關于建設服務型消防的思考

[摘 要]服務型消防，是政府為解決社會公共消防安全問題，依據(jù)法律法規(guī)和相關要求，通過組織工作動員全社會力量，提供的公共消防安全產(chǎn)品的全部勞動和服務。建設服務型消防是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然需要、是政府轉變職能的必然要求。目前我國建設服務型消防已經(jīng)得到了廣泛的實踐，但服務型消防理念的深入，體制性、機制性障礙的破除等問題還不容忽視。同時，應通過擴大服務型消防建設的主體、加強政府與非政府組織、私人部門的合作、與非政府組織和私人部門共同提供混合公共消防安全服務來解決政府消防安全服務供應能力的有限。

[關鍵詞]消防；服務；建設

[中圖分類號]D035.36 [文獻標識碼]A[文章編號]1009－2234(2007)02－0071－02

公安部根據(jù)黨的十六屆四中全會的精神和要求，專門提出要切實提高為經(jīng)濟社會發(fā)展服務的能力。消防部門作為公安機關的重要組成部分，與經(jīng)濟社會發(fā)展聯(lián)系緊密，其服務經(jīng)濟社會發(fā)展的能力強弱、水平高低，不僅關系消防部門和公安機關的形象，更涉及黨和政府的威信和消防事業(yè)的發(fā)展。認真研究提高消防工作為經(jīng)濟社會服務能力建設問題，搞清楚為什么要提高、在哪些方面提高、具體怎樣提高、如何避免走彎路等問題，無疑具有一定的現(xiàn)實指導意義和理論探索價值。但囿于筆者的理解能力和學識水平，肯請專家和同仁不吝指教。

1 建設服務型消防的必要性和重要性

1.1 隨著改革進程的深入和開放范圍的擴大，全社會對消防安全的需要會進一步增強，對消防安全服務方面的需求也必將進一步增加。這些需求有的是公共消防服務產(chǎn)品，如穩(wěn)定的消防安全環(huán)境、健全的城市消防安全保障體系、快捷的滅火救災服務體系等；有的是混合公共消防安全產(chǎn)品，如必要的消防安全知識教育和培訓、可靠的消防安全評估認證、便利的消防安全咨詢服務等；還有的是主要靠市場機制調(diào)節(jié)的私人消防安全服務產(chǎn)品，如質(zhì)量可靠的消防器材和設備等。這些需求既是建設服務型消防的推動力，也是建設服務型消防的必要條件。

1.2 建設服務型消防是政府轉變職能的必然要求。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，市場機制在資源配置過程中發(fā)揮著越來越重要的作用，其主導地位日益突出，而政府的公共服務職能日趨成為政府職能的主要表現(xiàn)形式。這不僅符合國家職能的歷史演變發(fā)展規(guī)律，也符合市場經(jīng)濟條件下社會發(fā)展的需要。溫家寶總理在政府工作報告中指出：各級政府要牢固樹立和認真落實科學發(fā)展觀，按照“五個統(tǒng)籌”的要求，推動經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。黨的十六屆四中全會也指出：政府主要運用經(jīng)濟和法律的手段，集中精力抓好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。單純靠市場機制調(diào)節(jié)的經(jīng)濟社會發(fā)展，容易產(chǎn)生“市場失靈”的問題，其中公共消防安全保障很可能就會因無利可圖而被市場機制忽略。因此，政府就必須把提供公共消防安全這樣的公共服務產(chǎn)品作為自己主要的職責予以切實履行。所以，消防安全服務作為基礎性的、基本性的公共服務內(nèi)容，當然成為政府公共服務的應有之義，建設服務型消防自然成為政府轉變職能的必然表現(xiàn)。而消防部門作為政府職能部門，既是建設服務型消防的承擔者，更是推動者和組織者。

2 當前建設服務型消防的現(xiàn)狀和問題

2.1 建設服務型消防已經(jīng)得到廣泛的實踐。改革開放以來，特別是隨著個體、私營、股份等多種經(jīng)濟組織形式的出現(xiàn)和我國加入世貿(mào)組織，來自社會經(jīng)濟、生產(chǎn)、生活等各方面的消防安全需求與日俱增，有力地推動了服務型消防的建設與發(fā)展。

