京津冀都市圈管治問題探討

[摘要]京津冀三省市協同發展的程度尚未達理想水平，其重要原因是其在管治理念、管治模式、管治體系和職能等方面尚未形成一個合理的管治模式和協調機制。要實現京津冀都市圈協調發展，須在管治模式和協調發展機制方面進行創新，即確立都市圈管治新理念，建立京津冀都市圈雙層多核管治模式，強化“管理模式”與“社團模式”；充分發揮京津冀都市圈規劃的作用，建立“非實體性”行政層面協調機制，建立省市政府層面的協調管理機制，建立和完善公民參與機制，建立經濟、社會、資源環境相統一的協調發展機制。

[關鍵詞]京津冀都市圈；管治；雙層多核管治模式；社團模式

[中圖分類號]F061.5

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003—3890(2007)06—0005—05

一、京津冀都市圈管治現狀

京津冀協作問題的提出由來已久，但至今三省市協同發展的程度未達理想水平。究其原因，一個重要方面是京津冀都市圈尚未形成一個合理的管治模式和協調機制。從發展程度上看，京津二市被河北所環繞，但京津太強，河北太弱，河北的廣大區域所環繞的是兩個強大的“發展極”，它們對作為發展極周圍區域的河北之人力資源、財力資源和自然資源產生了強大的“虹吸效應”，兩個發展極的這種“虹吸效應”似乎超過了它們對河北經濟發展的“擴散效應“和輻射作用。比如，河北省緊貼京津兩個高校密集區卻沒有一所全國重點和知名高校，就與這種對河北高層次人才的“虹吸”大有關系。河北的“區位劣勢”和京津的“極化效應”在一定程度上制約了河北的發展。京津冀協作中出現了類似于國際上發達國家與發展中國家之間的經濟秩序不平等，處理不好，不僅會有損河北，而且也不符合京津的長遠利益。如果環繞北京的不是張承等這樣的貧困帶，而是像環繞上海的江蘇省那樣的城市群，那對北京發展的推動作用肯定會大為不同。問題是京津冀發展中的京津極化過程一直是聽其自然地進行的，缺乏對三省市都市圈的合理管治。因此，從京津冀都市圈發展現狀及其管治特征分析，其現行管治模式已不能適應都市圈協調發展的需要，主要表現為：

1．管治理念。管理理念上仍拘守于政府傳統的管理思想，而沒有用一種新的管理理念——管治思想來對京津冀都市圈的整體管治問題進行新的戰略思考。習慣于政府的單一管理主體而對社會非正式的和非政府的中間組織關注不夠；習慣于自上而下的單向的行政主導的社會管理而忽視由上到下和由下到上的雙向的互動式管理；習慣于依靠政府權威強力制定和推行的政策管理而較少考慮與作為被管理對象的不同利益群體甚至相互矛盾或者沖突的人群之間的協調和磋商；習慣于政府的社會管理中一次性的政策和策略的實施而未能充分考慮在上有政策、下有對策的大環境中國家對社會管理的重復博弈過程中政策的動態即時調整；習慣于按照新古典最大化原理進行的“最優決策”而對不同利益主體之間通過妥協、讓步和折衷達成的雖非“最優”但切實可行的相對有效方案的考慮不夠，如此等等。

2．管治模式。管治理念是管治模式的靈魂，是對京津冀都市圈進行科學管治模式設計的新的指導思想。只有用新的管治理念才能設計出新的科學管治模式，而由于我們至今沒能從管治理念層面上充分考慮對京津冀都市圈進行整體的動態的管治問題，所以，從管治理念角度來觀察，現行京津冀都市圈管治模式存在諸多需要進一步改進之處。

京津冀都市圈跨一省二市，三省市都是同級行政區劃，對這樣一個由多個同級行政區劃構成的區域進行管理需要有一個超級協調機構，以克服同級之間難以協調的弊端。但至今三省市恰恰缺少這樣一個相對超脫的組織，京津冀都市圈現行管治模式類似于國外的“松散單層大都市區管治模式”，三省市相互之間“平起平坐”，缺乏制約，沒有權威。從國外大都市區管治經驗來看，該模式適應于市場經濟發育比較完善、社會中介組織發展比較健全、公民的政治參與意識比較強、城市等級和功能相匹配的大都市區。而京津冀都市圈的市場經濟總體發育較不完善，不同城市市場發育程度參差不齊，不少城市無論從城市等級還是城市規模方面，都存在相當明顯的差距。

