試論當(dāng)前我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策方向的選擇

［摘 要］我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政支持“三農(nóng)”的政策總體框架是良好的，但伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，其轉(zhuǎn)軌缺陷也日益突顯出來(lái)，急需進(jìn)一步改進(jìn)和完善。針對(duì)我國(guó)當(dāng)前財(cái)政支持“三農(nóng)”政策的現(xiàn)狀，特點(diǎn)和存在的問(wèn)題及缺陷，應(yīng)進(jìn)一步完善我國(guó)財(cái)政支持“三農(nóng)”的政策。

［關(guān)鍵詞］三農(nóng)；財(cái)政政策

［中圖分類號(hào)］F812.8［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1009－2234(2007)03－0122－02

解決中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題，既要從“三農(nóng)”自身尋找出路，也需要強(qiáng)大的外部推動(dòng)力。從現(xiàn)實(shí)情況看，目前的外力主要來(lái)自兩個(gè)方面：市場(chǎng)和政府，其中在政府的推動(dòng)力量中，財(cái)政支持“三農(nóng)”政策居于十分重要的地位。近年來(lái)財(cái)政收入高速增長(zhǎng)，2006年財(cái)政收入增長(zhǎng)超過(guò)20%，達(dá)3萬(wàn)9千億元，可以說(shuō)我國(guó)當(dāng)前有充足的財(cái)力來(lái)支持“三農(nóng)”。因此，選擇正確合理的財(cái)政支農(nóng)政策 ，不僅有必要性，而且具有現(xiàn)實(shí)可能性。

一、當(dāng)前我國(guó)財(cái)政支持“三農(nóng)”政策的現(xiàn)狀分析

近年來(lái)，中央政府運(yùn)用財(cái)政政策加強(qiáng)了對(duì)“三農(nóng)”的支持，特別是2004年以來(lái)，為了加快解決“三農(nóng)”問(wèn)題，中央政府在實(shí)施宏觀調(diào)控中出臺(tái)了一系列更直接、更有力的政策措施，體現(xiàn)在財(cái)政支出上，不僅用于“三農(nóng)”的資金投入絕對(duì)量大大增加，增長(zhǎng)幅度屢創(chuàng)新高，更重要的是財(cái)政支持“三農(nóng)”的指導(dǎo)思想和支持方式發(fā)生了質(zhì)的變化，這種變化改變了國(guó)家與農(nóng)民之間傳統(tǒng)的利益分配格局。具體表現(xiàn)為以下六個(gè)特點(diǎn)：一是中央財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”支出總量保持較快增長(zhǎng)。由于體制和財(cái)力狀況，1998年以前財(cái)政支農(nóng)資金總量規(guī)模比較小，自1998年國(guó)家實(shí)施積極財(cái)政政策以來(lái)，財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的投入逐年高速增長(zhǎng)。二是中央財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”支出結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化。改革開放初期，中央財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”支出主要用于流通領(lǐng)域的農(nóng)產(chǎn)品政策補(bǔ)貼支出 ，1998年以后，借實(shí)施積極財(cái)政政策之力，國(guó)家加大了對(duì)主要江河堤防建設(shè)和病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固的投資，加大了對(duì)長(zhǎng)江中上游和黃河上游林業(yè)生態(tài)建設(shè)的投入，水利和林業(yè)的支出比重大幅度上升。2000年以后，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的推進(jìn)，農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付支出逐步成為中央財(cái)政支持“三農(nóng)”支出的一個(gè)重要部分，比重迅速提高。三是推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，改變了過(guò)去政府與農(nóng)民之間“取多、予少”的傳統(tǒng)利益分配格局。四是把農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步納入公共財(cái)政的支出范圍。過(guò)去對(duì)“三農(nóng)”的支持主要是支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從2003年起，中央財(cái)政用于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村教育衛(wèi)生等社會(huì)發(fā)展方面的支出大幅度增加。五是財(cái)政支農(nóng)支出方式發(fā)生重要轉(zhuǎn)變，對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼的比重大幅度提高。長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政支農(nóng)方式主要是以間接為主，或者是項(xiàng)目投資、項(xiàng)目補(bǔ)助，或者是對(duì)流通領(lǐng)域的間接補(bǔ)貼，實(shí)行退耕還林工程和農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，支農(nóng)支出的方式開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。六是財(cái)政支農(nóng)指導(dǎo)思想從以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為本向以人（農(nóng)民）為本轉(zhuǎn)變。近年來(lái)，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)政策實(shí)現(xiàn)了從支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，到支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，再到支持農(nóng)民增收的轉(zhuǎn)變，在“多予”、“少取”、“放活”等方面采取了一系列促進(jìn)農(nóng)民增收的措施，包括農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)、支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、支持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、扶持糧食主產(chǎn)區(qū)、農(nóng)村稅費(fèi)改革及取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、降低農(nóng)業(yè)稅稅率或免征農(nóng)業(yè)稅、清理欠發(fā)農(nóng)民工工資等。與此同時(shí)，中央財(cái)政還不斷加大支持扶貧開發(fā)的投入力度。

