中美環保執法機構設置比較研究

收稿日期］2007－05－10

［作者簡介］黃芳(1982—)，女，河北任丘人。2005級經濟法學研究生，研究方向:經濟

［摘 要］世界各國在環境執法體系構建中均進行著不斷摸索和完善，中美兩國的環保執法機構設置情況也各有特色。美國的執法機構層級設置比較簡潔，執法效率相對較高。我國國家級環保機構在整個國家行政管理體制中的級別相對較低；地方環保執法層級較多，機構繁雜；地方環保機構執法受地方利益影響嚴重。

［關鍵詞］環保執法；機構設置；中美比較

［中圖分類號］D916.1 ［文獻標識碼］A［文章編號］1009－2234(2007)03－0080－02

一、前言

20世紀70年代以來，隨著環境問題進一步惡化，許多國家逐漸意識到在環境保護方面也存在“市場失靈”，因而他們都開始介入環境保護，紛紛把環境保護工作作為國家一項管理職能，并設立了相應環境保護專門機構，制定系統的法律法規。目前，我國宏觀上“建立起由全國人民代表大會立法監督、各級政府負責實施、環境保護部門同意監督管理，各有關部門依照法律規定監督管理體制”。但是“站得住頂不住，頂的住站不住。”這句話形象地描述了我國目前體制下地方環保執法人員所處的兩難境地，充分地暴露出我國環保執法機構設置存在著嚴重的問題。與此同時，世界各國在環境執法體系構建中均進行著不斷摸索和完善，本文旨在將我國與美國現行的環保執法機構的設置情況進行比較研究，觀其異同以擇善而從。

二、中美環保機構設置情況

中美兩國無論從人口規模，地域范圍還是國家結構形式來說存在很大差別，因此根據其各自國家國情建立起來的環保執法機構設置也各有特色。

美國的環境管理體系在縱向上可分成以下層次：美國聯邦環保機構→聯邦環保局區域辦公室→州環保機構→（州環保派出機構）→地方（縣市）環保機構。美國國家環境質量委員會（The U.S. Council on Environmental Quality，簡稱CEQ）與美國國家環保局（The U.S.Environmental Protection Agency ，簡稱EPA）是聯邦政府設立的兩個專門的環境保護機構，負責對全國的環境問題進行統一管理。CEQ的主要職能包括：為總統提供環境政策咨詢，協調各行政部門有關環境方面的活動，以及編制環境影響報告書所應遵循的準則，制定實施《美國環境政策法》的程序。美國聯邦環保局EPA代表聯邦政府全面負責環境管理，是各項環境法案的執行機構，其宗旨是保護人類健康與環境。為滿足管理聯邦環境活動的需要，美國聯邦環保局規模龐大，獨立執法，權威很高。同時，在各個州都有自己的環境管理機構，即州環保局，各州的環保局不隸屬于聯邦環保局，而是依照州的法律獨立履行職責，除非聯邦法律有明文規定，州環保局才與聯邦環保局合作。各個州的環境管理機構人員由各個州自行決定，負責人、預算與聯邦的機制相似，由州長提名、州議會審核批準生效。另外在全美范圍內共有10個聯邦環保局區域辦公室，區域辦公室是聯邦環保局為監督檢查州環保局執法情況而設置的機構。州與地方（縣市）環保機構的關系分為兩類：一類比較簡單，由州環保機構在全州范圍內直接進行環境管理，各個縣市根本不設立任何環境機構。一些比較小的州往往采取這種建制，例如，特拉華州、華盛頓特區等。另一類完全類似于聯邦環保局→聯邦環保局區域辦公室→州環保機構，州環保機構也派出分支機構對地方環保機構進行監督管理，即：州環保機構→州環保機構派出機構→地方（縣市）環保機構。面積比較大、人口比較多的州往往采用這種建制，例如，加利福尼亞州、俄勒岡州等。

同美國相比，我國環境管理機構體系要復雜一些，可分為七個層次：國家環境保護局→環境保護司（局）→區域環保監督中心→省、自治區、直轄市環境保護局→市、州、盟環境保護局→縣、旗環境保護局→基層環境保護機構。國家環境保護局是國務院設置的中央環境保護管理機關，是國務院環境保護的辦事機構，統一管理全國范圍內的環保事項，指導國務院所屬各部部門和地方政府的環境保護工作。國務院各部委設置環境保護司（局）。區域環保監督中心是新近建立的環保執法監督機構。06年7月，國家決定在全國范圍內設立華東、華南、西北、西南、東北五大區域環保督查中心和上海、廣東、四川、北方、東北、西北六個核與輻射安全監督站，作為環?？偩峙沙龅膱谭ūO督機構，均為司局級建制。按照環保督查中心組建方案，五大區域督查中心人員編制達160人，其支出都由中央財政承擔。省、自治區、直轄市環保局，市、州、盟環保局，縣、旗環保局是地方環保機構的三個層次，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理，地方環保局官員由當地政府決定，對當地政府負責，省級或地方政府向本級環境保護機構提供資金支持和并監督其工作?；鶎迎h境保護機構，是對于企業、事業單位內部的環境保護機構設置有科、室或專職人員負責環境保護工作。

