從監(jiān)督法看執(zhí)法檢查

監(jiān)督法明確規(guī)定了執(zhí)法檢查的公開化、執(zhí)法檢查組的功能定位、跟蹤檢查等一系列制度，為推動人大執(zhí)法檢查工作提供了有力的法律保障。地方人大常委會應(yīng)該按照監(jiān)督法的精神，完善執(zhí)法檢查制度，不斷提高執(zhí)法檢查實效。

提高執(zhí)法檢查公開化程度，避免“關(guān)起門來自彈自唱”

□我們注意到，監(jiān)督法規(guī)定，人大常委會執(zhí)法檢查年度計劃、執(zhí)法檢查報告、審議意見及“一府兩院”關(guān)于審議意見的研究處理情況報告都應(yīng)向代表通報并向社會公布。那么應(yīng)該怎么看待這個問題？

■將人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的情況向社會公開，這是監(jiān)督法的一大亮點，也是一項新的法律制度。過去，人大開展執(zhí)法檢查似乎大多是人大內(nèi)部的工作，有一種“關(guān)起門來自彈自唱”的味道。對于廣大的社會公眾來說，人大何時開展執(zhí)法檢查，內(nèi)容是什么，如何開展，產(chǎn)生何種效果，知之甚少。關(guān)起門來搞監(jiān)督，透明度低，使監(jiān)督易停留于表面，流于形式，解決不了深層次問題，達不到應(yīng)有的效果。吳邦國委員長曾經(jīng)指出：“要進一步提高人大監(jiān)督工作的透明度。常委會組成人員在執(zhí)法檢查、審議專題工作報告中提出的重要意見和建議，有關(guān)問題的整改情況，要采取多種形式向社會公開，進一步發(fā)揮輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督的作用。”

□執(zhí)法檢查報告的公開化，有什么積極意義？

■不難看出，執(zhí)法檢查公開化至少有兩方面的積極意義。其一，公開是民主的基礎(chǔ)。列寧就曾經(jīng)說過，沒有公開性而來談民主制是很可笑的。人民代表大會制度作為社會主義民主的集中體現(xiàn)，它的活動應(yīng)當讓人民群眾知道，接受人民群眾的監(jiān)督。從這個意義上說，執(zhí)法檢查作為地方人大常委會的一項重要的、日常的監(jiān)督職權(quán)，其行使過程應(yīng)提高透明度，向人民群眾公開，擴大人民群眾的參與，使人民群眾能了解和掌握人大常委會開展執(zhí)法檢查的情況及成效，有利于人大常委會的工作順應(yīng)民心、反映民意、貼近民生。其二，將人大常委會開展執(zhí)法檢查的情況向社會公開，對“一府兩院”也是一種督促。借助于輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督的力量，擴大執(zhí)法檢查的社會影響，取得人民群眾的廣泛理解和支持，將有利于“一府兩院”更加自覺地接受人大常委會的監(jiān)督，認真改進工作，提高工作水平。

□既然執(zhí)法檢查公開化是監(jiān)督法賦予的一項新制度，那么地方各級人大常委會將如何具體開展？

■我們認為，首先，要解決選題公開化的問題。執(zhí)法檢查議題是否選準選好，是否能切中執(zhí)法工作中的難點、人民群眾關(guān)心的熱點問題，直接關(guān)系到執(zhí)法檢查能否取得明顯成效。以前，有些地方人大常委會確定執(zhí)法檢查項目時，一定程度上存在隨意性和盲目性。為此，監(jiān)督法規(guī)定了6個途徑來確定執(zhí)法檢查議題，實質(zhì)上就是要求各級人大常委會進一步拓寬執(zhí)法檢查選題渠道，公開選題，使人民群眾的意見、呼聲、愿望能夠最大限度地反映到人大執(zhí)法檢查工作中。這既有利于人大常委會保持與人民群眾的聯(lián)系、傾聽人民群眾的意見，也有利于夯實人大監(jiān)督工作的群眾基礎(chǔ)。議題初步確定后，還可通過新聞媒體公布于眾，并通過召開座談會、聽證會等形式，廣泛征求和聽取社會各界人士的意見，使執(zhí)法檢查議題更有社會基礎(chǔ)。