二、當(dāng)前我國(guó)財(cái)政支持“三農(nóng)”政策存在的問(wèn)題與缺陷

以2004年作為重要分水嶺，經(jīng)過(guò)多年來(lái)的不斷調(diào)整、創(chuàng)新，一個(gè)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本相適應(yīng)，以推進(jìn)農(nóng)村全面小康建設(shè)和促進(jìn)農(nóng)民增收為目標(biāo)；以確保國(guó)家糧食安全、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)農(nóng)村改革、加快新農(nóng)村建設(shè)為主要內(nèi)容的新型財(cái)政支持“三農(nóng)”政策框架體系已經(jīng)顯現(xiàn)。這種新的政策框架體系盡管延續(xù)了過(guò)去一些政策的內(nèi)容，但其包涵的理念、主要政策內(nèi)容和政策作用方式，與以前相比有著本質(zhì)的區(qū)別。盡管如此，我們也清楚地看到，現(xiàn)行的財(cái)政支持“三農(nóng)”政策體系也存在一些比較突出的問(wèn)題。

一是糧食安全長(zhǎng)效機(jī)制沒(méi)有形成，使得財(cái)政支出潛在壓力加大。20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)糧食供需關(guān)系曾經(jīng)歷幾次大的波動(dòng)，經(jīng)歷了糧食大幅度增產(chǎn)、庫(kù)存過(guò)大、財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，到糧食連續(xù)減產(chǎn)、庫(kù)存持續(xù)下降的過(guò)程，短時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)如此大幅度波動(dòng)的主要原因之一是農(nóng)業(yè)政策在支持糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整之間的不斷變化，沒(méi)有形成確保糧食安全的長(zhǎng)效機(jī)制。二是財(cái)政支持“三農(nóng)”政策的導(dǎo)向作用沒(méi)有有效發(fā)揮。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的支持，一個(gè)重要方面就是通過(guò)各種有效的杠桿，引導(dǎo)、鼓勵(lì)社會(huì)其他方面進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用。但從目前看，財(cái)政政策的導(dǎo)向作用沒(méi)有很好的發(fā)揮，社會(huì)其他方面對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投資比重下降。事實(shí)上，如果僅僅依靠財(cái)政加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的投入將很難滿足日益增長(zhǎng)的資金需求，而且與建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制也不相符合。三是各級(jí)財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”投入增長(zhǎng)不對(duì)稱，農(nóng)村公共品供給投資機(jī)制不健全。主要表現(xiàn)為：中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政投入多，市（地）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)財(cái)政投入少；對(duì)水利投資偏重大江大河治理、城市防洪和調(diào)水，農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)投入不足；農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)投入來(lái)源渠道少，投入不足。四是農(nóng)村稅費(fèi)改革成本越來(lái)越大，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付范圍越來(lái)越寬。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，為彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)財(cái)政出現(xiàn)的短收，中央財(cái)政已經(jīng)安排了巨額轉(zhuǎn)移支付。這是目前中央財(cái)政支持“三農(nóng)”支出中增加最多、增幅最大的項(xiàng)目。隨著改革試點(diǎn)的深入和免征農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村稅費(fèi)改革的成本越來(lái)越大，還可能產(chǎn)生一些新的“改革成本”，如：農(nóng)林場(chǎng)的稅費(fèi)改革；全部免征農(nóng)業(yè)稅；稅費(fèi)改革后的農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)等成本。

