非營(yíng)利組織業(yè)績(jī)考核與評(píng)價(jià)的探索

[中圖分類(lèi)號(hào)]C912.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009—2234(2007)02—178—01

我國(guó)的非營(yíng)利組織主體主要以文化教育、衛(wèi)生、環(huán)保和其他社會(huì)團(tuán)體組成。這些組織都在不同程度上或多或少地存在著管理效率較低、資金利用率差，甚至存在資金的浪費(fèi)和個(gè)人私吞現(xiàn)象。為此，從非營(yíng)利組織業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估的角度，探索一條行之有效的管理模式對(duì)深化非營(yíng)利組織內(nèi)部改革具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、非營(yíng)利組織資金來(lái)源與運(yùn)用特點(diǎn)決定評(píng)價(jià)與考核的主體

非營(yíng)利組織的資金來(lái)源渠道比較固定，基本上由國(guó)家政府資金、組織自創(chuàng)資金和社會(huì)捐贈(zèng)所組成。而非營(yíng)利組織資金運(yùn)用也在一定程度上具有政策性、指導(dǎo)性。按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)管理，誰(shuí)管理，誰(shuí)考核”的原則，非營(yíng)利組織的考核評(píng)價(jià)的主體，由組織內(nèi)部評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，政府主管部門(mén)和社會(huì)捐贈(zèng)人三部分組成。首先，非營(yíng)利組織內(nèi)部要建立完善的責(zé)任會(huì)計(jì)系統(tǒng)，嚴(yán)格區(qū)別可控成本與不可控成本。對(duì)可控成本要與責(zé)、權(quán)、利緊密聯(lián)系，把可控邊際成本分解到各責(zé)任中心，以責(zé)任目標(biāo)對(duì)各責(zé)任中心進(jìn)行定期和不定期評(píng)價(jià)考核，并與年終業(yè)績(jī)相聯(lián)系。一方面，以實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利組織整體目標(biāo)為最終目標(biāo)，再按各層次和責(zé)任中心進(jìn)行分解，落實(shí)到實(shí)處。另一方面，加大外部公眾和社會(huì)輿論的監(jiān)督，樹(shù)立社會(huì)公眾形象。通過(guò)對(duì)績(jī)效的實(shí)際完成水平與目標(biāo)水平的差異分析和評(píng)價(jià)，并與行之有效的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制相結(jié)合，建立完善可行的非營(yíng)利組織的評(píng)價(jià)系統(tǒng)。其次，政府作為資金的所有者和委托人，應(yīng)充分行使其職能權(quán)利，對(duì)受托人的業(yè)績(jī)報(bào)告，作深入細(xì)致的分析，調(diào)查受托人的組織制度、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)體系、評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確度，對(duì)委托人承諾與義務(wù)履行狀況，進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)查，并把調(diào)查結(jié)果及時(shí)反饋給受托人，讓受托人調(diào)整戰(zhàn)略計(jì)劃和實(shí)施方案。此外，社會(huì)捐贈(zèng)人為了能有效掌握所捐贈(zèng)資金的使用方向和使用效果，也應(yīng)當(dāng)作為外部又一重要評(píng)價(jià)主體，對(duì)所捐贈(zèng)組織的行為和業(yè)績(jī)進(jìn)行多方位的關(guān)注和監(jiān)督，形成以組織內(nèi)部自律自控為主，外部考核監(jiān)督為輔的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)模式。

二、完善非營(yíng)利組織的信息披露機(jī)制

非營(yíng)利組織與公司制企業(yè)相比，信息公開(kāi)度小，甚至一部分非營(yíng)利組織的信息只局限于向政府主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、稅收部門(mén)，社會(huì)公眾很難從正規(guī)渠道獲得非營(yíng)利組織的業(yè)績(jī)信息。這就使得非營(yíng)利組織的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估僅限于主管部門(mén)與組織內(nèi)部的條條控制制度上。在現(xiàn)階段，這種近于上下級(jí)的管理體系，嚴(yán)重缺乏明確的權(quán)責(zé)界限，再加上管理級(jí)數(shù)增加，政府缺乏足夠的人力、物力支持。非營(yíng)利組織的數(shù)目眾多，特點(diǎn)各異，以及業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)所固有的難度，使這種政策性的行政隸屬關(guān)系間的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，形成了一 個(gè)固定的模式：非營(yíng)利組織不是以自己的實(shí)際業(yè)績(jī)進(jìn)行報(bào)告，而是揣摸上級(jí)主管的“合理”要求，作為一種“任務(wù)”來(lái)報(bào)告組織的業(yè)績(jī)，使信息的來(lái)源嚴(yán)重失真。