而在三省市各自內部，又都把都市圈的管理當作是政府單一主體的行為，并以建立在傳統科層制基礎上的行政性行為為主導，缺乏“市民社會”的基礎，對人文環境和公眾素質尤其是公眾對治理的參與意識的提高，重視不夠，較少公民參與決策的機制，政府與社會不同利益集團和公民個人之間、與社會中間組織之間等等的協商機制也不健全，使得現有的管治實踐缺乏真正管治理念下的整體性考慮，不同利益主體之間缺乏相互的配合，導致都市圈內部合作困難重重，障礙多多，降低了都市圈協同發展的應有效率。

3．管治體系和職能。京津冀都市圈管治體系可以從垂直和水平兩個方面加以分析。垂直管治體系是指以政府部門內部實行層級管理和規章制度式管理的科層制。水平管治體系主要指非隸屬關系的機構，如何通過參與、溝通、制訂契約等方式實現對公共事務的管理。京津冀都市圈在垂直管治體系方面，由于在社會非正式組織日新月異的發展和力量不斷強大的今天，現行的政府相對穩定的垂直的條條管理系統，缺乏對這些非正式組織在都市圈管治過程中與政府互動作用的充分考慮，所以，已經難以明確界定體系內部權限及責任的分工，缺乏對應的機構和協調機制，致使行政體系的市場適應性和應變能力較差。在水平管治體系方面，由于凌駕于三省市都市圈之上的管治行政主體缺失，導致京津冀三方從各自利益出發，在城市規模、城鎮布局、職能定位、產業分工等方面缺乏必要的協調，帶來重復建設和惡性競爭等后果。

管治職能就是各活動主體在干預都市圈運行過程中的功能角色定位。京津冀都市圈管治中各主體在發揮作用的過程中的主要問題，除了管治體系方面外，還表現在非政府組織的獨立性較差、公眾個人的主體意識和參與程度低等方面。

二、京津冀都市圈管治模式設計

1．確立都市圈管治新理念。京津冀都市圈內部不同城市之間利益不一致、產生矛盾甚至沖突的主要原因，一是經濟區劃與行政區劃的不一致；二是行政邊界與市政公共設施服務空間的不一致。就前者而言，“經濟區觀念”更多地是從經濟發展本身的角度著眼于產業布局劃界的，較少考慮不同政區之間的特殊利益和區際間的利益矛盾，但經濟區發展政策又恰恰是由具體的行政區來落實執行的，這就要求對經濟區內部的不同省市之間的行政區際關系進行高層次協調；就后者而言，城市政府具有生產和提供公共設施和公共服務的職能，理想的城市政府行政邊界，應當大體上與公共設施的自然邊界相符。事實上，在“城鄉分治、切塊設市”的體制下，相鄰地域的城市之間，公共服務相互滲透，而其費用支付卻被限定在行政邊界范圍內。就是說，經濟本身發展規律所要求的三省市之間的經濟協同發展過程受到了以行政區劃為邊界的區際利益矛盾的阻礙。因此，打破現行省市區劃的行政壁壘，從有利于大都市際整體發展的要求出發，創新京津冀都市圈新的管理模式，建立區域內不同政區間的協調機制，對于改善河北省在京津冀都市圈經濟發展中的被動地位和不利局面，促進河北省及整個都市圈的良性發展具有重要意義。這種新的管理理念和管理模式就是“管治”，具體說就是要建立一種京津冀都市圈雙層多核管治模式。

2．建立都市圈雙層多核管治模式。這里必須明確，中國現行的政府體制和省級行政機構設置是在國家憲法和法律規定下歷史地形成的，必須予以尊重，不能隨意改變。利用社會管治新理念——管治理論，借鑒國外大都市區管治經驗，筆者認為，在不劇烈改變都市圈現行行政體系的基礎上，京津冀都市圈實行“雙層多核管治模式”，即京津冀都市圈由“圈級機構”——“都市圈地方政府協作會”與“超圈級機構”——國務院專門機構兩個層級進行管理，其決策由隸屬于三省市的諸多地方政府負責具體執行落實，這樣的治理模式是比較可行、有效的。具體說，雙層多核管治模式的內容主要是：