總之，隨著農(nóng)業(yè)稅的逐步取消和直接補(bǔ)貼規(guī)模的增加，國(guó)家與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系由過(guò)去“索取”機(jī)制向“給予”機(jī)制轉(zhuǎn)換，這種轉(zhuǎn)換符合科學(xué)發(fā)展觀和“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的要求，與建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的方向基本一致，面臨的問(wèn)題也是隨著政策轉(zhuǎn)型而生，需要客觀地對(duì)待，積極地尋求不斷解決的措施和途徑。

三、完善當(dāng)前我國(guó)財(cái)政支持“三農(nóng)”政策的建議

進(jìn)一步完善財(cái)政支持“三農(nóng)”政策，必須立足穩(wěn)定增強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力、加快促進(jìn)農(nóng)民收入增加這兩個(gè)主要目標(biāo)，不僅要保持必要的支出增長(zhǎng)幅度，體現(xiàn)公共財(cái)政資源分配向農(nóng)村傾斜；而且要合理確定支出重點(diǎn)，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，有效配置公共財(cái)政資源。

一是要保持必要的財(cái)政投入增長(zhǎng)幅度。資金投入是黨和政府關(guān)于“三農(nóng)”政策得以貫徹執(zhí)行的基礎(chǔ)，這客觀上要求今后一段時(shí)期內(nèi)財(cái)政支持“三農(nóng)”支出必須保持一個(gè)較高的增長(zhǎng)幅度。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變和國(guó)家財(cái)力的增強(qiáng)，保持財(cái)政投入的較高增長(zhǎng)幅度，不僅必要，而且完全有可能。關(guān)鍵是要切實(shí)調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，通過(guò)多種途徑，逐步建立多元化穩(wěn)定增長(zhǎng)的財(cái)政支持“三農(nóng)”資金的投入機(jī)制。

二是要根據(jù)“三農(nóng)”發(fā)展態(tài)勢(shì)和公共財(cái)政原則，合理確定財(cái)政支持“三農(nóng)”資金的有效配置。隨著國(guó)債規(guī)模的縮小和大江大河治理任務(wù)的逐步完成，水利基本建設(shè)投資將會(huì)逐步減少，這就有可能調(diào)整一部分資金用于農(nóng)村中小型水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)科技等方面，重點(diǎn)穩(wěn)固農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)；農(nóng)村稅費(fèi)改革和相關(guān)配套改革的投入可能是今后幾年增長(zhǎng)較快的一項(xiàng)，但在完成農(nóng)業(yè)稅減免后將會(huì)保持穩(wěn)定；林業(yè)生態(tài)支出繼續(xù)增加；隨著糧食市場(chǎng)的放開，一定時(shí)期內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品政策補(bǔ)貼的總量有可能增加，但比重會(huì)有所下降。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育衛(wèi)生事業(yè)支出將大幅度增加。各級(jí)財(cái)政將把新增教育衛(wèi)生文化支出主要用于農(nóng)村，同時(shí)，農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)、農(nóng)村扶貧和救濟(jì)等方面的支出也應(yīng)有較大增長(zhǎng)。

三是要抓住重點(diǎn)產(chǎn)品、重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，促進(jìn)建立糧食安全的長(zhǎng)效機(jī)制。總的原則是“財(cái)政重點(diǎn)保障糧食安全，市場(chǎng)為主發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)”。在品種上，財(cái)政主要支持水稻、小麥、玉米等主要糧食作物的良種補(bǔ)貼、病蟲害防治、科技推廣、水旱災(zāi)害救濟(jì)、糧食安全儲(chǔ)備等。在區(qū)域上，中央財(cái)政主要支持糧食商品率高、外調(diào)糧食多的13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)，其中重點(diǎn)是黑、吉、遼、湘、鄂、皖、贛等7省。在環(huán)節(jié)上，重點(diǎn)促進(jìn)糧食安全長(zhǎng)效機(jī)制的形成。主要做到：堅(jiān)持糧食直補(bǔ)政策；相應(yīng)增加主要糧食品種科技攻關(guān)和技術(shù)推廣的投入，提高糧食生產(chǎn)和儲(chǔ)備的科技含量；實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)要限制品種、政策量化和堅(jiān)持走糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化、規(guī)模化道路。