業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)是一個(gè)周期性很強(qiáng)的管理過(guò)程，信息的加工、整理、報(bào)告、披露是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)系統(tǒng)中，信息的原始資料決定信息的質(zhì)量，為了確保業(yè)績(jī)報(bào)告的可靠性、有效性、及時(shí)性、完整性，業(yè)績(jī)報(bào)告必須有外部獨(dú)立的監(jiān)督評(píng)審機(jī)構(gòu)，并要求信息要有一定程度的公開(kāi)披露，使外部、內(nèi)部評(píng)價(jià)監(jiān)督體系完善化。而這種業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的主體也應(yīng)由組織內(nèi)部、外部與社會(huì)公眾所組成。內(nèi)部管理者具有信息的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，所以在進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)時(shí)，可根據(jù)大量的完整的內(nèi)部信息及上級(jí)主管部門(mén)的政策，結(jié)合組織整體目標(biāo)，制定出一套完善的內(nèi)部控制制度。非營(yíng)利組織內(nèi)部與外部基于不同的動(dòng)因而關(guān)注業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)，成本效益原則決定了組織外部主體不可能通過(guò)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)對(duì)組織內(nèi)部的營(yíng)運(yùn)過(guò)程進(jìn)行全方位直接控制。這樣組織的外部主體對(duì)組織的監(jiān)督評(píng)價(jià)就顯得尤為重要了。以此使組織的事前預(yù)測(cè)、決策、預(yù)算，事中的控制和事后的考核、評(píng)價(jià)、監(jiān)督，構(gòu)成一個(gè)完整的、健全的控制系統(tǒng)。作到這一點(diǎn)就必須要求非營(yíng)利組織也同樣建立一個(gè)完善的外部信息管理系統(tǒng)，充分披露必要的信息，以接受外部主體的考核監(jiān)督。

三、營(yíng)造良好寬松的非營(yíng)利組織評(píng)價(jià)環(huán)境

影響非營(yíng)利組織的評(píng)價(jià)考核的環(huán)境可分為兩類(lèi)：一類(lèi)是內(nèi)部評(píng)價(jià)考核環(huán)境，包括非營(yíng)利組織內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，內(nèi)部控制制度的建立，前者又稱為硬環(huán)境，后者也稱為軟環(huán)境。另一類(lèi)是外部評(píng)價(jià)考核環(huán)境：包括國(guó)家政府主管部門(mén)、社會(huì)公眾、信息管理機(jī)制、稅收法律政策、社會(huì)捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)。我國(guó)的非營(yíng)利性組織是傳統(tǒng)的社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，帶有一些政府行政指令性因素。大多數(shù)為政府出資扶持，組織依主管部門(mén)的政策進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。由于帶有政府職能的管理色彩，眾多的非營(yíng)利組織代行主管部門(mén)職能，從而造成信息的 對(duì)外封閉和行政的壟斷性，導(dǎo)致委托人與受托人職責(zé)范圍界限不明，責(zé)任權(quán)限模糊，形成一些組織有權(quán)無(wú)責(zé)，責(zé)權(quán)利無(wú)法統(tǒng)一的現(xiàn)象，使業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)只能流于形式。

非營(yíng)利組織應(yīng)通過(guò)完善內(nèi)部治理機(jī)制，從委托人到受托人之間劃清責(zé)任范圍，制定考核標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步適應(yīng)組織外部的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)要求，提高組織效率。模擬法人治理機(jī)制，設(shè)立懂事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，實(shí)現(xiàn)分權(quán)管理，公開(kāi)財(cái)務(wù)信息，充分調(diào)動(dòng)利益相關(guān)方對(duì)組織的關(guān)注，建立一個(gè)社會(huì)公眾監(jiān)督、新聞媒介監(jiān)督、組織自律的規(guī)范監(jiān)督體系。

規(guī)范捐贈(zèng)機(jī)制，寬松稅收政策，激勵(lì)公益性救濟(jì)性捐贈(zèng)資金的流轉(zhuǎn)是激活非營(yíng)利組織的外部重要環(huán)境。就目前看，我國(guó)的稅收同國(guó)外一些發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)捐贈(zèng)激勵(lì)效力還有一定差距。我國(guó)“所得稅暫行管理?xiàng)l例”中只對(duì)通過(guò)非營(yíng)利組織間接地向“紅十字會(huì)”、“老年服務(wù)機(jī)構(gòu)”、“青少年活動(dòng)中心”、“農(nóng)村義務(wù)教育”等捐贈(zèng)準(zhǔn)予稅前全額扣除，其余只在年度應(yīng)納稅所得額3％ 以內(nèi)部分準(zhǔn)予扣除，這無(wú)疑從很大程度上，打擊了非營(yíng)利組織對(duì)公益資金的運(yùn)用，事實(shí)上，公益事業(yè)提供的資金服務(wù)與國(guó)家稅收之間并不矛盾。對(duì)整個(gè)國(guó)家而言，只是收入的再分配方式不同而已。由此看來(lái)，擴(kuò)大非營(yíng)利組織信息公開(kāi)程度，接受社會(huì)公眾監(jiān)督，寬松宏觀調(diào)控機(jī)制，盤(pán)活捐贈(zèng)資金，建立完善的內(nèi)部控制制度，是改變當(dāng)前非營(yíng)利組織管理模式的不可或缺的重要手段。