加快制度建設 實現“無縫銜接”

·省委政研室、勞動和社會保障廳聯合調研組

編者按：最近閉幕的省委八屆八次全會已把實施農民工培訓行動列為我省今年的“十大惠民行動”之一。在努力構建和諧社會的今天，農民工正日益受到關注，得到關懷。

不久前，省委政策研究室聯合市（州）委政研室在全省范圍內對農民工社會保障進行了調研，并與省勞動和社會保障廳聯合，赴成都、綿陽、遂寧等地進行了實地調查。本期特刊發此調研報告，希望對讀者有所裨益。

現狀與特點

黨政重視，效果初現。省委、省政府及相關部門高度重視農民工問題，近年來先后制訂出臺了一系列保障農民工權益的政策措施。我省農民工的社會保障問題得到了不同程度的解決，較好地維護了農民工的合法權益。

總量較大，分布失衡。我省農民工總量較大，分布廣泛且不均衡，主要集中于第二、第三產業和沿海大城市。2005年，全省轉移輸出農村勞動力1637.3萬人，占農村勞動力總量的42.9%；勞務輸出量占到全國總量的1/10以上。我省農民工行業分布是：一產業占3%，二產業占40%，三產業占57%。主要流向是：跨省輸出主要集中于北京、上海、深圳、廣東、廈門、浙江、江蘇等省外沿海發達城市，其中廣州和深圳約400萬人。省內轉移主要集中在成都（約100萬人）和市縣城鎮，部分農民工集中于鄉鎮企業。

保障偏低，任務艱巨。我省農民工參保率普遍偏低，只有極少部分有一至兩項非均衡的、水平極低的社會保障，大多數游離于現有社會保障體系之外。養老保險，全國農民工參保率為15% 左右，四川低于全國平均水平。醫療保險，從全省范圍看，大多數農民工還沒有參加，平均參保率不到4%，與全國10%的參保率相差甚大。工傷保險，截至2006年6月底，全省參加了農民工工傷保險的人數為30.7萬。失業保險和生育保險，絕大多數農民工未參保。

問題與原因

門檻過高，政策難以兌現。按現行政策規定，參保農民工需要在一個地方累計繳費15年以上才能享受退休金。從理論上講，農民工能夠享受到退休金，但現實中很難兌現。由于農民工就業不穩定，流動性大， 大多數不可能固定在某一個地方打工15年，也很少有單位會這么長時間雇用他們。對大多數農民工來說，15年繳費年限成了難以逾越的門檻。

統籌滯后，關系難以接續。以養老保險為例，國家實行的是基金區域統籌政策，尚未實現全國統籌，這與農民工跨省區流動存在著尖銳的矛盾。農民工在某個城市參加了社保，如果返回農村，由于農村社會保障制度尚未建立，其社保關系無法轉移接續。如果到其他地方打工，由于會增加統籌基金的支付壓力，當地不愿接納，加上各地統籌單位之間政策不統一、手續操作難等原因，社保關系也不能轉移接續。因此，農民工在終止、解除勞動關系或離開原就業地時，就只能選擇把個人賬戶中的錢一次性領取出來，而統籌部分卻作了貢獻，這實際上沒有起到社保的作用。農民工即使參保也很難享受老有所養的待遇，這是他們消極對待養老保險的主要原因。

意識淡薄，積極性難以調動。農民工參保積極性不高主要有三點原因：一是思想問題。絕大多數農民工認為只要有一份謀生的職業，用人單位不拖欠工資就心滿意足了，而不管企業是否與其簽訂勞動合同、是否為其繳納社會保險費。有的怕失去工作機會而不敢向用人單位爭取社保權利。二是收入問題。由于繳費金額過高，農民工無力參保。三是宣傳問題。由于對社會保險相關政策的宣傳不到位，農民工對自己擁有的社保權益知之甚少，認為繳納社保費會減少收入，擔心交了保險費后到時不能兌現。

考慮成本，企業難以主動。按規定，農民工參保，企業所繳納的費用要占職工工資總額的40%左右，這就意味著參保將直接影響企業的經濟效益。由于“守法成本過高，違法利潤很大”，企業基本持消極態度。從調查的情況看，無論是輸出地還是輸入地，農民工的社會保障都嚴重滯后，社會保險的覆蓋面很低。

