互補、資源整合、功能集成”，體現了保稅區與港區在區域、資產、信息、業務等方面的聯動發展。 保稅港區是保稅區向自由貿易區轉型的必要步驟，是我國沿海港口城市發揮港口優勢，促進對外開放和經濟增長的新的助推力。

保稅港區設立的目標是實現區港功能的互相結合，區港聯動，滾動開發；形成區港統一的行政管理機構，統籌資源、優化配置、科學管理、統一調度；落實“前港后區”的發展格局，除了港口作業區、保稅物流區和臨港工業區的建設之外，各種功能小區也要互相促進，聯動發展；實施“一次規劃、分期建設、滾動落實”方針，逐步推進和擴大自由港區的范圍。

保稅港區的運作首先要充分發揮和利用保稅區的政策優勢和港口所在地的區位優勢，實現區港聯動發展，迅速形成特色物流園區。其次，確實在保稅港區內落實保稅區、自由港的優惠政策，使各個港區和物流園區分工合作、優勢互補、資源共享、共同發展。再次，全面實施高度一體化運作的自由貿易政策，并在此基礎上，拓展現有保稅區的功能，盡快發展國際自由港/自由貿易區的功能；在發展大宗散貨集疏能力的同時，有計劃地建設集裝箱碼頭、鐵路與港口集結區等配套工程。臨港工業區應結合港口和腹地經濟結構優勢，大力發展外向型經濟。

四、保稅港區的主要建設工作

保稅港區即按照“境內關外，全面放開；物流主導，綜合配套；區港結合，協調發展；統一領導，屬地管理”的目標模式，全面實施高度一體化運作的自由貿易政策，拓展國際貿易自由區的功能。重點工作如下：

1.港口作業區建設。港口作業區主要是港口為了便于生產管理，根據貨物的種類、流向、吞吐量、船形和港口布局等因素，將港口劃分為幾個相對獨立的裝卸生產單位。港口作業區以航運、停泊、裝卸業務為主。保稅港區將以發展大宗散貨疏運為主，因此，必須確保港口的泊位能力，此外船舶的停泊管理工作也成為關鍵因素。港口作業區應該有計劃地建設集裝箱泊位，以適應臨港加工制造業的發展，以及農產品加工、食品加工等業務的開展。

2.保稅物流區建設。保稅物流區通常是作為連接港口和保稅區的紐帶，是實現港區互動的運作模式的基礎。保稅物流區的建立和運作應以實現國際中轉、國際配送、國際采購和轉口貿易、保稅商品展示等功能為目標。要積極落實優惠政策，吸引國內外專業物流企業、相關服務機構、機械加工制造項目等如進入港區，從事保稅貨物存儲、加工、分類、檢測、包裝、組配等增值業務。要將一定財力用于保稅倉庫的建立，也可以借鑒國外經驗，允許私人建立保稅棚，以補充公營保稅倉庫的不足。

3.臨港工業區建設。港口是生產要素的最佳結合點，臨港工業正是為了縮小國家之間生產要素的稟賦差異，優化配置國際生產要素，從而節省大量物流成本，增強國際競爭力。根據港口腹地的具體情況，逐步建立主導產業，既能夠發揮本地傳統技術優勢，又能夠利用港口功能，實現與國際市場的有效對接。

4.制定保稅港區發展規劃、保稅港區條例、保稅港區產業政策、入區企業的申請、注冊及審批辦法等。

5.開發現代電子軟件，實現政府主管部門、海關、商檢、國稅、外匯銀行、企業、港口、代理公司之間的電子聯網，實現信息共享；實現散貨、集裝箱綜合處理與貨物分撥、分銷、配送等業務的聯動等。

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