汕頭市城市化進程中存在的問題與對策研究

摘要：改革開放以來，汕頭的城市化進程逐漸加快，但與珠江三角洲比較，汕頭的城市化仍顯得遲緩，主要原因是汕頭目前仍存在二元經濟突出、城鎮分布發展不平衡、工業化程度低、人口素質落后、城市結構不合理等問題。因此，只有采取調整優化產業結構與布局，高效使用城鄉土地，優化城鎮布局，統籌城鄉經濟協調發展，加強生態環境建設，營造良好的投資環境等對策，才能加快汕頭的城市化進程，全面提高汕頭的經濟水平。

關鍵詞：汕頭；城市化；工業化

中圖分類號：F207 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X(2007)03-0127-03

城市作為經濟、政治、文化中心，是一國經濟發展水平的標志和體現。但是，不同國家的城市發展具有不同的特征，這是由各個國家的經濟發展水平及政治文化制度決定的。汕頭市作為我國五大經濟特區之一，東南沿海重要港口城市和廣東省東翼的中心城市，具有自己鮮明的特色。因此，用科學發展觀正確分析汕頭市城市化進程中存在的問題并采取相應對策加以解決，是立足于汕頭市的實際情況加速推進城市建設，實現城鄉、區域協調發展的重大戰略舉措。

一、汕頭城市化的發展現狀

汕頭市二元結構突出，具有經濟較發達的城市和較為落后的農村并存，現代工業與傳統農業并存的特殊市情。目前，市區總面積1 956.4平方公里，總人口484.64萬，全市ＧＤＰ 526.97元，全市城鎮中心城市1個，次中心城市2個，核心城鎮2個，中心城鎮6個，重點城鎮6個，一般城鎮14個，基本形成了以汕頭市區為核心，潮陽市區、澄海市區為次中心，依托交通干線，形成“一主兩次兩輻射”網絡發展軸系統的城鎮群布局結構。目前，按城鎮戶籍非農業人口計算城鎮化水平達67％，比全省平均水平略高。

20世紀90年代后期，汕頭市進入經濟體制、產業結構戰略性調整期和社會轉型期，多重因素疊加影響下，經濟發展出現大幅度“波動”下滑，城市發展一度進入低潮期。21世紀的前兩年，是中國發展形勢突飛猛進的兩年，與同期其他城市快速發展相比，汕頭市的ＧＤＰ增長速度卻處于“低谷”，在2001年甚至還出現了“負增長”的嚴峻局面。這在全國也是罕見的。2003年以來，汕頭市經濟開始復蘇，2004年全市ＧＤＰ增長11.1％，進入了快速恢復性增長的軌道。但與珠江三角洲比較，汕頭經濟社會發展的總體水平還存在很大差距，城鎮分布發展很不平衡，三農問題尤為突出。因此，用科學發展觀分析汕頭城市化中存在的問題并采取相應對策，切實加快汕頭的城市化進程，是踐行“三個代表”重要思想的具體體現，是加快建設現代化國際港口城市，全面建設小康社會的重大任務和重要途徑。

二、汕頭城市化進程中存在的問題

城市化過程實質是現代化過程，具有自身規律，不同地區由于其所處的社會、經濟、文化、地理、文化不同，其發展進程也不同，只有用科學發展觀正確分析，才能對癥下藥，采取正確措施解決存在的問題，推進城市化的發展。

（一）從經濟體制轉軌方面分析汕頭市的城市化中存在的問題

汕頭市的城市化進程，總體上經歷了四個階段。1861—1949年，這是一個離散—極核階段。1949—1978年，汕頭市的城市化處于緩慢發展階段。1978—1991年汕頭市城市化進入了快速聚集階段，特別是黨的十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制和汕頭市作為經濟特區，極大地推動了汕頭區域經濟和區域內城鎮的發展。1991年之后，汕頭經濟特區范圍擴大及潮汕地區調整區劃為三個地級市后，汕頭的城市化進入了極化—擴散階段，城市化水平有了顯著的提高。根據經驗，當一個地區的城市化水平達到了30％的臨界值時，將進入加速發展階段，無論從戶籍非農人口所占的比例看，還是從非農產業人口城鎮化水平看，汕頭市已經進入城鎮化加速發展的臨界值，城市水平呈現出明顯的上升趨勢。

