循環經濟與地方政府行為對策分析

摘要：循環經濟作為一種根本不同于傳統經濟增長模式的新模式，對我國地方政府的行為模式提出了新的要求。在循環經濟發展的初期階段，政府應當切實轉變職能和行為范式，建立有利于循環經濟發展的組織體制、產權制度和激勵約束機制等，促進循環經濟快速健康發展。

關鍵詞：循環經濟；地方政府；政府行為

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X(2007)03-0162-02

我國循環經濟正處在由普及概念向試驗示范、全面推進的關鍵時期，有關循環經濟的理論、技術、實踐模式和政策研究工作非常重要。目前，地方政府特別是市（縣）級的地方政府對發展循環經濟的認識還普遍不到位，許多做法并不可行。在循環經濟的背景下研究地方政府行為，明確在新的歷史條件下地方政府的管理邊界、職能和工作方式，建立有利于循環經濟發展的產權制度、激勵約束制度等，有助于拓展經濟學對市場經濟和政府行為理論的研究。

一、循環經濟與地方政府行為的關系

目前，關于政府與市場的一般理論已比較成熟，政府在彌補市場失靈中具有重要作用，但同時也存在著政府失敗。諾斯的國家理論從“經濟人”的角度去思考政府的行為，國內一些學者借鑒這一理論觀點，將地方政府官員視為利用政治組織實現經濟功能的政治企業家，追逐潛在收益來發展本地區的經濟和顯示政績，使自己的政治資本增值。這也解釋了在我國經濟發展過程中，由于地方政府追求能被上級觀察到的政績最大化，很容易忽視對資源、環境等循環經濟要素的有效利用和管理的深層次原因。我國資源環境所面臨的最大壓力，主要來自一些地方政府以本地GDP增長率為最重要的政績目標，不惜透支本地資源和環境的行為方式。

經濟社會發展需要政府行為的重新建構，目前經濟運行中出現的種種問題，其癥結最終都指向政府行為。在以增長為第一追求的相當長時期內，政府體制改革和政府行為范式轉型被長期抑制。但在發展循環經濟的背景下，傳統政府行為方式的弊端空前顯露。在中央政府的強調控政策下，今年上半年我國單位GDP能耗和主要污染物的排放量同比不降反升，其中地方政府行為失措是一個重要的因素。如果沿用傳統的行為范式來發展循環經濟，無異于是南轅北轍。因此，必須深化政府體制改革，推動政府行為范式轉型，使地方政府從片面追求ＧＤＰ的政績觀中解脫出來，成為循環經濟的倡導者和建設者。

綜觀世界各國在循環經濟方面取得的成功，無一例外的是政府在整個過程中發揮著積極的推動作用。主要經驗包括制定相應的法律法規和政府獎勵、稅收優惠、政府優先采購和價格優惠等各種激勵政策，規定政府、企業和公民個人在發展循環經濟中的責任、義務和權利等等。當然，在循環經濟的不同發展階段有相應的地方政府行為模式，既要借鑒發達國家與我國發展循環經濟相應時期的行為模式和經驗，也要結合我國的具體情況，切不可生搬硬套。對于循環經濟的國際比較，主要在于市場機制的借鑒，但是必須重視中國地方政府的作用，強化政府的引導功能。具體而言，包括農產品的資源回收、鄉鎮企業的生產能力、循環經濟產品的市場銷售、循環經濟產業的區域布局等。

循環經濟的前期成本一般會大于前期收益，許多循環經濟活動從短期來看也可能是不經濟的，但從長遠來看必然帶來巨大的經濟效益、社會效益和生態效益。由于企業追求利潤的天性，決定了傳統經濟增長方式不會自然地向循環經濟轉變，但一切歸于政府主導來發展循環經濟也是不可取的。不管從理論還是實踐來講，發展循環經濟需要政府必要的推動和政策引導，但政府的作用應當以必要的宏觀調控來彌補市場缺陷為限，注意防止地方政府對經濟直接干預過多，并充分調動企業和居民個人參與循環經濟建設的積極性。既不能只依靠政府的主導推進，也不能一味地強調企業的主體性，而是要在明確發展循環經濟特殊性的基礎上，規范地方政府行為，發揮政府的管理、監督、服務等功能，借助法律、稅收、投資等宏觀調控手段，激發企業發展循環經濟的主動性、積極性和創造性。

二、地方政府發展循環經濟的現狀和問題分析

由于政府體制改革多年來未能深入，對經濟長遠發展形成了阻滯和不良影響，各地在政府改革上有零星的新做法，但與循環經濟要求的系統推進相比還很不適應。近年來，特別是國民經濟和社會發展“十一五”規劃實施以來，我國各級政府為發展循環經濟做了許多工作，但由于循環經濟還處于發展的初級階段，在政府行為方面還不可避免地存在一些不足或問題。

一是對循環經濟的認識不足。在對西部地區７個市（縣）的調研中發現，循環經濟對地方政府而言基本上屬于新鮮事物，一些地方政府對循環經濟的認識還不夠全面，甚至還存在不少偏差，不利于指導循環經濟的發展。比如：有的認為循環經濟就是保護環境、改善生態，是經濟發展的一種負擔，導致推動循環經濟發展的積極性不足；有的認為發展循環經濟就是多上馬幾個工業項目，多爭取項目資金，不能用循環經濟的理念來促進經濟社會發展；也有的認為循環經濟實施難度大，企業和群眾不來氣，似乎計劃經濟和行政指揮更起作用。

