單位制的消解與政府治理模式的變遷

[摘 要]單位制是我國傳統政府治理模式的基石，社會主義市場經濟的建立給單位制以極大的沖擊，單位制逐漸予以消解。單位制的消解必然會使傳統的政府治理模式失去其賴以存在的組織結構基礎，促使其發生變化。新的時期，政府治理模式將向著有限政府、服務型政府、法治政府及參與合作型政府轉變。

[關鍵詞]單位制；政府治理模式；變遷

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1009－2234(2007)02－0040－02

單位制是建國后，整個中國社會特有的基本構成結構。在迄今的研究中，學術界對“單位制”的概念往往做以下幾種表達，即“單位制是中國各種社會組織所普遍采取的一種特殊的組織形式，是中國政治、經濟和社會體制的基礎”。“單位是再分配體制中的制度化組織”。“單位是中國社會組織和調控的一種特殊的組織形式，在社會的長期發展過程中，單位構成了基本的調控單位和資源分配單位”。^[1)（P39)

改革前，中國主要有這樣幾類單位：首先是單位化程度最高的黨政機關、全民所有事企業單位。它們作為國家組織及其附屬物，既受到國家全面而直接的控制，也受到國家全面而直接的保障，其次是城鎮集體所有制企事業單位，它們依照國家計劃的分類，由國家“歸口”管理。再次是農村各類集體經濟單位，它們的單位化程度最低，一般成為“不完全單位”。最后，還有一部分社會成員是無單位或幾乎無單位的，如城鎮中的個體工商戶等，但數量極為有限。通過大大小小形形色色的單位，國家控制了社會生活所需要的全部資源。

在單位體制下，單位作為控制與分配資源的主要工具，成為國家控制個人的主要手段，形成了“國家——單位——個人”三個層級的社會統治結構。在20世紀80年代后，隨著我國逐步廢除計劃經濟體制，實行社會主義市場經濟體制，“單位制”已不是控制與分配社會資源的主要工具，單位制的逐步消解必然對傳統的政府治理模式提出挑戰。本文將對二者之間的關系做出分析，并對單位制逐步消解后，政府治理模式的轉變做進一步揭示。

一、單位制形成的社會背景

單位體制是中國社會主義社會的一個獨特和關鍵的方面，但這種作為現代工業關系模式、國家行政體制基石的組織形式在中國的傳統社會中并沒有先例。它是現代中國在經歷了一場由共產黨領導的社會革命并由這個奪取了政權的黨用國家行政力量對社會進行了大規模重新組織后形成的。^[2]

可以說建國后，我們之所以選擇實行單位制，是和國家應對社會危機進行整合有關。單位制填補了國家與個人之間的真空地帶。同時，它也適應了社會和政治整合的需要，使資源的分配有了一種可以連接國家與普遍社會成員的組織通道，使國家的社會控制得到加強。單位制在很大程度上保證了國家對基層社會的控制能力與資源的抽取能力的同步性。^[3]

二、單位制與傳統政府治理模式

有中國特色的單位制，是中國計劃經濟體制的產物。在計劃經濟體制下，國家控制了所有的經濟源泉，大多數社會成員都被國家組織到一個個具體的由國家所建立的“單位組織”中，由這些單位給予他們社會行為的權利、身份和合法性，滿足他們的各種需求，代表和維護他們的利益，控制他們的行為。

一般而言，治理是通過對公共權力的配置和運用，對社會的統治（領導）協調和控制，以達到一定目標。^[4]在不同歷史時期，有不同的治理模式或統治方式，而決定治理模式的則是公共權力資源的配置和運作。^[5]在單位制下，一切的社會資源都是國家的代表——政府來壟斷。因此傳統的治理模式的一個突出表現就是公共權力資源配置的單極化即政府壟斷了一切的社會資源，是一個全能主義的政府，政府統攬了社會管理的一切事物，“政企不分”、“政社不分”，政府是建立在條塊分割基礎上的高度中央集權制。其次是政府和公共權力運用的單向性，即政府治理模式表現出一種管制主義的特征，政府通過指令性的計劃和命令性的規章制度等管理政治、經濟、文化等社會生活的方方面面，缺乏社會成員的參與和法律的約束。

