中國環(huán)境保護(hù)投資失真問題分析與建議

摘 要 在對“十五”期間中國環(huán)保投資進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究環(huán)保投資結(jié)構(gòu)與環(huán)保投資的重點(diǎn)。結(jié)果表明，環(huán)保投資口徑偏大、投資方向與需求不匹配、投資結(jié)構(gòu)不合理是影響環(huán)境效益的重要因素。若以最直接相關(guān)的污水處理投資和垃圾處理投資替代城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資口徑，將使同期全國環(huán)境保護(hù)投資縮水50％左右。城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資總量的迅速增加和環(huán)保投資口徑的虛化，已經(jīng)掩蓋了環(huán)境污染治理投資不足的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，環(huán)保投資的失真現(xiàn)象嚴(yán)重。為確保投資效益與環(huán)境效益相協(xié)調(diào)，建議明確環(huán)保投資概念，修改現(xiàn)有的環(huán)保投資口徑，在進(jìn)一步加大環(huán)保投資力度的同時(shí)，提高資金的使用效率，以強(qiáng)化污染治理效果。

關(guān)鍵詞 環(huán)境保護(hù)；污染治理；投資

中圖分類號(hào) D922.68

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 1002-2104(2007)03-0112-06

“十五”期間，黨中央、國務(wù)院高度重視環(huán)境保護(hù)工作，在污染治理投入方面，以國債方式，安排預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金510.259億元，扶持重點(diǎn)流域、區(qū)域的環(huán)境污染治理設(shè)施的建設(shè)，吸引和帶動(dòng)地方環(huán)保投入及其他社會(huì)資金。

1 投資總量逐年增加，但效果與總量不吻合

“七五”期間全國環(huán)保投資476.42億元；“八五”期間達(dá)到1 306.57億元“九五”期間達(dá)到3 516.4億元。1999年占GDP的比例首次突破1.0％，2004年環(huán)境保護(hù)投資占全國GDP的1.4％。“十五”前四年環(huán)境保護(hù)投資已達(dá)到6 007.1億元，占同期GDP的比例分別為1.14％、1.3％、1.39％、1.4％，按照經(jīng)濟(jì)普查調(diào)整過后的全國GDP數(shù)據(jù)，比例分別為1.01％、1.13％、1.20％、1.19％（見表1）。

1998年GDP增速明顯放緩，但由于受國債投入等因素作用，環(huán)保投資增長速度反而最大。2001-2004年環(huán)保投資總額為6 007.1億元，占同期GDP總量1.32％。考慮到2005年實(shí)際環(huán)境保護(hù)投資，“十五”期間環(huán)保投資將超過預(yù)期的7 000億元。從環(huán)保投資總量上看，從2001年1 106.6億元增加到2004年1 909.8億元，上升72.6％，絕對量上升幅度較大。但環(huán)保投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比例為2.91％，所占份額明顯偏小。2001-2004年環(huán)保投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比例總體上呈現(xiàn)下降趨勢。

環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)需要大量投入的事業(yè)，我國環(huán)保歷史欠賬多，投入明顯不足^[2]。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)國家在經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期，環(huán)保投入要在一定時(shí)間內(nèi)持續(xù)穩(wěn)定達(dá)到國民生產(chǎn)總值的1％～1.5％，才能有效的控制住污染；達(dá)到3.0％才能使環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善[2]。如此看來，雖然我國環(huán)境保護(hù)投資總量較大，但環(huán)保投入占GDP的比例總體上來說還是偏低的，環(huán)保投入的力度還需要進(jìn)一步持續(xù)加強(qiáng)，才能實(shí)現(xiàn)“多還舊賬，不欠或少欠新帳”，我國環(huán)保投資需求仍然巨大。

2 環(huán)保投資口徑偏大，需要甄別分析

2.1 環(huán)保投資概念內(nèi)涵不明晰

在我國，對環(huán)保投資沒有統(tǒng)一的定義，存在多種表達(dá)方式，且沒有可操作性、針對性的明確規(guī)定來具體界定環(huán)境保護(hù)投資范圍和口徑^[3]。