但是，在城市化進程中，出現了其特色的城市化模式。在計劃經濟時期，汕頭市的城鎮化發展依靠以政府投資為主導的單一力量拉動，城鎮化動力不足，進程緩慢。社會主義市場經濟條件下，市場投資主體從政府的單一投資轉變為多元投資主體并存的局面，與之相適應，出現“自上（市區級企業）而下（鄉鎮及鄉鎮以下企業）”、“自下而上”與“上下并動”等多樣化的城鎮化發展模式，涌現出汕頭市區和原潮陽、澄海兩個市區以及一批工業化程度較高的城鎮，但分布及發展不平衡，主要集中于平原地帶，特別是324國道沿線集中分布了全市主要的城市；而山區和偏遠地區城鎮分布則相對稀疏，城鎮規模很小，社會經濟發展水平落后，基本處于工業化的起飛期。

（二）從工業化程度方面分析汕頭市的城市化中存在的問題

工業化和城市化應該是同步推進的，迄今為止，還沒有一個國家能夠繞過城市化而走上工業化的道路。汕頭市在城市化水平提高的同時，社會經濟發展也達到一定水平，2000年全市非農產業增加值占國內生產總值增加值比重已達90.1％。但全市和原揭陽市、澄海市、南澳縣的城市化水平僅分別為33.2％、17.1％、20.9％、36.5％，與自身的工業化水平不相稱，尤其是原潮陽、澄海兩市，城鎮化與工業化水平兩者差距達30個百分點左右，遠高于國際上兩者差距10～20個百分點的標準。城市化滯后帶來一系列問題，尤其是“非城鎮化的工業化”與“非城鎮化的非農化”問題突出。前者表現為鄉鎮企業遍地開花，經濟效益低下，環境污染嚴重。后者在農村表現為非農人口“離土不離鄉、進廠不進城”，影響城鎮規模效益和服務功能的發揮；在城市中則表現為“城中村”，其存在對城市建設和管理造成了很大的負面影響。

（三）從人口流動和人口素質方面分析汕頭市的城市化中存在的問題

城市化水平是產業結構調整的結果，隨著經濟結構調整和經濟快速發展，農業勞動力逐步向其他產業轉移，汕頭市域內農村富余勞動力向其他產業轉移有兩個特點，一是富余勞動力進城謀生，并不失去自己承包的土地，一旦在城鎮謀生遇到困難，他們可以回到農村，在農村仍有其基本生活保障；二是進城務工的經商人員，對農村、農業和家庭有反哺作用，因而能促進農業生產的發展。但是由于城鎮化滯后于工業化，因此嚴重地阻礙了城鎮化的發展。

隨著城鎮化的推進，汕頭市域的城鎮規模等級分布較為明顯，其中，特大城市一個（汕頭市區）、中等城市一個（原潮陽市區）、小城市一個（原澄海市區），各規模等級的城鎮37個，但市域內中、小城市偏少，帶動區域經濟發展的支撐顯得不夠均衡，過度依賴中心城市導致了眾多邊遠城鎮長期貧困得不到有效的改善，城鎮職能雷同，幾乎均為工貿型或綜合型，分工不明確，互補性和協調性較差，產品種類也處在低水平、低層次。

同時，由于城鎮教育水平的落后，導致了農民進城務工與新型工業化要求存在著文化知識、勞動技能上的差距，從而造成了農民無法就業，而單位所需人才缺乏，妨礙了城鎮化的推進。

（四）從區域協調和文化背景分析汕頭的城市化中存在的問題

隨著交通、信息化建設的快速推進，從總的發展趨勢看，汕頭市各城鎮間交流更加密切，城鎮間分工合作加強，城鎮發展日益網絡化，城鄉差距正逐步縮小，市域城鎮體系的一體化更趨明朗化。但同時，城鎮建設和工業發展缺乏足夠的集中和協調，各城鎮之間存在產業項目重復建設，布局不合理、欠缺、銜接等問題，區域及城鎮基礎設施建設不完善且缺乏，效益低下，市域內部交通不成網絡，過分依賴304國道，城鎮用地沿交通干線無序擴張。