第一層為“超省市的圈級管治機構”。必須打破都市圈內部公共事務管理的行政區域壁壘，構建京津冀都市圈“圈級”超省市非行政組織機構并賦予其一定的管理協調職能，負責各城市之間的公共事務管理。如建立“京津冀都市圈地方政府協作會”，機構可設在三地交匯的河北省廊坊市，其成員主要由各省市的省長、市長，都市圈內各行業的精英代表，資深專家、學者等組成，就實現都市圈協調發展方面的重大問題進行協商合作，盡可能達成一致協議。“協作會”既有政府參與又不屬于一級政府行政機構，其職能的行使主要不是通過支配、控制和權力運用，而是以磋商、協調為特點，它充分體現了“管治”而不是上級對下級的“管理”之特色。

第二層為“超脫于圈級之上的更高管治機構”。應強化國務院對京津冀都市圈的區域協調功能，由國務院直接派出管理機構擔負都市圈協調職能，尤其是對于都市圈地方政府協作會通過聽證尚未能達成一致的問題，國務院派出管理機構從全國和京津冀都市圈整體利益出發，對京津冀三方地方政府施加影響，盡可能使三方在實現都市圈協調發展問題上達成一致。

“多核”是指三方達成的協調發展協議需要由各級地方政府來實施和推行，由此，都市圈內部各級地方政府在都市圈管治中起到了基礎的“核心”作用，其主要職能是按照協調發展協議要求，在正確處理政府、企業和公眾的互動關系基礎上，從教育、環境衛生、住宅、地方規劃、社會服務等方面促進都市圈內部各區域的協調發展。

3．強化“管理模式”與“社團模式”。管理京津冀這種跨省市行政區劃的都市圈不同于管理一個城市，也不同于一省對下轄城市群的管理，而是涉及到不同省市同級行政之間的協調關系，而這種管理需要更多的協商、互動、折衷、妥協，以最終使各方都能接受一個既不是我的、也不是他的，但既是我的、又是他的這樣一個由多個不同利益群體或者相互沖突的利益群體的各不相同的意見共同組合而成的“多贏”和“共贏”方案。這樣的方案可能不是“最優的”，但將是可行的和相對有效率的。

從管理體制方面來看，隨著政治結構之外的利益群體經濟實力的不斷壯大，公眾、企業、非政府組織參與大都市區管治已經成為一種趨勢。由此，在實施“京津冀都市圈雙層多核管治模式”的同時，要積極地推行和完善“管理模式”和“社團模式”，不僅有利于解決京津冀都市圈目前面臨的問題，而且將促進都市圈民主化進程。實行“管理模式”，就要將市場的專業管理思想引入政府機構，以成本、效率、需求和專業管理來要求政府各種層次的公共服務的生產者；強調“社團模式”，就要建立完善的公眾參與機制，將社會主要利益集團納入都市圈的政治決策過程，不僅發揮各種非政府組織的積極作用，使市民享有充分的民主，而且要保證政策執行渠道的通暢。

三、京津冀都市圈協調發展機制探討

1．充分發揮京津冀都市圈規劃的作用。京津冀都市圈管治協調機制的建設，重要的是建立游戲規則，建立公平競爭的機制。目前國家發改委會同京津冀三省市共同編制的《京津冀都市圈區域規劃》，確定了市場配置資源的基礎性作用，認為規劃協調和行政干預是有特定范圍的，它不應超越政府所承擔的提供區域性公共產品的職責；同時，新的《京津冀都市圈區域規劃》在“不允許做什么”方面也加大了約束力度。《規劃》將通過政策保障體系的建立，各層次協商、仲裁機構的設立，使地方“違規”現象及地區糾紛能得到及時處置。

2．建立“非實體性”行政層面協調機制。一是建立綜合的或專門的都市圈行政組織以強化區域協調管理。國外大都市區政府變革的一個新趨勢是，通過法律和制度的調節，重新確定大都市區政府體系的職責關系，構建一種融合的、在一個強有力的中心領導下的多中心體制的新政府形態。京津冀都市圈已面臨著類似于西方發達國家大都市區的區域性矛盾和問題，亟待設立跨區域的“非實體性”的或“非某級政府”的行政組織來協調處理。借鑒國外經驗，這類行政組織可以是綜合性的，也可以是專門性的。由于中國“府際關系”的特殊性，垂直領導體系比較完善，故可以將區域協調職能賦予國務院相應的部門，由國務院牽頭，會同下層級政府的對應部門共同履行協調職能，專業協調服從于綜合協調。二是完善京津冀都市圈城市建設協調組織。完善都市圈城市建設方面的協調組織，就是要從區域和城市發展的角度出發，制定并實施《京津冀都市圈城市群區域規劃》，以提高都市圈的國際國內核心競爭力和綜合實力，推進城市群的共同發展，切實保障區域內各城市、各利益主體之間的協調發展能力。對于都市圈內部各城市，尤其是北京、天津兩大核心城市，其都市區形成過程中存在諸多的城市規劃、城市建設與城市管理方面的矛盾與沖突，突出表現為京津的“大城市病”現象。由此，結合都市圈內部各城市的發展背景及不同城建行政組織模式的特點，建議京津冀都市圈內部各城市推行規劃、建設、管理三合一的機構體制，即城市規劃、城市建設和城市管理職能均由一個機構綜合協調，歸口管理，該機構實行“委員會制”，對城市政府的城建行政管理職能進行統籌協調，承擔決策、指揮、計劃、監督、協調職能，該委員會一般不承擔具體的規劃、建設、管理等微觀執行職責，其下設立若干專門機構，分別承擔城市規劃、市政基礎設施建設、房地產、環境保護與環境衛生、城市公用事業管理等職責。該模式要求城建機構必須精干高效，精簡統一，職責不交叉重復、不遺漏，職責、事權劃分明確，既有分工，又有合作，使各個機構形成一個能夠發揮應有功能的有機整體。