二是缺乏有效的循環經濟激勵機制。由于長期以來地方政府對資源、環境和生態保護關注不足，又缺乏發展循環經濟的經驗，還沒有形成有效的激勵機制，實踐中感到有些力不從心。由于循環經濟的特殊性，在發展的初期需要較多的投入，而且企業要按照循環經濟的思路來發展也還存在一些困難。由于缺乏相關的激勵機制，許多企業對發展參與循環經濟的積極性不高。

三是缺乏有效的循環經濟管理機制。發展循環經濟涉及到地方政府的財政、稅收、金融、投資、貿易、技術監督、環境資源保護等眾多職能部門，由于目前的管理體制還不適應循環經濟發展的需要，不同職能部門之間缺乏有效的協調機制，導致循環經濟管制體系不統一，制度實施效果不佳。有的地方政府和職能部門出于自身利益的考慮，對一些法律、法規和政策的執行流于形式，導致其效果大打折扣。

四是缺乏有效的監督機制。由于傳統經濟增長方式的影響一時難以徹底消除，地方政府對經濟發展中存在的突出問題難以實施有效的監控和有力的整治措施，在能源消耗和環境污染等方面的問題有越發嚴峻的趨勢。由于現有政策對企業不利于環境的行為的處理力度不夠，而且缺乏有效的監督機制，許多企業寧愿在被發現時支付罰款也不愿意在環保方面進行投入，這對于引導企業深入貫徹循環經濟的理念，自覺開展循環經濟實踐是非常不利的。

五是缺乏必要的宣傳。發展循環經濟需要政府、企業和全體居民的共同參與，但由于循環經濟在我國尚處于發展的起步階段，一些地方政府工作人員和許多企業、居民對循環經濟了解不多甚至根本不了解。目前，地方政府對循環經濟的宣傳遠遠不夠，還沒有營造出良好的發展循環經濟的氛圍，居民尚未接受綠色消費和垃圾分類等觀念，更不用說積極主動地參與發展循環經濟。

三、地方政府發展循環經濟的行為對策分析

循環經濟作為一種新的經濟增長方式，必然對傳統的生產經營、社會管理、消費方式等諸多方面提出新的挑戰。它蘊涵著生產關系的調整和生產方式的變動，客觀上要求建立適應自身發展的新的市場經濟體制和相應的政府行為范式。我國政府應當以發展循環經濟為契機，切實轉變職能和行為范式，充分發揮引導、規劃、評價和監督職能，建立有利于循環經濟發展的組織體制、產權制度和激勵約束機制等，促進循環經濟快速健康發展。

首先，循環經濟發展涉及政府眾多部門，僅靠單一部門及其領導是行不通的，必須由各級地方政府實施統一領導，設立專門機構負責循環經濟規劃制定、相關制度設計，以及實施過程中的監督檢查、協調督促工作，有關部門在統一領導下實行分工負責，提高地方政府發展循環經濟的運作成效。

第二，科學編制循環經濟發展規劃，選擇適合本地區特點的循環經濟發展模式。對東、中、西部地區發展循環經濟提出有針對性的模式選擇，對地方政府在發展工業園區、技術革新、生態工業以及產業政策等方面的行為做出符合實際的定位與選擇。按照循環經濟發展要求合理調整產業布局，逐步建立比較完整的一、二、三產業的循環經濟產業鏈，以及循環型園區、循環型城鄉協調發展的循環經濟體系。

第三，建立適應循環經濟發展的產權制度，逐步建立有利于循環經濟發展的體制和政策環境。要解決我國資源利用低效及相關環境問題，必須發揮政府在解決產權管理、產權制度評價、產權制度供給滯后中的作用，進行資源產權制度創新，建立以重要資源國家所有為基礎的，包括一定范圍資源個人所有在內的多元資源聯合產權制度體系。建立和完善生態環境保護的補償和懲罰機制，并通過嚴格的法律規范和政策措施予以落實。地方政府要在稅收、信貸、征費等方面體現出對發展循環經濟的政策支持，形成有利于低投入、高產出、少排污、可循環的體制機制和政策環境，增強企業的社會責任感，鼓勵和引導企業改進管理方法、生產工藝和設備，引導企業自愿發展循環經濟。

第四，要建立符合實際的經濟增長、資源消耗、環境質量、生態保護、社會發展的循環經濟綜合評價體系和統計制度，以及相應的循環經濟責任制度和考核獎懲機制。建立環境資源消耗考核指標體系，將其納入總消耗和總成本核算，逐步推行國民經濟綠色核算指標，對天然資源財富和社會生產財富統籌進行核算。建立領導干部環保責任追究制度，對在任和離任后的環保責任進行全程跟蹤。

第五，發展循環經濟需要完全的信息資源和通暢的信息渠道，要使產業鏈上的不同產業、企業和環節之間的物質交換鏈和生態鏈保持靈活性和有效性。地方政府要建立包括企業、園區、社區、政府機構在內的循環經濟監測網絡，及時掌握企業和社會循環經濟的運行狀態。建立大型的綜合的循環經濟信息平臺，提供發展循環經濟的相關經驗和技術、方法，完善技術咨詢服務體系。充分發揮行業協會、節能技術服務中心、清潔生產中心等中介服務組織的作用，積極開展信息咨詢、技術推廣、宣傳培訓等服務。

參考文獻：

[1] 王雍君，陳靈．循環經濟論文集[Ｍ]．北京：經濟科學出版社，2006．

[2] 曲福田．循環經濟發展模式的激勵與規制機制分析[Ｊ]．經濟與管理研究，2006（4）．

[責任編輯張宇霞]