按照目前中國環(huán)保投資統(tǒng)計(jì)的口徑，環(huán)境保護(hù)投資范圍主要包括以下三個(gè)方面^[4]：①城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。②工業(yè)污染源治理投資。③建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資。

2.2 環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部存在多個(gè)投資口徑

各地在環(huán)境保護(hù)投資上存在多個(gè)口徑，在統(tǒng)計(jì)環(huán)境保護(hù)投資時(shí)，其差別主要集中在如下幾個(gè)方面：①運(yùn)行費(fèi)用是否納入環(huán)保投資口徑；②生態(tài)保護(hù)和建設(shè)投入是否納入環(huán)保投資口徑；③環(huán)境管理能力建設(shè)和環(huán)境管理服務(wù)費(fèi)是否納入環(huán)保投資口徑；④具有環(huán)境效益的項(xiàng)目投資是否納入環(huán)保投資口徑；⑤清潔生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)友好產(chǎn)品生產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)是否納入環(huán)保投資口徑。

需要注意的是，由于目前黨中央和國務(wù)院將加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)作為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容，因此各地存在自覺或不自覺地片面擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)投資范圍、增加環(huán)境保護(hù)投資絕對量的思想，導(dǎo)致各城市環(huán)境保護(hù)投資普遍偏高，而環(huán)境污染沒有得到根本遏制，環(huán)境質(zhì)量沒有得到根本好轉(zhuǎn)，造成了較大的反差，也給環(huán)境保護(hù)工作造成了“虛火”和一定程度的不利局面，這也對我國環(huán)境保護(hù)形勢判斷產(chǎn)生一定的誤導(dǎo)。

環(huán)境保護(hù)投資應(yīng)該屬于固定資產(chǎn)投資范疇，不應(yīng)該包括每年均產(chǎn)生的污染治理運(yùn)營費(fèi)用，運(yùn)行費(fèi)用和服務(wù)費(fèi)用不是環(huán)保投資而是環(huán)保投入范疇。從理論上分析，環(huán)境管理能力建設(shè)投資應(yīng)該是合理的環(huán)境保護(hù)投資，但環(huán)境管理服務(wù)費(fèi)用不應(yīng)該納入。目前，不少具有環(huán)境效益的項(xiàng)目投資被不合理地納入了環(huán)境保護(hù)投資，這在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中的燃?xì)夂图泄岬确矫姹憩F(xiàn)得比較突出。

在城市環(huán)境綜合整治定量考核中，環(huán)保投資主要包括污染治理投入、環(huán)境管理與科技投入、自身建設(shè)投入，但不包括道路、橋梁、路燈、防洪等市政工程及水利、生態(tài)建設(shè)投資。其投資口徑包括污染治理設(shè)施的運(yùn)營費(fèi)用，實(shí)際上已經(jīng)將環(huán)境保護(hù)投資口徑擴(kuò)大到環(huán)境保護(hù)投入或支出范圍，不盡合理。

2.3 投資需求方向與統(tǒng)計(jì)口徑不一致

中國“十五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃提出需要環(huán)境保護(hù)投資7 000億元，包括污染治理、生態(tài)保護(hù)和能力建設(shè)投資，不包括生態(tài)建設(shè)方面的投資。從環(huán)境保護(hù)投資構(gòu)成分析，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資為3 940億元，工業(yè)污染源治理投資為1 360億元，建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”投資為1 700億元[5]。

中國近年來環(huán)境保護(hù)的投資總量不斷攀升[6]，占GDP的比例達(dá)到了1.3%～1.4％左右，而實(shí)際統(tǒng)計(jì)發(fā)生的環(huán)保投資供應(yīng)情況與需求預(yù)測差異較大，導(dǎo)致環(huán)保投資沒有用到環(huán)境保護(hù)需要支持的領(lǐng)域，造成費(fèi)用和效果之間的偏差。據(jù)估算，考慮到2005年的環(huán)保投入，“十五”期間環(huán)保投資總額將達(dá)到8 000億元，與投資需求相比，超出1 000億元左右，主要是由于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資過大造成的，其中園林綠化、燃?xì)狻⒓泄岬葘?shí)際投資量是投資需求預(yù)測的近兩倍，而工業(yè)污染源治理投資略將低于規(guī)劃預(yù)測數(shù)據(jù)。

