杭州：描繪人間天堂的法制天空

今年上半年，杭州、寧波、溫州、嘉興、湖州、紹興，舟山7市人大相繼進行換屆選舉。一屆時間，彈指一揮。幾年來，7市人大常委會認真履行憲法和法律賦予的神圣職責，腳踏實地開展工作，為推進當地經濟社會的可持續發展，推進法治浙江的進程，推進和諧社會的構建，做出了不懈努力。回眸過去一屆的歷程，有太多的輝煌值得書寫，有太多的經驗值得升華。這里，我們擷取精華，就7市人大常委會一個方面的“得意之作”，展示給各位讀者。

立法權是憲法和法律賦予杭州市人大及其常委會的一項重要職權。如果說總結時數字總是具有不可替代的準確性和說服力，那么我們還是先上一段“枯燥”的數字。5年來，杭州市十屆人大常委會共制定、修改地方性法規47件，廢止3件。5年的立法之路，所撐起的是一把保護全市人民權益的法律大傘，打造了一道保障杭州市全面建設小康社會、構筑“生活品質之城”的有力的法制屏障。

立法為民讓法規更貼近群眾

立法為民，把廣大人民群眾的切身利益實現好、維護好、發揮好，是杭州市人大常委會立法工作的根本原則。《杭州市中小學校學生傷害事故處理條例》從誕生、實施再到評估的5年，可謂是杭州市人大常委會5年立法長卷上的一個縮影。

時鐘撥回到7年前，在某中學的一次體育課上，顧良與楊晨在滾球練習上發生了相撞。顧良的眼睛因此受了傷。經法醫鑒定損傷己達10級傷殘程度。顧良認為是學校安排課程不合理，楊練習動作不準確而導致了他的受傷，將學校和楊晨告上了法院。學校辯稱，教師按綱施教，事故發生在瞬間難以預料，自己并沒有過錯之處。楊晨辯稱，他是按照體育老師的布置要求進行地滾球練習，并非有意沖撞原告，對事故的發生也無過錯。因為在當時處理類似的學生傷害事故無法可依，案件引起了不少的糾紛和爭議。

時鐘再調至5年前的2002年，為了避免類似事故的發生，杭州市十屆人大常委會在本屆任期的開局之年，根據杭州的實際情況，及時出臺了《杭州市中小學校學生傷害事故處理條例》，就學生傷害事故處理程序、處理機構、傷害賠償的資金來源及其使用方法作出明確規定。在該條例實施之后，教育部門開始為全市中小學校投保“校方責任險”，當年就有25所市直屬學校與保險公司簽訂了校方責任保險協議，一旦這些學校發生學生傷害事故，將由保險公司買單。每位學生的責任賠償最高可達20萬元，每次事故的最高賠償額為350萬元。公辦學校校方責任險經費列入教育經費預算，由政府財政支出，以學校為單位支付，不得向學生攤派；民辦學校則列入教育成本。這一條例的出臺彌補了校園法制方面存在的漏洞，得到了教育主管部門、學校、家長一片叫好聲。這個條例也是繼上海之后全國第二部有關學生傷害事故處理的地方性法規。

把人民群眾關注的熱點、焦點、難點問題作為立項首選，讓法律的常青藤長滿每個角落，這也是立法為民的真諦。在出臺維護校園安全這類維護學生生理安全的法規后，杭州市人大常委會又適時關注到了百姓心理健康問題的立法需求，將規范精神衛生提到了立法工作的重要日程，適時出臺了《杭州市精神衛生條例》。

2006年，杭州市僅登記在冊的精神病患者就有38968人，占總人口數的6.27‰。同時還有大量心理障礙和患者不愿意就醫而游離于監管之外。流行病學調查顯示，2003年、2004年杭州15歲以上人群中有嚴重心理疾患的比例高達17.3%，其中患抑郁癥的就占了8.7%。杭州市中小學生有心理、行為問題的比例也高達16.3%。

而到目前，杭州市已建立了較為完整的精神疾病三級防治網絡，形成了較有特色的精神衛生工作“杭州模式”。但杭州的精神衛生社會防治體系地區差異還較大，為此《杭州市精神衛生條例》作出了制度化、規范化的要求。規定“各級人民政府應當建立和完善精神衛生工作的組織體系和工作機制，將心理健康促進和精神衛生服務納入社區衛生服務體系，形成功能完善的精神衛生服務網絡。”《杭州市精神衛生條例》還在全國地方立法中首次創設了公益補償制度，即精神疾病患者如給他人造成嚴重人身傷害，而精神疾病患者及監護人確實無力承擔賠償責任的，受害人可以向當地政府申請補助。

