加快制度建設(shè) 實(shí)現(xiàn)“無縫銜接”

·省委政研室、勞動(dòng)和社會(huì)保障廳聯(lián)合調(diào)研組

編者按：最近閉幕的省委八屆八次全會(huì)已把實(shí)施農(nóng)民工培訓(xùn)行動(dòng)列為我省今年的“十大惠民行動(dòng)”之一。在努力構(gòu)建和諧社會(huì)的今天，農(nóng)民工正日益受到關(guān)注，得到關(guān)懷。

不久前，省委政策研究室聯(lián)合市（州）委政研室在全省范圍內(nèi)對農(nóng)民工社會(huì)保障進(jìn)行了調(diào)研，并與省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳聯(lián)合，赴成都、綿陽、遂寧等地進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。本期特刊發(fā)此調(diào)研報(bào)告，希望對讀者有所裨益。

現(xiàn)狀與特點(diǎn)

黨政重視，效果初現(xiàn)。省委、省政府及相關(guān)部門高度重視農(nóng)民工問題，近年來先后制訂出臺(tái)了一系列保障農(nóng)民工權(quán)益的政策措施。我省農(nóng)民工的社會(huì)保障問題得到了不同程度的解決，較好地維護(hù)了農(nóng)民工的合法權(quán)益。

總量較大，分布失衡。我省農(nóng)民工總量較大，分布廣泛且不均衡，主要集中于第二、第三產(chǎn)業(yè)和沿海大城市。2005年，全省轉(zhuǎn)移輸出農(nóng)村勞動(dòng)力1637.3萬人，占農(nóng)村勞動(dòng)力總量的42.9%；勞務(wù)輸出量占到全國總量的1/10以上。我省農(nóng)民工行業(yè)分布是：一產(chǎn)業(yè)占3%，二產(chǎn)業(yè)占40%，三產(chǎn)業(yè)占57%。主要流向是：跨省輸出主要集中于北京、上海、深圳、廣東、廈門、浙江、江蘇等省外沿海發(fā)達(dá)城市，其中廣州和深圳約400萬人。省內(nèi)轉(zhuǎn)移主要集中在成都（約100萬人）和市縣城鎮(zhèn)，部分農(nóng)民工集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

保障偏低，任務(wù)艱巨。我省農(nóng)民工參保率普遍偏低，只有極少部分有一至兩項(xiàng)非均衡的、水平極低的社會(huì)保障，大多數(shù)游離于現(xiàn)有社會(huì)保障體系之外。養(yǎng)老保險(xiǎn)，全國農(nóng)民工參保率為15% 左右，四川低于全國平均水平。醫(yī)療保險(xiǎn)，從全省范圍看，大多數(shù)農(nóng)民工還沒有參加，平均參保率不到4%，與全國10%的參保率相差甚大。工傷保險(xiǎn)，截至2006年6月底，全省參加了農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的人數(shù)為30.7萬。失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)，絕大多數(shù)農(nóng)民工未參保。

問題與原因

門檻過高，政策難以兌現(xiàn)。按現(xiàn)行政策規(guī)定，參保農(nóng)民工需要在一個(gè)地方累計(jì)繳費(fèi)15年以上才能享受退休金。從理論上講，農(nóng)民工能夠享受到退休金，但現(xiàn)實(shí)中很難兌現(xiàn)。由于農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定，流動(dòng)性大， 大多數(shù)不可能固定在某一個(gè)地方打工15年，也很少有單位會(huì)這么長時(shí)間雇用他們。對大多數(shù)農(nóng)民工來說，15年繳費(fèi)年限成了難以逾越的門檻。

