我國古代國家財政管理考證

［中圖分類號］F812.9 ［文獻標識碼］A［文章編號］1009—2234(2007)03—0205—01

財政，是指國家為實現其職能，在參與社會產品分配和再分配過程中所形成的一種分配關系。它的產生經歷了一個長期的歷史過程，是人類發展到一定階段的產物。

財政是一個古老的經濟范疇，但“財政”一詞在我國的使用，則是近代的事情。中國古代稱財政為國用、國計、度支。英文稱作public finance(意為“公共財務)。據考證，清朝光緒24年(1898年)在戊戍變法“明定國事”詔書中有“改革財政，實行國家預算”的條文，這是政府文件最初使用“財政”一詞。光緒29年(1903年)清政府設財政處，整頓財政，為官方用財政名稱之始。

從歷史發展的時間和朝代來看，夏商周三代的財政管理，由于缺乏相應的史料，尚不能作出表述。古人有“夏后氏五十而貢，殷人七十而助，周人百畝而徹”的說法(《孟子·滕文公上》)，表明夏商周有一定程度和規模的賦稅和財政制度。據《周禮》記載，西周時國家財政機構分兩大系統：一是管收入的“地官司徒”系統；二是管支出的“天官冢宰”系統。地官系統的財務機構又分有不同職能：有總司賦稅之職者，如大司徒、小司徒；有分司賦稅之職者，如載師、閭師、縣師、遂人、遂師等；有司雜稅及平衡財貨之職者，如廛人和泉府。天官系統的財務機構也分為不同職能：有總司財用之職者，如職內、職歲、職幣；有專司會計之職者，如司會與司書。天官和地官總理全國的土地、人口、賦役、支出、會計考核及貢納等工作，分工明確，職責清楚。這顯然不是西周原有的制度，其中摻進了許多理想化的成份，但據此可以了解古代財政管理的大致輪廊。

到了秦漢時期，公私財政區分開來，即國家財政和皇室財政各設機構，分別管理。公私財政的劃分，是秦漢以后財政的大致體制。西漢屬于國家的收入，包括田租、算斌、鹽鐵專賣、官田屯田收入、均輸等，主要用于軍費、俸祿、農田水利、抗恤賑濟、水陸交通及教育等費用支出。皇室和財政收入，即“私奉養”，主要來源于口斌、山澤園池的稅收，酒稅、關市稅、貢納、酎金等，用于皇室日常生活及宮廷所需之費用。由于皇帝開支內容龐雜，項目繁多，故所需費用十分驚人。秦代管理國家財政的專職機關為“治粟內史”，漢朝中后朝改為“大農令”。東漢時改稱“大農”。管理皇室財政的機構有少府和水衡都尉。少府屬官有太官、太醫、湯官、樂府、東西織寶、東園匠等十六官令丞。水衡都尉設立于漢武帝元鼎二年(公元前115年)，專管帝室財政收入。東漢不設該職，統由少府掌管。

魏晉南北朝時期，中央官制發生了重大變化，尚書、中書、門下三者逐漸代替秦漢時期的三公九卿，成為重要的立法行政機關。尚書省下的度支尚書取代了前代的大司農，成為管理財政的最高機關。

隋唐時間的三省六部制形成，由尚書省的戶部(度支部)主管全國財政的制度，一直沿至明清。唐代的戶部下設戶部、度支、金部、倉部四個司。其中戶部掌管田戶賦役、貢納之事；度支司管租賦、物產豐歉諸事；金部掌管庫藏，度量衡之事；倉部掌倉廩和糧儲之事。此外，刑部的比部司則負責“句考內外錢谷出納”，即對財政上的收支進行稽核和監督，就是財政審計機關。

宋代的財政機關，在宋神宗元豐年間前后有所變化。元豐前，由三司使總領天下財賦。三司使又稱計省，通管鹽鐵，度支和戶部三個部分。三司命名與宰相、樞密院鼎足而立，形成財政、民政、軍政三權分立局面。后來的王安石變法，將三司使的部分財權改歸宰相掌管。元豐以后，罷三司使，把三司使的職權大部分重新移歸戶部。

明清兩代的最高財務行政機構為戶部，掌管天下戶口、土地簿籍，并統理一切經費的支出。戶部為內閣六部之一，其長官為尚書，掌全國戶口、田賦方面的政令。尚書之下，有左右侍部郎掌稽核版籍、賦役征收等等，協助尚書工作。戶部下屬十三司，各按省份職掌各省民賦、諸司衛所俸祿、邊鎮糧餉及各倉鹽課鈔關等事。明代戶部下設都轉運使負責鹽政；寶鈔按舉司負責錢鈔的鑄制；總督倉場負責在京及通州等處糧儲事宜。清代對若干重要財務，也設有專門的財務官吏，如以“漕運總督”專掌漕運；“巡視鹽政”專掌鹽政等等。

通過上述我國歷代財政管理方面的簡單了解，可以看出有這樣幾項很有特色的財政制度：

一是確立“量入制出”的財政原則。量入制出，為古代財政制度的基本原則。傳說該原則確立于夏商周三代。其基本精神是根據收入的規模來確定財政支出的數額。這一原則對我們現今的財政制度仍然是有其積極作用的。

“量入制出”的原則主要是由于農業社會生產力低下，抵御自然災害能力弱，糧食生產的豐欠在很大程度上還取決于氣候的變化。因此，財政支出的安排，只能是在通過政治強力已經取得實物的基礎上，即在財政收入已經實現的基礎上才能確定。當然，“量入制出”的原則，有時也會被“量入制出”的制稅原則所取代，如唐代的兩稅法，就規定了“量入制出”的財政原則。

二是預決算和會計制度。據考證，預決算制度可能萌芽于三代。預算制度的最高原則即是“量入制出。《周禮·天官冢宰》下有“司會”一職，即為一國總會計，主天下大計，編制總預算，秦漢時期亦有此制度。漢代對上計十分重視，上計不實，弄虛作假者免官。唐初預算初為數年一次，“每歲一造計賬”(《唐六典》卷三)。此后，宋元明清等各朝都有規模不同的預決算制度。與此相關聯的會計制度也隨之發展起來，出現了“會計錄”。“會計錄”始于唐憲宗元和二年(807年)編撰的《元和國計簿》，上面登載了全國的戶口數、州縣數、歲出入數、官員養兵數等，成為后代“會計錄”的藍本。宋以后，對會計制度十分重視，幾乎每個朝代都編制了“會計錄”。會計制度不僅是了解各年財政情況的重要手段，也是朝廷監督國家支出的重要手段和依據。

三是中央集權制度。中國封建社會是中央高度集權，因此，與現今的財政制度不同，基本上沒有中央財政和地方財政之分，一切財政，理論上都屬中央，由中央的司農或戶部統管。這表明各地的賦稅收入和經費開支必須向中央匯報，由中央統一籌劃。中央可以向地方派出財政官員負責監督和征收財賦，賦稅的征發由中央統一規定等。然而，在實際上，地方常常不服中央管轄，中央對地方鞭長莫及，便只好是分割財政。但從總體看，歸中央總理還是封建財政的主流。