三、比較分析

筆者主要是通過大量的文獻閱讀取得以上相關信息。經過對這些資料的整理與分析，發現中美兩國的環保執法機構主要存在以下共通之處：

1．均采用綜合管理，統一監督的體制。環保問題具有復雜性，環保工作具有系統性，跨區域的大范圍的環保問題無論在國內還是國外都普遍存在，如：美國南部受到卡特里娜颶風襲擊造成的大范圍環境污染問題，中國的淮河流域的持續污染問題。這些問題使人們認識到，統一監督管理、綜合決策是當今環保工作基本要求，必須依靠環保法律來保障統一監管體制與綜合決策機制的長期穩定性。同樣，兩國的環境宏觀管理體制都體現了這一特點，尤其是美國。美國聯邦環境法規除確立聯邦環保機構的環境管理主導地位與優先權外，同時也承認聯邦各部門兼有的環保管理職能，以及各州和地方政府在實施環境法規和實現區域環境目標過程中的重要地位。在我國雖然有統一的監督管理機構國家環保局，但所起到的作用卻因為機構設置不適受到了一定的限制，對此本文將在后面的內容中論述。

2．均存在國家環保機構的派出機構作為地方的監督管理機構。這是兩國目前共同采用的對地方環保機構和地方政府的環境保護工作進行監督管理的方式。更準確的說，這種派出機構作為監督機構的方式是我國借鑒美國經驗的結果，上面已經提到我國是今年7月份剛剛建立的這種監督機構，目的是為了解決地方環保執法的困境，但是能否起到預期的作用還有待觀察。

以上兩個特點不僅是中美兩個國家所采用的環境管理模式，也是其他國家普遍采用的，可以說是被公認的適合解決環境管理問題的行政體制模式。下面，筆者對兩國的環保執法機構設置的不同之處進行探討。

1．我國國家級環保機構在整個國家行政管理體制中的級別相對較低。在美國，聯邦環保局局長由當選總統提名，經國會批準生效，局長為內閣成員?？梢哉f美國的聯邦環保局具有很高的權威性和決策能力。而我國目前的國家環保總局只是國務院的直屬單位，而不是國務院的組成部門，盡管在行政級別上也是正部級單位，但在制定政策的權限，以及參與高層決策等方面，與作為國務院組成部門的部委有著很大不同。國家環?？偩植皇菄鴦赵旱莫毩⒉课?，這一現象使國家環?？偩蛛y以參與涉及國家環境優先領域的政策制定過程，難以協調其他部委機構和調解環境糾紛。國家環?？偩直毁x予了制定和實施環境政策的責任，但是沒有充分的政策工具、能力或政治能力達到這些期望。沒有其他政府機構的合作，國家環保總局不能成功保護國家的環境，因為有許多環境責任是由各級政府和機構共同承擔的。在實踐中，不同政府部門不是互相合作達成良好的環境成果，而傾向于相互競爭有限的資源和權力。這樣，國家環?？偩纸洺Ｅc其他機構的優先領域發生沖突，但沒有充分的能力解決這一問題。

2．我國地方環保執法層級較多，機構繁雜。從上面的介紹我們也可以發現，美國的環保執法機構簡單的說只有聯邦、州、地方（縣市）環保機構，層級設置十分簡潔。我國的環保執法機構卻是多層次設置，中央，省、自治區、直轄市，市、州、盟，縣、旗，基層環保機構，基層環保機構承擔著沉重繁雜的任務，而且在執法過程中往往需要層層上報，請求批示，執法效率受到很大影響。另外我國實行的并非國際上流行的“大環境的管理體制”，而是人為分割為環保、林業、國土、礦產、水利、海洋等諸多產業部門和行政區劃。這些部門和行政區由于職責交叉、關系不順，履行職責并非總能服從統一的環境管理目標，而是受制于局部利益，出現相互爭權、管理脫節、相互推諉、執法不嚴等不正?，F象。例如，對于水污染事件，按照相關規定，環保局和水利局都有權管理，究竟應由哪一個部門管轄實難分清，這種情況也常常會導致各個部門要么基于利益驅動爭相管轄，要么相互推諉。

3．我國地方環保機構執法受地方利益影響嚴重。美國各州的環保機構雖然人事，預算都由各州自己決定，但是一方面受到聯邦環保機構區域辦公室的監督管理，另一方面各州在環保方面所制定的標準必須與聯邦一致甚至更加嚴格才能獲得按照該州法規標準執法的特許，因此較少出現地方環保機構受到地方政府掣肘的現象。我國的地方環保執法機構從人到事都要受到當地政府的制約，而環保執法的結果往往與當地短期的經濟發展狀況以及地方政府官員的政績相違背，使得地方環保執法機構的工作經常受到地方政府的干涉與限制。據《法制日報》2006年5月31日報道，今年3月，安徽省蚌埠市有18家企業被國家環?？偩至腥肷嫦舆`法排污“黑名單”。一位地方政府官員道出了這么多企業敢于大膽超標排污的根源，由于這些企業在當地貢獻大，往往被奉為“掌上明珠”保護起來。政府一道道不準進入企業檢查的“令牌”成了這些企業的“尚方寶劍”。對此，一位環保局官員坦言，盡管環保監察力量不足是客觀因素，但對于哪些企業超標排污還是有底數的，之所以不查處或難以查處，主要得看地方領導的“眼色”行事。環保部門官員的帽子在地方領導手里，職務的升遷變動往往取決于地方領導的“滿意”與否。環保部門只有主動積極地配合當地經濟發展的需要，才能“生存”下來。

通過上述研究，我們發現，相對來說美國在環保執法機構的設置上更為合理有效，這應該與美國環保問題出現較早，在這方面有著更為豐富的經驗有著很大的關系。

〔責任編輯：王 柏〕