1）消防安全服務的形式和手段多樣化。不僅政府將全社會消防工作的責任和義務以法律、法規(guī)的形式予以明確，各級政府、各類社會團體和法人組織結合自身消防安全需要，以ISO9000-18000等國際標準認證、HQE認證等形式，將消防安全管理納入生產(chǎn)、經(jīng)營等經(jīng)常性管理之中，在石油化工、城市管理、勞動密集型行業(yè)等實行了消防安全目標管理手段、項目規(guī)劃控制手段、許可審批手段，特別是1998年《中華人民共和國消防法》施行后，將搶險救援納入消防部隊重要職責，有效擴展了消防安全服務的領域和范圍。

2）各級消防部門普遍將服務寓于管理和執(zhí)法當中，采取了警務公開、網(wǎng)上申報、窗口服務、現(xiàn)場辦公、特事特辦、簡化程序、縮短時間、提前介入、幫助協(xié)調(diào)等方法，最大限度地滿足社會團體和組織的消防安全需要，并為達成這些需要，提供盡可能的便利。國務院先后兩次取消十項非必需的消防行政審批項目后，各地也分別取消了大量不方便群眾辦事和阻礙生產(chǎn)效率的地主性規(guī)定。借助每年的全國119消防宣傳日和各地具有地方特色的消防安全反思日等活動，集中性的消防宣傳與經(jīng)常性的消防安全教育與培訓深入學校、鄉(xiāng)村、工廠和社區(qū)，滿足了廣大群眾對消防知識的渴求。

3）消防安全服務體系初步建立。目前火災財產(chǎn)保險、消防產(chǎn)品質(zhì)量檢測、消防工程建設、施工、裝飾裝修隊伍等中介服務組織和體系已初步建立，建筑消防設施檢測、火災損失估算、消防安全評估和咨詢等服務組織亦在各地有了不同程度的發(fā)展。雖然這些體系發(fā)育尚不健全，但其發(fā)展方向體現(xiàn)了服務型消防旺盛的生命力。

2.2 建設服務型消防存在不容忽視的問題。

1）服務型消防理念尚未得到深入的理解和牢固的樹立。受計劃經(jīng)濟時期保姆式管制型消防的體制性、機制性的不良影響，公仆式服務型消防理念的深入和普及程度還不能適應當前市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。服務型消防就是方便群眾辦事的簡單化思維、服務型消防就是變暗箱操作為陽光作業(yè)的形式化做法，在一些領導干部和職能部門的具體運作中還較為普遍。

2）服務型消防的體制性、機制性障礙尚未完全破除。經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生的消防安全需求是多樣性的，為滿足這些需求而提供服務的主體必然相應地是多樣性的。然而，由于政府管理體制改革的相對滯后，造成產(chǎn)生這些服務主體的體制性、機制性障礙尚未完全建立。如對消防產(chǎn)品質(zhì)量評價的非唯一性要求評價機構的非唯一性，在目前國家公安部的規(guī)定下就無法實現(xiàn)；再如因整改火災隱患而產(chǎn)生的資金需求，由于沒有貸款方的利益機制，目前尚無任何一家保險可融資機構愿意涉足這一領域；還如全社會對消防安全專業(yè)人才的需求，因沒有建立反映類似需求變化的信息發(fā)布機制的人才交流市場，使各類學校和勞動培訓機構不可能主動開展業(yè)務這方面的服務工作。

3）服務型消防的保障條件受到區(qū)域性經(jīng)濟發(fā)展的限制。這個問題在經(jīng)濟落后省份或經(jīng)濟欠發(fā)達省份或地區(qū)尤為突出。由于地方財政的恩格爾系數(shù)偏大，地方財政基本上是“吃飯的”財政，無力在公共消防設施建立、滅火救援裝備改善及城鎮(zhèn)消防規(guī)劃、老城區(qū)改造等方面投入，造成公安消防部隊在提供緊急救援救助等公共消防安全服務方面無能為力，對部隊和政府的形象產(chǎn)生了不良影響。