從“十五”環(huán)保規(guī)劃投資需求分析，城市污水處理工程投資需求為1 200億元，2001-2004年城市排水投資已經(jīng)達(dá)到1 227億元（投資統(tǒng)計(jì)口徑大于城市污水處理工程）。“十五”前四年園林綠化、燃?xì)狻⒓泄岬裙こ探ㄔO(shè)投資已達(dá)到2 052.4億元，已經(jīng)超過“十五”期間預(yù)期的37.7％。若考慮到2005年的實(shí)際投資，園林綠化、燃?xì)狻⒓泄崛齻€(gè)部分的投資將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)期的需求估算。2001-2004年工業(yè)污染源治理投資為892.8億元，即使加入2005年的實(shí)際投入，也難以達(dá)到需求的1 360億元。建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”項(xiàng)目2001－2004年達(dá)到1 520億元，已經(jīng)接近規(guī)劃預(yù)測的1 700億元。

從環(huán)境保護(hù)投資方面分析，“十五”期間有效環(huán)保投資不足，投資沒有落實(shí)到污染治理項(xiàng)目，環(huán)保投資需求與實(shí)際有效投資之間存在一定的差距，環(huán)境建設(shè)相對滯后，污染治理設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)不佳，大量資金用于與環(huán)境污染治理關(guān)系不緊密的方向。在總投資超過預(yù)期的背景下，區(qū)域、流域環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工程及工業(yè)污染源治理項(xiàng)目資金不足，“十五”計(jì)劃確定的重點(diǎn)環(huán)保項(xiàng)目無法按期完成，影響了環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如“三河三湖”重點(diǎn)項(xiàng)目，預(yù)計(jì)到2005年底，淮河、海河、遼河“十五”完成項(xiàng)目分別占計(jì)劃項(xiàng)目的76%、55%和52%；太湖、巢湖、滇池完成項(xiàng)目比例為87%、59%和52%。

“九五”情況實(shí)際上也是與“十五”類似的。新建項(xiàng)目環(huán)保“三同時(shí)”投資僅實(shí)現(xiàn)783億元，低于計(jì)劃數(shù)1200億元。老企業(yè)污染治理投資實(shí)現(xiàn)763億元，低于計(jì)劃數(shù)300億元，只完成計(jì)劃投資數(shù)的77%，而由于實(shí)施積極的財(cái)政政策，用325億元國債安排了543個(gè)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，投資額1 622億元，由此帶動(dòng)全國城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資達(dá)到1 873億元，超過計(jì)劃420億元。

可見，新、老污染源治理投資往往達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，環(huán)保投資的實(shí)現(xiàn)程度往往取決于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。由于實(shí)施積極的財(cái)政政策和各城市普遍關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資量超常規(guī)增長，這是“十五”環(huán)保投資超過預(yù)期的原因。另外，需要特別說明的是，環(huán)保投資效果的發(fā)揮往往具有滯后效益。

2.4 偏大的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資口徑高估了環(huán)保投資

根據(jù)目前環(huán)境保護(hù)投資統(tǒng)計(jì)，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多年來一直占全國環(huán)境保護(hù)投資的60％左右。其投資口徑將許多不應(yīng)該包括的部分也納入了統(tǒng)計(jì)范圍，將具有環(huán)境效益的一些市政公用基礎(chǔ)設(shè)施（如燃?xì)狻⒓泄岬龋┩顿Y視作環(huán)境保護(hù)投資，這無形中拉高了環(huán)境保護(hù)投資，掩蓋了實(shí)際環(huán)境污染治理投資尤其是工業(yè)污染治理投資明顯不足的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，造成了高額環(huán)境保護(hù)投資與沒有遏制的現(xiàn)狀污染狀況之間的反差，不利于環(huán)境保護(hù)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