另一方面，在長期的生活中，農民已形成了一些傳統的觀念。比如，改革開放以來，農民建房往往以盲目擴大住房面積為第一位目標，而把發展產業作為第二位的投資目標，這種現象是小農經濟觀念的表現，不但對農村經濟產生影響，同時也影響了城市化進程中城市基礎設施的建設。

同時，對于公共的社會歷史資源和自然資源，人們往往保護意識淡薄，不講投資效益，熱衷于以基建形式來推進城鎮化。因此，在城鎮化建設中，出現了投資效益低，追求短期效益的現象。

三、解決汕頭城市化中存在問題的基本對策

加快城市化是汕頭市城市現代化建設的客觀要求，更是廣東省發展的全局需要。為此，汕頭市應立足實際，根據汕頭市城市化中存在的問題及發展環境，貫徹高起點規劃、高標準建設、高效能管理的原則，著力構筑以汕頭經濟特區為龍頭，空間形態與功能分工合理的粵東沿海城市群；加快建設、完善城市基礎設施和可持續發展保障體系，加快培育和發展城市綜合服務體系，營造有效促進人口及生產要素有序流動、優化配置、區域發展協調、生態環境優美的城市發展環境。具體目標是2010年市域人口規模達540萬人，城市化水平達70％，2020年市域人口規模達650人，城市化水平達78％，基本實現現代化水平。

按照上述目標要求，汕頭市必須采取以下對策：

（一）調整優化產業結構與布局，全面提升經濟競爭力

1.做大做強工業經濟。以現有優勢產業為基礎，通過政策優惠和技術扶持促進其規模化和集群化，擴展形成集群化大工業；統一規劃、合理利用海洋、岸線資源，大力發展海洋經濟，重點發展電力工業、重化工業和裝備制造業等大型臨港工業項目，提升工業經濟實力。

2.強化園區經濟帶動。推行政府引導、企業主導、社會參與的市場化運作模式，與城鎮空間布局調整相銜接，以優勢產業為基礎，項目為依托，以產業結構優化、功能布局合理、基礎設施和生活服務體系上水平為導向，重點規劃建設若干符合國家政策和城鄉規劃的產業園區，引導產業關聯度高的企業集聚，形成專業化多類型產業集群，提高產業基礎設施規模效益和集聚資本的功能。重點發展壯大“四大基地”：工藝玩具與針織毛衫基地、印刷與音像制品基地、紡織服裝基地和光機電一體化產業基地；規劃建設“十大園區”：汕頭高新區、保稅區、南區化學工業區和金平、龍湖民營科技工業園、澄海嶺海工業園、濠江南山灣工業園、潮陽經濟技術開發試驗區、潮南工業經濟帶、南澳生態示范區。

3.強化優勢產業帶動。重點培育和壯大電子信息、化工塑料、機械裝備、紡織服裝、工藝玩具、音像制品、包裝印刷、醫藥食品等八大支柱產業和商貿流通產業；發揮港口和海洋優勢、特區優勢，發展能源、石化等臨港型工業和海產品養殖、加工等海洋性產業，構筑科技含量較高的綜合性產業體系。

4.強化品牌、特色經濟帶動。建立健全企業管理質量體系認證、專利申請和商標管理的激勵機制，完善產品監測、標準計量手段和服務功能；引導和支持企業做好質量體系認證、商標注冊、專利申請，加快采用國際標準和國家先進標準組織生產。大力推介名牌產品，重點發展壯大優勢特色產品。扶持、培育一批帶動能力強、擁有自主知識產權、有較高市場占有率的名牌（優勢）產品和龍頭企業，培植形成一批產業名鎮、商品名城。

（二）高效使用城鄉土地，促進城鎮集中發展

加強政府對城鄉發展的引導和協調。堅持產業園區建設與推進城鎮化的有機結合，以產業結構優化、功能布局合理、基礎設施和生活服務體系上水平為導向，走政府引導、企業主導、社會參與的市場化運作道路，吸納資金、人口等要素向城鎮集聚，促進城鎮建設相對集中發展。