四是要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善林業(yè)生態(tài)建設(shè)機(jī)制。要在壓縮國(guó)債項(xiàng)目規(guī)模和鞏固大江大河治理階段性成果基礎(chǔ)上，調(diào)整一部分水利投資用于農(nóng)田基本設(shè)施建設(shè)。重點(diǎn)支持大中型灌區(qū)、中小型水利設(shè)施、水庫(kù)除險(xiǎn)加固、土地治理等。還要及時(shí)總結(jié)天然林保護(hù)、退耕還林、防沙治沙、森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)裙こ痰慕?jīng)驗(yàn)，改進(jìn)投入機(jī)制和資金管理辦法，解決工程到期后的后續(xù)資金來(lái)源問(wèn)題，防止出現(xiàn)過(guò)度依賴財(cái)政投入，逐步形成生態(tài)建設(shè)的良性循環(huán)。

五是要區(qū)分東、中、西部地區(qū)采取不同的支持政策。堅(jiān)持公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村方向和分類指導(dǎo)、支持的原則，逐步打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。要充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，允許具備條件的地方先行探索建立農(nóng)村最低生活保障、醫(yī)療、養(yǎng)老等制度，并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣。從中央財(cái)政來(lái)講，要把公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的重點(diǎn)放在中西部，增加對(duì)“六小工程”的財(cái)政投資；對(duì)“非典”和艾滋病等傳染性疾病實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一防疫免費(fèi)治療，完善農(nóng)村衛(wèi)生防疫體系，逐步建立完善以大病統(tǒng)籌為主要內(nèi)容的新型合作醫(yī)療制度；將進(jìn)城務(wù)工人員納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)公共財(cái)政的支出范圍，給予平等待遇。中央財(cái)政扶貧資金著力解決2900萬(wàn)特困人口溫飽問(wèn)題的同時(shí)，加大對(duì)貧困地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育衛(wèi)生等事業(yè)發(fā)展的扶持。

六是要著力建立財(cái)政支持“三農(nóng)”政策有效引導(dǎo)機(jī)制。(1)發(fā)揮財(cái)政資金和政策“四兩撥千斤”的作用，引導(dǎo)社會(huì)資金投資農(nóng)業(yè)。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有財(cái)政支持農(nóng)業(yè)資金使用方式和政策進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，鼓勵(lì)農(nóng)民和企業(yè)充分利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行融資擴(kuò)張和發(fā)展，改變財(cái)政包攬過(guò)寬的局面。(2)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革和做大地方經(jīng)濟(jì)、財(cái)政“蛋糕”并舉，在增加中央轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)增強(qiáng)地方政府支持“三農(nóng)”的財(cái)力和責(zé)任。

七是要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政支持“三農(nóng)”資金的管理體制和方式，提高資金使用效益。針對(duì)目前普遍存在的支農(nóng)資金被擠占挪用，并且90%以上的擠占挪用現(xiàn)象發(fā)生在縣鄉(xiāng)兩級(jí)的情況，建議按照“項(xiàng)目確定、撥款支付、檢查審計(jì)三分立”和國(guó)庫(kù)集中支付的原則，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政支持“三農(nóng)”資金的直接集中支付。今后中央一級(jí)和省一級(jí)（包括財(cái)政部門和主管部門）的支持“三農(nóng)”項(xiàng)目可以由部門、市縣確定和申報(bào)，資金全部通過(guò)國(guó)庫(kù)支付機(jī)構(gòu)集中直接支付到項(xiàng)目或農(nóng)民。

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〔責(zé)任編輯：佳 忠〕