目前環(huán)境統(tǒng)計(jì)中的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資數(shù)據(jù)直接采用城市建設(shè)年報(bào)數(shù)據(jù)，主要包括排水工程建設(shè)投資、集中供熱工程建設(shè)投資、燃?xì)夤こ探ㄔO(shè)投資、市容環(huán)境衛(wèi)生工程建設(shè)投資和園林綠化工程建設(shè)投資等5個(gè)部分，2004年總額為1 141億元，約占全國城市建設(shè)投資的24％。2004年城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資構(gòu)成：市容環(huán)境衛(wèi)生工程建設(shè)投資占9．4%；燃?xì)夤こ探ㄔO(shè)投資占13．0%；園林綠化工程建設(shè)投資占31．5%；集中供熱工程建設(shè)投資占15．2%；排水工程建設(shè)投資占30．9%。

判斷是否屬于環(huán)境保護(hù)投資的標(biāo)準(zhǔn)主要有如下三個(gè)方面：①投資的結(jié)果（即生產(chǎn)的產(chǎn)品或者提供的服務(wù)）是否屬于環(huán)境污染治理和環(huán)境保護(hù)范疇。②項(xiàng)目是否具有直接的污染物削減效益，這種效益不應(yīng)當(dāng)是與其他方案相比從而具有的替代環(huán)境效益。③該項(xiàng)目投資是否全額為環(huán)保投資。分析認(rèn)為，上述城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資口徑需要修正：①不應(yīng)僅因?yàn)槿細(xì)夂图泄峋哂休^好的環(huán)境效益而將其納入環(huán)境保護(hù)投資口徑。②適當(dāng)剔除城市排水和市容環(huán)衛(wèi)中不屬于環(huán)境保護(hù)投資的內(nèi)容，將相應(yīng)的環(huán)保投資僅局限于其中的污水處理部分和垃圾處理部分。③園林綠化中公園、生產(chǎn)綠化等部分內(nèi)容大多不屬于環(huán)保投資，對于綠化投資是否屬于環(huán)保投資應(yīng)進(jìn)一步研究。

綜上所述，若以最直接相關(guān)污水處理投資和垃圾處理投資作為城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資口徑，2004年修正過后的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)際投資為227.46億元，僅占原城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)計(jì)投資1 141.2億元的20％（2002-2004年，與環(huán)境污染治理直接相關(guān)的污水處理投資和垃圾處理投資占同期城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的21.16％，見表2）。可見城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資存在較大程度的高估現(xiàn)象，這導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)投資居高不下。

縮小城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資統(tǒng)計(jì)口徑后，投資數(shù)據(jù)和效益數(shù)據(jù)具有較好的直接相關(guān)性。考慮到城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資占全國環(huán)境保護(hù)投資的60％左右，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施口徑變化將使同期全國環(huán)境保護(hù)投資縮水50％左右。不考慮其他因素變化，則2002，2003，2004年全國環(huán)境保護(hù)投資分別為751．95，789．47，996．06億元，占全國同期GDP的0．71％，0．67％和0．73％，占經(jīng)濟(jì)普查調(diào)整后GDP的比例分別為0．62％，0．58％和0．62％。“十五”期間，直接的污染治理投資只占GDP的0．6％左右。

3 環(huán)保投資結(jié)構(gòu)不盡合理

3.1 環(huán)保投資總體結(jié)構(gòu)

從1998-2004年，環(huán)保投資總額及其所占GDP的比例均呈現(xiàn)逐年增加的趨勢（見表3）。從環(huán)保投資的絕對量分析，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的增加量最大，占環(huán)保投資的比例最高，2001-2004年平均達(dá)到了59.8％。

從1997年以來，我國環(huán)保投資彈性系數(shù)均在1.0以上（2001年除外，僅為0.44），說明環(huán)保投資增長速度已超過GDP的增長速度。但從連續(xù)數(shù)據(jù)分析，環(huán)保投資彈性系數(shù)出現(xiàn)先增后減的變化趨勢，尤其是近兩年環(huán)保投資彈性系數(shù)在1.0左右，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度基本持平，環(huán)保投資相對于經(jīng)濟(jì)增長速度較快的局面將難以繼續(xù)，尤其考慮到我國積極的財(cái)政政策正在轉(zhuǎn)變，保證環(huán)保投入增長幅度高于經(jīng)濟(jì)增長速度難度較大。從1994-2004年環(huán)保投資、增長情況來看，城市基礎(chǔ)設(shè)施增長率最高，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施增長帶動(dòng)了整個(gè)環(huán)保投資的增長，工業(yè)污染源治理投資年均增長率最低，而且工業(yè)污染源治理投資反復(fù)較大，工業(yè)污染源和新建項(xiàng)目“三同時(shí)”投資均出現(xiàn)過負(fù)增長。工業(yè)污染治理投資和“三同時(shí)”投資的彈性系數(shù)也小于城市基礎(chǔ)設(shè)施投資。