三、單位制的消解與政府治理模式的變遷

單位制的存在使政府實行傳統的治理模式有了必然性，同時傳統的治理模式也需要通過單位制這種組織結構得以實現。單位制與傳統的治理模式是一種相輔相成的關系。單位制的消解必然會使傳統的政府治理模式失去其賴以存在的組織結構基礎，促使其發生變化。

曹錦清和陳中亞在《走出“理想城堡”——中國“單位”現象研究》一書中遵循梅因著名的“從身份到契約”的論斷指出“中國從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型，實質上意味著從抽象整體利益為主的單位組織轉向以具體個人利益為導向的契約組織運動過程。隨著資源配置手段和社會結構的變革，單位體制的解體和個人化的發展是同樣不可避免的。

伴隨著改革開放的步伐，單位社會開始面臨前所未有的挑戰和沖擊。有的學者認為，在單位社會所面臨的沖擊波中，“第一波是單位體制外組織的萌生；第二波是單位成員向體制外流失；第三波是單位職能向社區轉移；第四波是單位自身大量破產、改制，導致單位社會的最終解體。^[6]而自八九十年代以來，伴隨著中國走向市場化的改革步伐，一系列改革舉措大大地推進了單位社會走向消解的過程，如：住房商品化、醫療體制改革、社區建設的勃興等，都對單位體制產生了巨大的沖擊。

計劃經濟體制的轉型，使得單位制這種傳統控制與分配社會資源的工具地位有所下降；市場經濟體制的建立，造成了單位制的衰落，單位的行政能力的弱化。在計劃經濟體制下，只有單一的公共組織，即單位；而市場經濟體制下公共組織、盈利組織、非盈利組織均是基本的社會組織，他們分別形成了政府、市場和社會三大板塊。這種多元化的社會結構更加適應了市場經濟的發展，同時這些力量的興起都推動了我國政府治理模式發生改變。

市場經濟體制的改革促使中國的盈利性組織、非盈利性組織和社區得到迅速的發展。改革開放以來，中國受益最大的就是盈利性部門。從1979年以前單一的公有制到現在的多種所有制形式共同發展，中國的盈利性部門經歷了一個迅速發展的黃金時期。個體企業、私營企業、外資企業不斷涌現。截至1998年底，中國企業數約800萬戶，盈利性組織已經成為了一支很強大的力量。20世紀80年代以來我國民間公益事業開始起步，標志著中國非盈利性組織逐漸興起；90年代進入大發展時期，各種非政府組織大量涌現，到2002年中國登記的各類非盈利性民間組織共有23萬多個，涵蓋了經濟、社會、文化、教育、科技、法律等各個領域。^[7]這些非盈利性組織為社會公眾提供了參與政府治理的又一種重要的方式。中國的城市社區服務是在20世紀80年代中期，由中央政府推動發展起來的，其目的是順應市場化改革的步伐，構建中國社會化的福利體系。1990年中期，演變為一場轟轟烈烈的社區建設運動。到目前，我國城市社區不管是在服務對象、內容與領域，還是在法規制度支持上都取得了長足的發展。總之，改革使中國的盈利性組織、非盈利性組織、社區都得到了迅速的發展，這些力量成為政府處理社會事務時可以加以利用的替代選擇，同時也成為促使中國政府不得不改革的重要壓力源，新的社會力量的興起和發展壯大有力的推動著中國建立政府與市場、政府與社會的二元互動合作關系，同時也促使中國政府治理由自上而下的管制向政府與新的社會力量合作的逐漸轉變。

中國政府的治理模式實質上就是政府與市場、政府與社會的關系的重新塑造，即改變過去“政企不分”、“政社不分”，政府一味凌駕在社會、市場之上的全能主義管制型的治理方式，建立起政府與社會、政府與市場合作式的治理方式。因此，新的政府治理模式將是一種參與合作型的政府治理模式，它應該具有以下特征：