5年的立法歷程，杭州市人大常委會關注的視角已經涵蓋老百姓“醫”食住行的各個方面。

2003年，“非典”突如其來，市民恐慌情緒嚴重，為加強愛國衛生工作，改善環境和生活質量，杭州市人大常委會出臺了《杭州市愛國衛生條例》，很大程度上克服了老百姓對“非典”的恐慌心理。

為保護和改善生活飲用水源的水質，防治水污染，杭州市人大常委會于2004年審議通過了《杭州市生活飲用水源保護條例》，確保老百姓喝上干凈的水。為加強蔬菜農藥殘留的監督，規范家畜屠宰管理和家畜產品流通秩序，保證蔬菜食用安全和家畜產品質量，杭州市人大常委會分別制定了《杭州市蔬菜農藥殘留監督管理條例》和《杭州市家畜屠宰管理條例》，保證老百姓能吃上“放心菜”和“放心肉”。為讓群眾住得更舒心，行得更方便，杭州市人大常委會制定了《杭州市城市房屋使用安全管理條例》，修改了《杭州市市區道路交通管理條例》……

開門立法傾聽百姓的聲音

“開門立法”是 1999年以來的一個熱門詞匯。隨著立法聽證、立法評估、廣征民意等活動的開展，立法這扇曾經緊閉的大門開始向民眾敞開了。在前幾屆人大常委會開展工作的基礎上，杭州市十屆人大常委會開始嘗試在立法的各個環節實現公開透明，從立法項目的提出，到法規的起草、審議、修改，都凸顯出這一精神。

在編制2005-2006年立法計劃時，為廣泛聽取人民群眾的意見，使立法計劃能編制得更為科學，更多地體現民意，市人大常委會公開向社會征集立法建議項目。消息在杭州主要新聞媒體刊登后，短短的幾天，市人大常委會就接到大量電話、傳真、信件，市民提出的立法建議從職工權益保護到維護社會穩定，從市容環衛管理到生態城市建設。公開立法延伸到了項目提出的源頭。老百姓也開始了解到，用來規范自己行為的法規條文并不是生硬冰冷的，它有血有肉地來源于自己的生活。

隨后，為了使立法過程真正成為了解民情、反映民意、集中民智的過程，市人大常委會還將一些重要的法規草案在杭州市的主流媒體和杭州人大網公開。2003年9月，在制定《杭州市志愿服務條例》時，市人大常委會在《杭州日報》上刊出了該條例草案全文，向全市廣泛征求意見。廣大熱心市民紛紛寫信、打電話，把自己志愿服務的意見和建議向立法機關坦陳。這件規范社會公益活動，與群眾生活緊密相關的法規，在立法過程中真真切切地貼近了每一個人，更多地體現了民意和民權。

立法是民主性和科學性的統一，立法過程也是發揚民主和進行科學決策的過程。座談會、基層調研、論證會、公開登報等征求意見方式，有各自的優點和特點，但畢竟也有一定的局限性，很難在一定的時間段內聽取到代表各方利益的想法，杭州市人大常委會又有針對性地進行立法聽證。

2004年，在審議《杭州市城市市容和環境衛生管理條例》時，針對群眾普遍關心的熱點、難點問題，市人大常委會舉行立法聽證會，共有60多人參加聽證會，20多名聽證參加人發言。在聽證會上，市民代表討論的問題很細致，例如對于城市市區是否該禁止飼養家禽家畜的問題，市民代表們就發出了不同的聲音。

律師楊權新認為，應該堅決禁養家禽家畜，而且還要擴大禁養范圍，不但要在禁養的家禽家畜里明確加上馬和牛，野禽野畜和野生動物也應被列為禁養之列。他說，有的居民為了喝鮮牛奶，就在家里養奶牛，其鄰居因臭氣熏天而投訴，但是無法可依不被受理。他說：“城市里就應該禁養馬、牛，否則養的人多了，牛糞、馬糞成堆，另外這些牲畜的‘婚喪嫁娶’、生老病死等還要直接影響居民的生活環境。”

來自浙大城市學院的蔡劍茹，則與楊權新的觀點針鋒相對。她說：“在市區內對家禽家畜實行嚴格管理是必要的，但本人對‘禁止性規定’持保留意見。”她認為，杭州可以借鑒其他城市的一些做法，在經過市容環境衛生行政主管部門批準后實行圈養。