工業(yè)污染治理投資下降有監(jiān)管不嚴(yán)、企業(yè)自身沒有積極性之外，現(xiàn)有投資渠道有缺陷，也不利于企業(yè)籌集資金治理污染。在原環(huán)保資金籌集渠道中，“三同時(shí)”、城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)投資渠道還比較順暢，但是其他渠道都存在一定問題。由于國家財(cái)稅體制改革后，原更新改造基金中提取7％作為環(huán)保技改基金的政策已經(jīng)不能實(shí)施。由于污染治理設(shè)施難以產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益，由此銀行環(huán)保貸款和國外環(huán)保投資往往總量較小。“三廢”綜合利用留成在“八五”期間經(jīng)濟(jì)體制改革后，企業(yè)稅后利潤全部歸企業(yè)自有，這條政策就不起作用了。排污收費(fèi)制度改革后，企業(yè)上繳的排污費(fèi)不再返還，大部分排污費(fèi)用于區(qū)域性統(tǒng)籌集中治污，治污投入的總量和支持力度都有所加大。

3.2 城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資過大

城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資絕對量增加明顯，其占環(huán)保投資增量的比例也逐步加大。從1981-2004年，我國城市環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資量在逐年增加[7]。從“六五”期間的51億元，增加到“十五”期間(2001-2004年)的3 594.2億元。城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的增加在2002年和2003年表現(xiàn)明顯，增加幅度均超過30%，帶有強(qiáng)烈的時(shí)間特征。1997-2000年度期間，GDP增長速度放慢，而環(huán)保投資增長速度處于高峰階段，也是由于期間發(fā)行國債、加大了基礎(chǔ)設(shè)施投資力度導(dǎo)致的。

城市環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資量“六五”期間(1981-1985年)51億元，“七五”期間(1986-1990年)153．72億元，“八五”期間(1991-1995年)477．5億元，“九五”期間(1996-2000年)1 744．37億元，“十五”期間(2001-2004年)3 594．2億元。城市環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占同期環(huán)保投資總量的比例居高不下。“六五”期間占30.68%，“七五”期間占32.06%，“八五”期間占36.54%，“九五”期間占52.30%，“十五”期間占59.83%。城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中，大部分投資與環(huán)境污染治理關(guān)系不夠密切。“十五”期間（2001-2004年），燃?xì)夤こ探ㄔO(shè)投資、集中供熱工程建設(shè)投資、園林綠化工程建設(shè)投資占環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資總額的57％，占環(huán)保投資總額的34.2％。另外，用于排水及市容環(huán)境衛(wèi)生的投資中，僅一半左右用于污水處理和垃圾處理，導(dǎo)致污染治理的環(huán)境效益不夠明顯。

3.3 工業(yè)污染源治理投資偏小且反復(fù)

“十五”期間（2001-2004年），工業(yè)污染源治理投資892.8億元，占環(huán)保投資總額的14.9％，占社會(huì)固定資產(chǎn)投資中更新改造資金的2.74％。近年來全國工業(yè)污染源治理投資總量逐年上升，1998年全國工業(yè)污染源治理投資122億元，2004年為308.1億元。但其增加速度波動(dòng)較大，占環(huán)保投資的比例依然較低。工業(yè)污染源治理投資彈性系數(shù)在1996年首次超過同期GDP的增長速度，但1997年和2001年兩年間出現(xiàn)負(fù)增長。