統(tǒng)籌滯后，關(guān)系難以接續(xù)。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，國家實(shí)行的是基金區(qū)域統(tǒng)籌政策，尚未實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，這與農(nóng)民工跨省區(qū)流動(dòng)存在著尖銳的矛盾。農(nóng)民工在某個(gè)城市參加了社保，如果返回農(nóng)村，由于農(nóng)村社會(huì)保障制度尚未建立，其社保關(guān)系無法轉(zhuǎn)移接續(xù)。如果到其他地方打工，由于會(huì)增加統(tǒng)籌基金的支付壓力，當(dāng)?shù)夭辉附蛹{，加上各地統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一、手續(xù)操作難等原因，社保關(guān)系也不能轉(zhuǎn)移接續(xù)。因此，農(nóng)民工在終止、解除勞動(dòng)關(guān)系或離開原就業(yè)地時(shí)，就只能選擇把個(gè)人賬戶中的錢一次性領(lǐng)取出來，而統(tǒng)籌部分卻作了貢獻(xiàn)，這實(shí)際上沒有起到社保的作用。農(nóng)民工即使參保也很難享受老有所養(yǎng)的待遇，這是他們消極對待養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要原因。

意識(shí)淡薄，積極性難以調(diào)動(dòng)。農(nóng)民工參保積極性不高主要有三點(diǎn)原因：一是思想問題。絕大多數(shù)農(nóng)民工認(rèn)為只要有一份謀生的職業(yè)，用人單位不拖欠工資就心滿意足了，而不管企業(yè)是否與其簽訂勞動(dòng)合同、是否為其繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。有的怕失去工作機(jī)會(huì)而不敢向用人單位爭取社保權(quán)利。二是收入問題。由于繳費(fèi)金額過高，農(nóng)民工無力參保。三是宣傳問題。由于對社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)政策的宣傳不到位，農(nóng)民工對自己擁有的社保權(quán)益知之甚少，認(rèn)為繳納社保費(fèi)會(huì)減少收入，擔(dān)心交了保險(xiǎn)費(fèi)后到時(shí)不能兌現(xiàn)。

考慮成本，企業(yè)難以主動(dòng)。按規(guī)定，農(nóng)民工參保，企業(yè)所繳納的費(fèi)用要占職工工資總額的40%左右，這就意味著參保將直接影響企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。由于“守法成本過高，違法利潤很大”，企業(yè)基本持消極態(tài)度。從調(diào)查的情況看，無論是輸出地還是輸入地，農(nóng)民工的社會(huì)保障都嚴(yán)重滯后，社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面很低。

理念偏差，政府難以監(jiān)管。在錯(cuò)誤政績觀影響下，有些地方政府把追求GDP增長作為最高目標(biāo)，不惜一切代價(jià)招商引資，有的甚至還把不參加社保作為優(yōu)惠條件之一。政府在處理農(nóng)民工社保問題時(shí)，天平往往向資本方傾斜，對于企業(yè)違反勞動(dòng)和社會(huì)保障法規(guī)政策的現(xiàn)象不但不干預(yù)和監(jiān)督，甚至有時(shí)還充當(dāng)企業(yè)違法的保護(hù)傘，致使有些企業(yè)的違法行為長期得不到糾正。

法規(guī)缺失，規(guī)范難以有效。一是法規(guī)不明確。在現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)政策中，還沒有一部綜合的關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障的全國性專門法律、法規(guī)或規(guī)章，即使提及，也很籠統(tǒng)，缺乏可操作性。二是制度不完善。統(tǒng)籌滯后這種制度上的缺陷，使農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益不能得到真正落實(shí)。三是政策不統(tǒng)一。我省部分地方雖然出臺(tái)了一些政策措施，但是從實(shí)踐效果來看并不理想。各地在農(nóng)民工社保問題上認(rèn)識(shí)很不一致，進(jìn)展也很不平衡，參保的模式也是多種多樣。有的納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系（如遂寧），有的實(shí)行綜合保險(xiǎn)（如成都），有的實(shí)行專業(yè)保險(xiǎn)（如廣元），這種局面不僅造成地區(qū)之間、企業(yè)之間、個(gè)人之間新的不平衡，也為未來全國統(tǒng)籌設(shè)置了障礙。