強化集約用地管理。運用環境容量、投資門檻和土地利用效益基準等約束手段，制定符合城鎮發展戰略的空間發展規劃，確定土地開發的空間布局、時序和各分區、各地塊合理的技術經濟指標，引導全社會按照高效原則，合理利用土地，促使城鎮走內涵型發展之路。

十分重視村居的規劃管理，推進對“城中村”、“空心村”的改造與改制。根據征地程度、街道辦事處的財力、集體經濟組織狀況、村民就業和收入來源的非農化程度、村民認識水平等情況，政策引導，市場運作，采取保留改建、局部重建、整體改造等多種方式，提高土地利用效益。實行統一規劃、綜合開發、配套建設，大力發展公寓式住宅，提高城鎮建設的綜合開發率。

整合農村土地資源。積極運用規劃和政策手段，支持小城鎮統一集中安排其轄區內的宅基地，鼓勵居民到小城鎮購房，引導農村分散居住點向成片居住區集中，實現居民點合理布局，土地資源集約利用。

（三）加強規劃，促進城鄉持續協調發展

首先為明確及解決行政區劃調整后城鄉發展的戰略性、長遠性、綜合性問題，促進全市城鄉建設快速、有序發展，應成立城市規劃委員會，承擔規劃的綜合決策與協調、監督作用，實行規劃決策權與執行權的分離。其次學習廣州、佛山、蘇州、杭州等城市的做法，邀請國內編制概念性規劃的權威機構，以行政區劃調整為契機，優先安排市域概念性規劃的編制，以明確我市行政區劃調整后的城市—區域發展格局和方向，制定實施的戰略步驟，充分發揮規劃在城市發展中的調控和協調作用，促進我市城鄉的持續協調發展，并在21世紀的城市時代中提高綜合競爭力。

（四）全面發展各項社會事業，增強城鎮公共服務能力

優先保障教育特別是義務教育的投入。鼓勵外資、僑資和民間資本投資高中與職業技術教育、高等教育及其他教育領域，建立多元參與、多元投資的新型辦學體制。

在鞏固和提高九年義務教育的同時，大力擴展高中階段教育、技工教育，積極發展高等教育，并與非學歷教育互補，學校教育和企業培訓聯動，不同類型、不同層次教育互相溝通銜接，滿足城鄉居民多種學習與就業需要，建立全民終身學習的學習型社會。結合文化體制改革，加快發展文化事業和文化產業，切實規劃建設一批重點文化設施和公共服務設施，大力弘揚潮汕文化。進一步加大對農村公益事業的投入，不斷提高農村應對公共衛生突發事件的能力和醫療水平。

（五）加強生態環境建設，營造良好的人居環境

首先應保護生態敏感區，除少量有特色、有條件的旅游資源可進行適當開發以外，應當嚴格控制開發強度，禁止城鎮建設對生態敏感區的蠶食。其次應保護和完善市域整體生態，應依照“建設與保護相結合，適當調整城鎮開發策略，構建完整的生態廊道體系”的原則，重點應通過建設“綠環”形成防護隔離帶，保護牛田洋、蘇埃灣等大型濕地，整治練江流域等。最后應保護城鎮特色與歷史文化遺產。

（六）加快農村富余勞動力轉移，不斷擴大城鎮就業

一是切實改革城鎮戶籍制度，實行農民進城務工、經商人員與城市居民享受同等待遇，進一步消除農村勞動力轉移的體制性障礙。二是做好市內消化吸收農村富余勞動力工作，通過大力發展二、三產業，發展壯大鄉鎮企業，不斷拓展城鎮就業空間，努力增加就業崗位，使農民有工可做，有業可依。三是大力發展第三產業，使之成為吸納農村富余勞動力的主力軍。四是加強勞動力市場的建設，大力提高城鎮就業服務管理水平，采取多種方式加強農村勞動力職業技術和就業培訓，不斷增強其生存、就業和創業能力。

參考文獻：

[1] 王鴻舉.走符合重慶實際的城鎮化道路[Ｊ].求是，2004，（6）：28－30.

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[責任編輯孫莉艷]