立法過程本身就是博弈過程，而立法聽證會上“短兵相接”的交鋒更能彰顯出民主的氣氛。

在開門立法的時代，杭州市人大常委會走出了令人稱道的一步。

法規評估看看老百姓滿意不滿意

時鐘定格于2006年，這一年，杭州市人大常委會選擇《杭州市中小學校學生傷害事故處理條例》，對其貫徹執行情況進行了評估。

評估發現，該條例頒布以來，僅市教育局直屬學校就整改教育設施安全隱患80處，投入整改經費63萬元。杭州市已連續多年未發生由于學校場地、設施不達標導致的傷害事故。同時，杭州市還切實做好校方責任險投保工作，根據相關協議規定，每位學生每學年的保險費為3元，每次事故的最高賠償額為350萬元。

常委會并沒有滿足立法的成效，而是進一步思考，時過境遷，條例是否需要有進一步的更新？評估組發現，條例在制度設計上還存在不足之處。實踐中，在處理學生傷害事故時，有些家長情緒比較激動，往往采取一些過激行為，在一定程度上擾亂了學校正常的教育、教學秩序。但條例對這些行為只做了比較原則的禁止性規定，有關部門難以操作。特異體質、異常心理狀態或特殊疾病的學生經常出現嚴重妨礙集體教育活動，學校無法處理的情況，諸如此類，條例也沒有作相關具體規定。

“今后要加強對學生傷害事故處理方面的規律性問題研究，為以后修改條例奠定基礎。”市人大常委會法工委負責人路江通這樣表示。這樣的說法透露出一個信號：杭州法規完善的節拍和時代節奏將日趨和諧統一。而市人大常委會組成人員無疑在這個和諧的過程中付出了心血和汗水。

常委會組成人員心血和汗水獲得的最大回報無疑便是來自民間的肯定。

“法規那些生硬的條文我是看不懂的，真到用的時候發現確實多學點有好處。你就說去年杭州剛出臺的城市房屋安全使用管理條例，對野蠻裝修有了規范。這樣我們就很清楚怎么做是違法的。”家住紅石板新村的樊女士曾遭遇過野蠻裝修，她說，“我們就是拿這個條例和裝修公司理論的，最終當然是我們勝利了。是立法部門幫了我們大忙啊。”

百姓的語言往往是最直白、最平實的，在廣告公司上班的田寧就很直接地說：“你要我說人大立法成效怎么樣，說實話我還真不知該怎么講。可我知道，杭州的城市管理越來越規范了，在杭州居住越來越有安全感、越來越有幸福感了，這里面和法律法規越來越完善息息相關。拿我現在學車來說吧，可以挑選星級駕校，教練不但要教到位，還不得索取、收受學員財物。我朋友幾年前學，不但教練教得很馬虎，還要一天一包煙的孝敬，這都是杭州市機動車駕駛員培訓管理條例出臺的功勞啊。光這么個小例子不就很說明問題嗎？”

相關鏈接：杭州市十屆人大常委會立法制度創新

編制兩年立法計劃。長期以來，杭州市人大常委會通過編制五年立法計劃，推動立法工作有序進行，取得了一定的效果。但從實踐來看，五年立法計劃執行情況并不理想，或因數量多而造成完成率低，或因立法項目并非急需而造成立法效率不高。十屆人大常委會經過研究，一改以往五年編制立法計劃的做法，而是編制兩年立法計劃。

凡列入兩年立法計劃的項目，要進行項目論證。2003年，市十屆人大常委會第二十八次主任會議通過《杭州市人大常委會立法項目論證辦法》，明確規定在確定立法項目時應當首先征集立法建議項目，有關部門提出立法建議項目時，應當附有說明，并提供法規草案初稿，對立法建議項目從可行性、可操作性等多面進行論證。2004年底，為了編制2005-2006年立法計劃，市人大法制委邀請市政府法制辦、省人大法制委、立法咨詢委員會等專家、學者對各部門擬立法的項目進行論證，在多方論證的基礎上，科學地編制完成兩年立法計劃。

地方性法規行政許可設定論證。《中華人民共和國行政許可法》實施后，為了深入貫徹該法，進一步規范地方性法規行政許可的設定，市人大常委會審議通過了杭州市地方性法規行政許可設定論證辦法。這是全國首個對行政許可的設定進行規范的立法工作制度。之后，有關部門在起草《杭州市城市房屋安全使用管理條例》時就根據該規定對擬設定的行政許可進行了論證，邀請有關單位、專家、市民等參與，收到良好效果。

探索新的起草模式。在制定《杭州市志愿服務條例》時，采取了由團市委組織起草，法制委員會給予支持，市人大常委會委員聯名提交議案的做法。這創造了杭州市地方立法的三個第一：草案第一次由人大常委會委員聯名提出；第一次為公益事業立法；第一次由社會團體組織起草。