3 建設服務型消防的主要內(nèi)涵

3.1 服務型消防的基本概念。政府為解決社會公共消防安全問題，依據(jù)法律法規(guī)和相關要求，通過組織工作動員全社會力量，提供的公共消防安全產(chǎn)品的全部勞動和服務。

在這一概念表述中，需要注意以下幾點：

1）服務型消防歸根結底是全部公共消防安全勞動和服務；

2）它包括政府依法提供的，也包括政府組織社會力量提供的；

3）提供服務的主體不一定是政府，它可以是政府組織或動員的其它社會單位，如企業(yè)、學校、社團（非政府組織）、私人部門等。

3.2 建設服務型消防的主要內(nèi)涵。

1）政府提供基本的或純粹的公共消防安全產(chǎn)品的公共服務。具體包括建立消防法規(guī)體系、保證社會消防安全穩(wěn)步發(fā)展的財政金融政策和救災力量體系建設、災后救助、撫恤等福利政策、公民人身和財產(chǎn)消防安全的權利保護等。

2）政府提供混合式的或半公共消防安全產(chǎn)品的公共服務。具體包括消防安全教育和培訓、消防專業(yè)人才供給渠道、消防安全保險服務等。

3）政府管理私人部門所生產(chǎn)的管制性公共消防安全服務。即政府對生產(chǎn)經(jīng)營性單位監(jiān)督，要求企業(yè)產(chǎn)品符合統(tǒng)一的消防安全質(zhì)量標準，確保產(chǎn)品消防安全性能，創(chuàng)造穩(wěn)定、和諧的社會基礎。

從上述概念及內(nèi)涵出發(fā)，服務型消防的外延涉及經(jīng)濟社會生產(chǎn)、生活的各個方面，既包括法規(guī)制度建設等“軟件”，也包括城市消防安全保障條件、消防器材設備等“硬件”，既涉及社會個體——自然人，也涉及社會集體——企業(yè)和組織。

4 建設服務型消防的主要途徑和實現(xiàn)方式

社會對公共消防安全的需求的急劇增長與政府消防安全服務供應能力的有限之間的矛盾，必然導致公共消防安全服務消費領域十分“擁擠”。如果只由政府一家供應消防安全服務產(chǎn)品，勢必造成投資渠道單一、建設資金及可利用資源有限的局面，必然使公共消防安全產(chǎn)品供給不足。政府財力的有限性與公共消防安全所需資金和資源的巨大性的矛盾，構成公共消防安全服務供給、建設服務型消防與公共消防安全需求之間的矛盾，尤其是城市公共消防設施，投資額大、投資回報期長、資金沉淀專用性強，更需要多元化的投資途徑。

4.1 擴大服務型消防建設的主體。要通過立法，使政府公共部門、非政府組織和私人部門都成為公共消防安全產(chǎn)品的提供者。要根據(jù)它們的組織特點和服務本身的要求，為它們提供不同類型的服務創(chuàng)造平臺。其中非政府組織包括社會自治組織、民間志愿團體、各種職業(yè)和行業(yè)協(xié)會、慈善機構、基金會等，私人部門主要是指股份制企業(yè)和民營企業(yè)。

4.2 加強政府與非政府組織、私人部門的合作。政府要有效地建設服務型消防、更有效率地提供公共消防安全服務，就必須要與企業(yè)、社會緊密合作，充分發(fā)揮非政府組織和私人部門在公共消防安全服務領域中的作用。政府主動和有計劃地組織非政府組織和私人部門去生產(chǎn)公共消防安全產(chǎn)品，政府負責監(jiān)督這些產(chǎn)品的生產(chǎn)效果與效益。如城市基礎消防設施可由政府發(fā)包，社會單位或企業(yè)競標建設；又如消防中介組織的成立、執(zhí)業(yè)、淘汰等管理，政府要建立相應的社會化機制，消除市場準入障礙，為多元投資主體提供國民待遇等，同時要確保私人部門所提供消防安全產(chǎn)品的品質(zhì)與數(shù)量規(guī)模。