工業(yè)污染源治理項(xiàng)目投資比重偏小，其占總投資的比例呈現(xiàn)下降趨勢。“七五”期間，我國老污染治理投資占全部環(huán)保投資的41.18％，在環(huán)境保護(hù)投資中份額最大，但2004年該比例明顯下降。1998年工業(yè)污染源治理投資占環(huán)保投資的16.9％，2004年為16.13％。1998-2004年間，該比例呈波動(dòng)趨勢較為明顯。其中1998-2000年，呈上升趨勢，但2000-2004年間總體呈現(xiàn)下降趨勢。另外，從老污染源治理投資占企業(yè)技術(shù)更新改造固定資產(chǎn)投資比例來看，也是呈明顯下降趨勢。技改投資渠道運(yùn)行不好，由此造成老污染源超標(biāo)排放污染物現(xiàn)象比較普遍。

2000年由于“一控雙達(dá)標(biāo)”等措施的實(shí)施，工業(yè)污染源治理投資達(dá)到了239.4億元，而隨后的2001、2002、2003年工業(yè)污染源投資均小于2000年，這說明，隨著全國工業(yè)污染源存量資源和全社會(huì)累計(jì)固定資產(chǎn)的不斷增加，工業(yè)污染源治理投資比例并沒有相應(yīng)有較大的提高。這說明工業(yè)污染源治理設(shè)施的更新改造、老污染源的強(qiáng)化治理并沒有受到重視，實(shí)際上這些老污染源往往技術(shù)水平較低、排放量較大，穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放較為困難，需引起警覺。

3.4 建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資難以保障不欠新帳

“三同時(shí)”環(huán)保投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的份額較小，污染治理配套設(shè)施建設(shè)滯后。“十五”期間（2001-2004年），建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資總額為1 520.1億元，占環(huán)保投資的比例為25.3％，占實(shí)際執(zhí)行“三同時(shí)”的建設(shè)項(xiàng)目總投資的比例多年來基本維持在4％左右，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的0.74％。近年來建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資呈逐年增加的趨勢，增長速度明顯，占環(huán)保投資的比例相對較為穩(wěn)定。但增速有所放緩。

2000年全國“三同時(shí)”環(huán)保投資260億元，為投資總額的5.7％，“三同時(shí)”執(zhí)行率、環(huán)保投資比例相對較高的年份，這是與2000年加大污染源治理、實(shí)行“一控雙達(dá)標(biāo)”等的結(jié)果相一致的，反映出各年污染源監(jiān)管力度直接決定“三同時(shí)”等工業(yè)污染源治理投資狀況。但當(dāng)年火電行業(yè)統(tǒng)計(jì)“三同時(shí)”執(zhí)行率達(dá)到100％，與火電廠脫硫設(shè)施建成之間存在反差，說明在對“三同時(shí)”的批復(fù)要求環(huán)節(jié)或驗(yàn)收執(zhí)行環(huán)節(jié)存在一定問題。

1998年建設(shè)項(xiàng)目三同時(shí)環(huán)保投資為142億元，2004年達(dá)到460.5億元，是1998年的3.2倍。建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)境保護(hù)投資是中國環(huán)保投資的一個(gè)十分穩(wěn)定的來源。建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)境保護(hù)投資所占比例一直大于老污染源治理投資，反映了新建項(xiàng)目往往能比較重視環(huán)境污染治理投入。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

（1）近年來環(huán)境保護(hù)投資總量不斷增加，絕對量上升較快，占GDP的比例也有所增加，但與實(shí)際需求相比明顯不足，且在污染治理方面欠賬較多，環(huán)境保護(hù)投資力度有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。

（2）大部分環(huán)保投資并沒有用于環(huán)境污染治理，環(huán)保投資持續(xù)增長與環(huán)境狀況不容樂觀形成反差，環(huán)保投資總量較大且超過規(guī)劃預(yù)期與環(huán)保目標(biāo)指標(biāo)沒有完成、大量治污工程沒有開工并存，容易對我國環(huán)境保護(hù)形勢判斷產(chǎn)生誤導(dǎo)。

（3）環(huán)保投資彈性系數(shù)持續(xù)下降，環(huán)境污染治理投資增加的難度將進(jìn)一步增大。未來幾年內(nèi)，在償還污染欠賬的同時(shí)，還要繼續(xù)負(fù)擔(dān)由于經(jīng)濟(jì)的快速增長帶來的污染負(fù)荷的增加，環(huán)境投資需求增加需求迫切但難度大，隨著這些年城市基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)投資高峰下滑，環(huán)保投資增加有可能難以為繼。