對策與建議

盡快總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)和做法。在農(nóng)民工社會(huì)保障方面，省外有上海、北京、廣東、江蘇、云南等模式，省內(nèi)有成都、遂寧、廣元、巴中等經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)廣泛調(diào)研，認(rèn)真總結(jié)，形成有四川特色的新辦法。當(dāng)前要重點(diǎn)解決省內(nèi)社保關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。建議首先在幾個(gè)勞動(dòng)力輸入輸出較大的地區(qū)如成都、綿陽、遂寧、眉山等市之間建立社保的轉(zhuǎn)移賬戶系統(tǒng)，借鑒并依托金融系統(tǒng)的“一卡通”，盡快進(jìn)行試點(diǎn)，為全省內(nèi)轉(zhuǎn)移作鋪墊。

盡快制訂有關(guān)法律和法規(guī)。社會(huì)保險(xiǎn)由國家、單位和個(gè)人三部分構(gòu)成，帶有很強(qiáng)的公益性和福利性，應(yīng)強(qiáng)化政府和企業(yè)的責(zé)任。沒有農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)，就沒有全局性的社會(huì)和諧，應(yīng)站在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的高度，堅(jiān)持以人為本和科學(xué)發(fā)展，抓緊制訂全國性或地方性有關(guān)農(nóng)民工的社會(huì)保障法規(guī)，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等各項(xiàng)保險(xiǎn)。要明確企業(yè)繳納農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的法律責(zé)任，通過立法來強(qiáng)制推行此項(xiàng)工作，做到有法可依、有章可循，從而使每一位農(nóng)民工都能納入社會(huì)保障這張安全網(wǎng)，解除其后顧之憂。

盡快建立新的制度和政策。一是改革現(xiàn)行的戶籍制度。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消針對農(nóng)民工的限制性就業(yè)政策，逐步改變農(nóng)民工因?yàn)閼艨诙鴨适鐣?huì)保障權(quán)利的現(xiàn)狀。二是改革勞動(dòng)用工制度。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場，消除對農(nóng)民工在工資收入、工作分工、子女入學(xué)等方面存在的明顯歧視。三是改革土地制度。改革家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，讓土地自由流動(dòng)，使分散的土地集中起來進(jìn)行規(guī)模化機(jī)械化生產(chǎn)，必要的時(shí)候可以“土地?fù)Q保障”。四是建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度。盡快探索和建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障與城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障制度的有效接軌以及和職工社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的接續(xù)，從而方便農(nóng)民工回鄉(xiāng)后社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)接。

盡快實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌和聯(lián)網(wǎng)。農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)必須突破現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)的局限，建立一種可在全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移的社會(huì)保障制度體系。因此，建議盡快實(shí)行農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，讓各地區(qū)之間的保險(xiǎn)關(guān)系能“無縫銜接”，自由轉(zhuǎn)移，從根本上解決因農(nóng)民工流動(dòng)性大而造成的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系難以轉(zhuǎn)接的問題。

盡快加強(qiáng)全面宣傳和監(jiān)督。要加強(qiáng)對用人單位的宣傳、引導(dǎo)，使他們明確社會(huì)保險(xiǎn)的有關(guān)規(guī)定，以及應(yīng)依法承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任，強(qiáng)化經(jīng)營者的法律意識(shí)，提高依法參保繳費(fèi)的意識(shí)和自覺性，保證農(nóng)民工的合法權(quán)益不受侵犯。有關(guān)部門要加大社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)政策的宣傳力度，營造良好的輿論氛圍，讓千家萬戶的農(nóng)民家庭和農(nóng)民工認(rèn)識(shí)到參加社會(huì)保險(xiǎn)的必要性，增強(qiáng)維權(quán)意識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)。勞動(dòng)監(jiān)察部門要加大對農(nóng)民工的勞動(dòng)保障監(jiān)察力度。

總之，要通過全省上下的共同努力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工“上崗有培訓(xùn)，勞動(dòng)有合同，工資有保障，傷病有保險(xiǎn)，維權(quán)有渠道，環(huán)境有改善”，確保農(nóng)民工共享改革發(fā)展成果，為構(gòu)建和諧四川打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。