理念偏差，政府難以監管。在錯誤政績觀影響下，有些地方政府把追求GDP增長作為最高目標，不惜一切代價招商引資，有的甚至還把不參加社保作為優惠條件之一。政府在處理農民工社保問題時，天平往往向資本方傾斜，對于企業違反勞動和社會保障法規政策的現象不但不干預和監督，甚至有時還充當企業違法的保護傘，致使有些企業的違法行為長期得不到糾正。

法規缺失，規范難以有效。一是法規不明確。在現行的社會保險法規政策中，還沒有一部綜合的關于農民工社會保障的全國性專門法律、法規或規章，即使提及，也很籠統，缺乏可操作性。二是制度不完善。統籌滯后這種制度上的缺陷，使農民工的養老保險權益不能得到真正落實。三是政策不統一。我省部分地方雖然出臺了一些政策措施，但是從實踐效果來看并不理想。各地在農民工社保問題上認識很不一致，進展也很不平衡，參保的模式也是多種多樣。有的納入城鎮社會保障體系（如遂寧），有的實行綜合保險（如成都），有的實行專業保險（如廣元），這種局面不僅造成地區之間、企業之間、個人之間新的不平衡，也為未來全國統籌設置了障礙。

對策與建議

盡快總結好的經驗和做法。在農民工社會保障方面，省外有上海、北京、廣東、江蘇、云南等模式，省內有成都、遂寧、廣元、巴中等經驗，應當廣泛調研，認真總結，形成有四川特色的新辦法。當前要重點解決省內社保關系的轉移接續問題。建議首先在幾個勞動力輸入輸出較大的地區如成都、綿陽、遂寧、眉山等市之間建立社保的轉移賬戶系統，借鑒并依托金融系統的“一卡通”，盡快進行試點，為全省內轉移作鋪墊。

盡快制訂有關法律和法規。社會保險由國家、單位和個人三部分構成，帶有很強的公益性和福利性，應強化政府和企業的責任。沒有農民工的社會保險，就沒有全局性的社會和諧，應站在構建社會主義和諧社會的高度，堅持以人為本和科學發展，抓緊制訂全國性或地方性有關農民工的社會保障法規，包括養老、醫療、失業、工傷、生育等各項保險。要明確企業繳納農民工社會保險的法律責任，通過立法來強制推行此項工作，做到有法可依、有章可循，從而使每一位農民工都能納入社會保障這張安全網，解除其后顧之憂。

盡快建立新的制度和政策。一是改革現行的戶籍制度。建立城鄉統一的戶口登記制度，取消針對農民工的限制性就業政策，逐步改變農民工因為戶口而喪失社會保障權利的現狀。二是改革勞動用工制度。建立城鄉統一的勞動力市場，消除對農民工在工資收入、工作分工、子女入學等方面存在的明顯歧視。三是改革土地制度。改革家庭聯產承包責任制，讓土地自由流動，使分散的土地集中起來進行規模化機械化生產，必要的時候可以“土地換保障”。四是建立健全農村社會保障制度。盡快探索和建立多種形式的農村養老、醫療等社會保障制度，實現農村社會保障與城鎮居民社會保障制度的有效接軌以及和職工社會保險關系的接續，從而方便農民工回鄉后社會保險關系的轉接。

盡快實現全國統籌和聯網。農民工社會保險必須突破現行制度設計的局限，建立一種可在全國范圍內轉移的社會保障制度體系。因此，建議盡快實行農民工社會養老保險全國統籌，讓各地區之間的保險關系能“無縫銜接”，自由轉移，從根本上解決因農民工流動性大而造成的社會保險關系難以轉接的問題。

盡快加強全面宣傳和監督。要加強對用人單位的宣傳、引導，使他們明確社會保險的有關規定，以及應依法承擔的義務和責任，強化經營者的法律意識，提高依法參保繳費的意識和自覺性，保證農民工的合法權益不受侵犯。有關部門要加大社會保險法規政策的宣傳力度，營造良好的輿論氛圍，讓千家萬戶的農民家庭和農民工認識到參加社會保險的必要性，增強維權意識和自我保護意識。勞動監察部門要加大對農民工的勞動保障監察力度。

總之，要通過全省上下的共同努力，實現農民工“上崗有培訓，勞動有合同，工資有保障，傷病有保險，維權有渠道，環境有改善”，確保農民工共享改革發展成果，為構建和諧四川打下堅實基礎。