其次，要建立執(zhí)法檢查公布工作機制。監(jiān)督法規(guī)定，年度執(zhí)法檢查計劃、執(zhí)法檢查報告及審議意見、“一府兩院”關(guān)于審議意見的研究處理情況報告，都要以適當方式向代表通報并向社會公布。這些內(nèi)容是必須通報和公布的，是法定的，不是可做可不做的。至于何時公布、如何公布，各地可以根據(jù)實際情況確定。

三要完善執(zhí)法檢查報告審議公開制度。監(jiān)督法明確了監(jiān)督公開原則。各地人大常委會可以在這個原則下，對審議過程進行適當公開。比如，在對常委會審議執(zhí)法檢查報告進行網(wǎng)絡(luò)視頻直播的基礎(chǔ)上，可以探索建立網(wǎng)上公民互動平臺，網(wǎng)民可以就人大執(zhí)法檢查情況發(fā)表評論，提出對策建議。再比如，可以邀請代表和公民旁聽常委會聯(lián)組或分組審議執(zhí)法檢查報告。既有助于人大常委會了解和掌握社會各方面對執(zhí)法檢查工作的反應(yīng)，又有助于提高執(zhí)法檢查報告審議質(zhì)量。

規(guī)范執(zhí)法檢查組工作機制，“大蓋帽”不能進入檢查組

□過去，人大開展執(zhí)法檢查時有“一府兩院”執(zhí)法部門的人員參加，請問監(jiān)督法對此作出了怎樣的規(guī)定？

■由于執(zhí)法部門熟悉相關(guān)專業(yè)技術(shù)知識，更熟悉執(zhí)法情況，有些地方人大把“一府兩院”部門負責(zé)人也吸收為檢查組成員。這種做法混淆了執(zhí)法檢查的主體和對象，容易造成“齊抓共管”，不僅降低了人大執(zhí)法檢查的法律地位，損害了執(zhí)法檢查的嚴肅性，而且也影響了執(zhí)法檢查的深度和力度。執(zhí)法檢查組作為執(zhí)法檢查的主體，其成員和職能都是特定的。監(jiān)督法規(guī)定執(zhí)法檢查組的成員只能由常委會組成人員、專門委員會組成人員和本級人大代表組成。“一府兩院”是人大的監(jiān)督對象，根據(jù)工作需要，相關(guān)部門負責(zé)人可以參與執(zhí)法檢查工作，但必須明確他們不是執(zhí)法檢查組的成員，只能以工作人員的身份參加檢查。

□專門委員會在執(zhí)法檢查工作中一般都起著重要作用，監(jiān)督法對于專門委員會和執(zhí)法檢查組的關(guān)系是否有界定？

■目前，有些地方對執(zhí)法檢查組的主體地位認識不到位，存在專門委員會和執(zhí)法檢查組的職能作用界定比較模糊的情況，甚至有專門委員會取代檢查組的傾向。監(jiān)督法明確規(guī)定由執(zhí)法檢查組行使職權(quán)。專門委員會及其辦事機構(gòu)所做的各項組織實施工作，都應(yīng)是協(xié)助性、服務(wù)性的，不能喧賓奪主、取而代之。

□具體應(yīng)該怎么做？

■一是在與被檢查部門溝通和聯(lián)系時，應(yīng)當由執(zhí)法檢查組履行應(yīng)有的職能。如召開電視電話會議進行動員部署時，執(zhí)法檢查組組長一般應(yīng)到會講話，對被檢查部門提出要求，更好地體現(xiàn)檢查組在執(zhí)法檢查工作中的主體作用。集中檢查前，人大要聽取被檢查部門關(guān)于執(zhí)法工作的情況匯報，也應(yīng)是以檢查組的名義進行。