4.3 與非政府組織和私人部門共同提供混合公共消防安全服務。如建設社區(qū)消防安全保護網(wǎng)絡，為民辦、企辦、聯(lián)辦、志愿等多種形式的消防隊伍創(chuàng)造生存發(fā)展空間，通過給予經(jīng)濟補償提供消防安全服務的就業(yè)崗位等形式，共同促進多種形式滅火救援隊伍的建設與發(fā)展。

5 建設服務型消防需把握的幾個關系

5.1 正確把握和處理擴展公共消防安全服務主體與正確履行職責的關系。擴展公共消防安全服務主體并非是要政府放棄履行職責，而是要政府消防部門重新審識自身的職責定位，注意把握履行職責的邊界與方式。對那些可以通過市場機制調(diào)節(jié)的公共消防安全服務產(chǎn)品，要盡可能地利用市場機制調(diào)節(jié)服務主體之間的利益分配，對可能造成公共消防安全損害的服務產(chǎn)品，要加強對其產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管。政府要管那些市場機制管不了或管不好的公共消防安全服務產(chǎn)品的提供與保障。

5.2 正確把握和處理公共消防安全服務方式多樣化與提高服務質(zhì)量的關系。多樣化服務是滿足多樣化需求的必然選擇，但由于物資財力和人力資源的有限，國家監(jiān)管甚至超限的多樣化服務必然導致服務品質(zhì)的下降。如前段時期全國各地普遍興起消防安全服務承諾，就是從英美等國家“公民憲章運動”學習的舶來品，但我國各行各業(yè)做出承諾的同進，忽略了“踐諾”機制的建立與完善，特別是忽略了確保承諾兌現(xiàn)的保障機制的建立，使得一些地方的部門的承諾變成了“穿著支票”，在一定程度上破壞了服務型消防的建設與發(fā)展。

5.3 正確把握和處理服務提高自身服務本領與發(fā)揮其它服務主體能動性的關系。建設服務型消防需要政府消防部門轉變思想觀念，牢固樹立市場經(jīng)濟條件下依法行政、以人為本、科學發(fā)展的思想，不斷提高促進消防事業(yè)全面均衡發(fā)展的能力、控制火災形勢的能力、規(guī)范并監(jiān)管社會消防安全行為的能力、滅火搶險救援的能力和執(zhí)行落實的能力。這些能力需要建立在對具體服務本領的熟悉與掌握之上，但并非要求政府部門替代其它主體的服務發(fā)揮作用。政府部門的作用重在引導、指導其它服務主體的服務行為和方向，并通過制度體制、機制性創(chuàng)新，推進服務型消防的健康發(fā)展。

5.4 正確把握和處理整體推進與分類指導的關系。由于我國東、中、西部地區(qū)建設服務型消防的起點條件不同且存在極大差異，中西部地區(qū)的一個省的不同市或一個市的不同區(qū)縣差異也很大，因此在推進建設服務型消防的進程中，必須注重并承認差異，不能搞“一刀切”。要本著實事求是的原則，結合省情、市情、縣情等具體情況，在條件成熟時有序進行。在條件不夠成熟時，要積極主動地創(chuàng)造條件更快地推進。

[參 考 文 獻]

(1)陳昌代.加強黨的執(zhí)政能力建設的調(diào)查與研究(M).北京：中共中央黨校出版社.

(2)王偉光.科學發(fā)展觀研究(M).北京：中共中央黨校出版社.

(3)胡鞍鋼.中國：新發(fā)展觀(M).杭州：浙江人民出版社.

(4)龐元正.當代中國科學發(fā)展觀(M).北京：中共中央黨校出版社.

(5)中共中央宣傳部理論局.干部群眾關心的25個理論問題(M).北京：學習出版社.

(6)中共中央宣傳部理論局.理論熱點18題(M).北京：學習出版社.

(7)全國干部培訓教材編審指導委員會.公共行政概論(M).北京：人民出版社.

(8)《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》輔導讀本(M).北京：人民出版社.

(9)公安消防部隊端正思想堅持執(zhí)法為民培訓班學習資料(Z).北京：公安部消防局.

(責任編輯：王 柏)