1．有限政府。在傳統的政府治理理念中，政府被認為是具有全知全能、完全理性的，能夠處理好社會的一切事務。有限政府理論認為政府的理性以及其能力是有限的，現代社會的發展使得政府在面對社會問題時，常常顯得力不從心，難以有效的保障社會健康發展，因此，政府要在適當的范圍內廣泛吸收社會非政府組織參與到政府治理結構中。政府不是萬能的，政府所擁有的資源不是無限的，因此政府不可能管理社會的各個方面、各個層次，政府必須從日益繁雜的社會事務中退出來，管好自己該管的，放棄自己管不了的，以及與社會相比管不好的。將一些社會事務的處理權還給社會，實現公民權利的回歸。從1978年以來中國經歷的改革歷程來看，中國政府的改革走的是一條逐步放權的道路，逐漸改變了以前的政社不分，逐漸形成了政社合理分工，政府和社會逐步協調的模式。

2．服務型政府。 在過去，我國實際上實行的是一種管制型政府模式，這種模式“帶來的后果是嚴重的，包括：政府權力過大，社會權力過小”，“最后的結果必然是使政府管了許多不該管、管不了、管不好的事，從而陷入低效率的泥潭。”^[8]以善治為目標，推進政府改革，建設服務型政府成為我們的必然性選擇。服務型政府以社會、企業和公眾的合理、合法需求為行為的出發點，以這些需求的滿足為行為的歸宿點。服務型政府不是一個高高在上的擁有唯一絕對權威的統治機器，而是一個享有適度權威的公共服務組織， 其權威不是來自國家強制性權力造成的威懾型權威，而更多的來自社會、企業和公眾對其自覺的心理認同產生的魅力型權威。

3．法治政府。單位制的消解，社會空間的充分發育，個人權利意識的覺醒以及新的社會力量的逐漸興起，使社會結構向多樣化的方向轉變，傳統的管制型的治理方式將越來越被民眾所排斥。法律作為人們正當權利與義務的保障，正在越來越受到人們的重視，法治社會成為社會發展的趨勢。在此情況下，政府必須調整長期以來單純依靠行政命令對社會進行治理的模式，依照憲法和法律規定來管理社會事務，克服政府的治理由于受到人為因素的影響而發生的偏差，把依法行政、依法治理社會作為自身發展的方向，不斷健全法律體系，嚴格行政執法，努力實現社會管理體制和方法的創新。

4．參與合作型政府。現代意義上的治理本身就意味著合作與共治。社會與政府的合作與共治是新的治理模式的核心內容。非盈利性組織和社區的興起，說明了政府也不是具有完全的理性，政府不應該成為治理過程中的唯一權威主體。因此新的政府治理模式強調其它社會組織的參與，強調政府與其它社會力量的合作。參與型政府的實質在于公民能直接或通過自己的代表間接地參與政府決策，在決策制定過程中主張自己的利益要求。公民不僅是公共服務的消費者，更是公共管理的參與者和監督者，必須在參與管理中實現自己的權利和價值。同時，公民參與也是政府合法性的重要來源。另一方面，普通公民的參與在很大程度上是借助第三部門的參與來實現的，擴大第三部門的參與對政府治理有著極其重要的意義。以非政府組織和非贏利組織為對象的第三部門在我國興起以來，第三部門就積極、主動地參與到國家和社會事務中，并成為了“溝通政府與公民的一座重要橋梁”。同時，“第三部門推動了政府與公民的合作，促進了善治的實現。”

總之，單位制的消解使得傳統的連接國家與個人的通道斷裂，因此政府傳統的治理模式也在發生著變化。隨著我國市場經濟的進一步成熟， 政府的治理模式還將發生進一步的變化。

[參 考 文 獻]

(1)(6)田毅鵬，漆思．“單位社會”的終結——東北老工業基地“典型單位制”背景下的社區建設(M)．北京：社會科學文獻出版社，2005：39．

(2)路風．中國單位體制的起源和形成(J)．中國社會科學季刊，1993(4).

(3)吳俊明，高迪．從轉型期單位制的變化看我國社會組織結構的變遷(J)． 黑龍江教育學院學報，2005(9).

(4)俞可平．治理與善治(M)．北京：社會科學文獻出版社，2000．

(5)劉良．中國公民社會的興起與政府治理模式變遷初探(J)．理論觀察，2005(5).

(7)宋曉偉，李永龍．新時期中國政府治理模式初探(J)．山西師大學報（社會科學版），2005(9).

(8) 劉亞瓊．治理、善治與當代中國政府治理模式變革(J)．荷澤學院學報，2006(2).

(責任編輯：張振華)