二是在向常委會提出執(zhí)法檢查報告時，檢查組應(yīng)當是報告的主體。關(guān)于由誰提出執(zhí)法檢查報告，以前沒有統(tǒng)一的規(guī)定，有的是由專門委員會負責(zé)人作報告，有的是分工聯(lián)系的常委會負責(zé)人作報告。監(jiān)督法規(guī)定，由執(zhí)法檢查組提出執(zhí)法檢查報告，經(jīng)主任會議決定提請常委會會議審議。主任會議決定列入常委會議程后，應(yīng)由執(zhí)法檢查組組長在會上作執(zhí)法檢查報告，特殊情況可以委托副組長作報告。如果是書面審議，也應(yīng)該以檢查組的名義而不是專門委員會的名義作書面報告。

跟蹤檢查，咬定青山不放松

□發(fā)現(xiàn)問題容易，解決問題困難，一直是地方人大常委會開展執(zhí)法檢查面臨的一個難題，監(jiān)督法有無解決辦法？

■執(zhí)法檢查主要是發(fā)現(xiàn)問題，督促執(zhí)法機關(guān)整改。近年來，人大執(zhí)法檢查雖然強調(diào)了跟蹤督查，但實施效果不太理想。“查了就了，不了了之的情況還大有存在，主要原因在于跟蹤檢查缺少法律依據(jù)，沒有規(guī)范化、制度化。運作要規(guī)范有序，就必須靠制度來規(guī)定其權(quán)限、職責(zé)、方式和程序，從而確保監(jiān)督權(quán)威。監(jiān)督法總結(jié)多年來執(zhí)法檢查工作實踐經(jīng)驗，使跟蹤檢查法定化，這是提高執(zhí)法檢查實效的一個重要舉措。

對于地方人大常委會來說，既然法律有明文規(guī)定，今后在制定年度執(zhí)法檢查計劃時，不僅要考慮初次檢查的項目，還應(yīng)把跟蹤檢查一并納入，必要時，可以把跟蹤檢查放在更加突出的位置。近年來，浙江省人大常委會連續(xù)兩年開展建設(shè)生態(tài)省決定和環(huán)境保護法執(zhí)行情況跟蹤檢查，取得了明顯的成效。同時，跟蹤檢查的工作程序需要進一步完善。在“一府兩院”向常委會就整改情況進行報告前，人大有關(guān)部門應(yīng)作必要的調(diào)查研究，對報告內(nèi)容進行核實，并視情況要求報告機關(guān)作必要的修改和完善。這項工作應(yīng)逐步規(guī)范、形成制度。針對整改工作不及時完成的情況，對整改工作時限要作出硬性規(guī)定，一般應(yīng)在反饋審議意見后的6個月內(nèi)向人大常委會提交處理情況報告。如果多數(shù)常委會組成人員對處理情況報告不滿意的，可以要求有關(guān)部門繼續(xù)整改，再次提出整改情況的報告，直至問題解決為止。

□對執(zhí)法部門整改不到位缺乏必要的處理措施，是否是執(zhí)法檢查難以取得明顯效果的主要原因？

■缺少強制性程序，執(zhí)法部門對審議意見回復(fù)后就刀槍入庫，馬放南山，導(dǎo)致檢查缺少效力和權(quán)威，這是影響執(zhí)法檢查效果的重要原因之一。無制裁、無懲辦，監(jiān)督就失去了意義。監(jiān)督法規(guī)定可以綜合運用詢問、質(zhì)詢和特定問題調(diào)查等監(jiān)督手段。對于整改不見效果的，就啟用這些剛性監(jiān)督手段，增強強制性，督促執(zhí)法部門認真整改。還可以考慮建立審議意見轉(zhuǎn)送機制。人大常委會的審議意見既針對“一府兩院”及其部門的工作，也包含了有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作成績和問題，實際上也體現(xiàn)了對任命干部的監(jiān)督。“一府兩院”執(zhí)法工作報告、審議意見研究處理情況報告，經(jīng)人大常委會審議后，常委會有關(guān)工作機構(gòu)可以將有關(guān)審議意見轉(zhuǎn)送黨委領(lǐng)導(dǎo)和組織部門，作為考察使用干部的參考依據(jù)。

（洪開開：浙江省人大常委會研究室調(diào)研處處長，法學(xué)碩士；梁瑋：浙江省人大常委會研究室調(diào)研處干部，法律碩士。）