3．建立省市政府層面的協調管理機制。京津冀都市圈政府層面的協調管理主要體現在都市圈內部不同行政區域之間的合作機制方面。就京津冀三地而言，可通過以下形式建立合作機制。(1)項目合作方面：針對跨省市性的屬于都市圈“共同問題”的問題，如高速公路建設、教育產品的提供、水資源的分配與管理、能源問題的解決、環境問題的治理等，由中央政府(或各省級政府)直接給具有共同利益的都市圈行政組織(或地方政府)提供財政撥款或援助，再由這些都市圈行政組織與各地方政府采取協商一致的方法來共同解決問題，而中央政府和省級政府只是負貢監督這些項目資金的落實與建設狀況以及決定是否再對這些項目追加財政撥款或援助。(2)市場機制運作方面：對于都市圈內部省市地方政府共同關注的問題，如公用事業的建設問題、環境保護和公共衛生問題、公共安全問題等，政府難以事事親為，也可轉而通過政府間服務合同、聯合服務協定、政府間服務轉移等形式，向私人公司、非政府組織、非盈利組織等購買服務的方式來解決。(3)非政府組織合作方面：在都市圈地方政府之間建立跨區域非政府合作組織，如京津冀都市圈地方政府協作會等，其主要特征是合作組織成員在地位平等的基礎上協商一致：定期開展活動，彼此就相關活動、議案和地區性事務進行交流、磋商和討論，既可做出有約束力的決策，又可對都市圈重大發展問題提出戰略性建議。

4．建立和完善公民參與機制。不僅要從法律上確定公眾參與公共行政的合法性，而且要從制度和程序上保障公眾參與政府管治權力的實現。其主要途徑有：政府官員走訪市民、公共輿論宣傳、召開聽證會等。其中，聽證會是一種應用廣泛也最為有效的參與形式。在進行相關決策時，政府召集利益相關方和有關專家，讓他們充分發表贊成或反對意見，協調各方利益，最后由大家表決。這樣的決策過程，可在很大程度上提高決策的科學性，減少決策失誤。

5．建立經濟、社會、資源環境相統一的協調發展機制。(1)重視區域環境與生態規劃。首先，對京津冀都市圈重點經濟發展區位進行環境保護規劃與開發，如制定完善濱海新區海域環境保護規劃、京津冀北地區生態與環境保護規劃等。其次，緊緊抓住國際上對中國推進可持續發展領域的技術援助與合作項目增加的機遇，加強環保領域的國際合作，積極引進外資和先進技術投入可持續發展領域。第三，構筑京張承生態三角，建設京津冀北生態屏障。張承地區是京津冀都市圈生態保護的天然屏障，在調節都市圈小氣候方面起著重要作用。然而，由于該地區土地荒漠化問題十分嚴重，恢復建設生態屏障任務艱巨。由此，應把京津冀北地區生態建設作為促進都市圈經濟、社會、資源環境協調發展的一項重要內容，盡快完善都市圈生態屏障，減少都市圈水土流失和風沙危害。(2)推行排污權交易。實行區域總量控制。京津冀都市圈環境污染嚴重，污染原因多樣，既有工業點源污染，也有農業面源污染，還有城市生活污染等等。針對污染治理現狀及都市圈發展對環境的要求，建立實施排污交易權制度既能從根本上調動防止污染的積極性，又可保證都市圈經濟發展對污染總量的控制。

責任編輯：張增強

責任校對：涵 育