（4）環(huán)保投資結(jié)構(gòu)不夠合理，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資所占比例較高。工業(yè)污染源治理投資和建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

（5）真正用于環(huán)境污染治理的投資總量較小，與環(huán)境污染治理直接相關(guān)的污水處理投資和垃圾處理投資占同期城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的21.16％，可見城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資存在較大程度的高估現(xiàn)象，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)投資居高不下，而城市環(huán)境狀況沒有根本好轉(zhuǎn)的強(qiáng)烈反差。由此帶來環(huán)境保護(hù)的歷史欠帳較多，在環(huán)境保護(hù)目標(biāo)日益提高的情況下，環(huán)保目標(biāo)難以完成。

4.2 建議

（1）適當(dāng)縮小城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資口徑。將環(huán)保投資中城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投資范圍進(jìn)行重新界定，修改環(huán)境保護(hù)投資的統(tǒng)計(jì)口徑，以體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)投入和治理效果的對比。建議將與環(huán)境治理效果關(guān)系相對較小的燃?xì)夤こ探ㄔO(shè)投資、集中供熱工程建設(shè)投資、園林綠化工程建設(shè)投資三個(gè)部分不再列入城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的范疇，將排水和市容環(huán)境衛(wèi)生環(huán)境保護(hù)投資局限于污水處理和垃圾處理范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

（2）研究并明確環(huán)境保護(hù)投資范圍中目前還比較混亂的幾個(gè)問題。如明確運(yùn)行費(fèi)不作為環(huán)境保護(hù)投資，研究區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)投資、能力建設(shè)投資、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投資、清潔生產(chǎn)投資是否納入環(huán)境保護(hù)投資問題，規(guī)范環(huán)保投資口徑，同時(shí)在現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)口徑中增加資金來源、運(yùn)行費(fèi)用支出、效益內(nèi)容，盡可能落實(shí)到項(xiàng)目，重點(diǎn)監(jiān)控新建項(xiàng)目“三同時(shí)”投資占新建項(xiàng)目固定資產(chǎn)投資、老企業(yè)污染治理投資占企業(yè)技術(shù)更新改造固定資產(chǎn)投資比例，加強(qiáng)污染源的監(jiān)控。

（3）進(jìn)一步增加環(huán)境保護(hù)投入力度，爭取“多還老帳，不欠新帳”。目前中國的環(huán)境保護(hù)總體上還沒有達(dá)到償還歷史欠賬的階段，仍然在產(chǎn)生新的投資欠賬。因此要實(shí)行投資主體多元化，資金來源市場化，投資方式多樣化，最大限度地籌集資金，持續(xù)增加環(huán)保投資總量，通過加大污染削減力度，控制污染物隨經(jīng)濟(jì)總量的不斷上升而增加的趨勢，爭取在償還歷史欠賬的同時(shí)，不欠新帳。

（4）老污染源治理設(shè)施建成后環(huán)境保護(hù)部門監(jiān)管不嚴(yán)，企業(yè)沒有更新改造壓力，在如此投資情況下，“歷史悠久”的污染治理設(shè)施穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放水平相對較低，這對環(huán)境安全造成一定不利影響，需要采取綜合措施加以應(yīng)對。

（5）關(guān)注設(shè)施運(yùn)營費(fèi)用。多年來建設(shè)后積累下來的污染治理設(shè)施數(shù)量總量越來越大，在今后一段時(shí)間內(nèi)，包括城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的污染治理設(shè)施運(yùn)營費(fèi)用將持續(xù)走高，總量甚至大于新建設(shè)施的一次性投資費(fèi)用。

（6）建立與國際接軌的環(huán)保投資統(tǒng)計(jì)體系。建議加強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家開展合作，建立環(huán)境保護(hù)投資賬戶、環(huán)境污染治理賬戶、環(huán)境保護(hù)支出賬戶，便于環(huán)境保護(hù)投資的國際比較分析。

(編輯：于 杰)

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Analysis and Suggestion on Distortion of Environmental Protection Investment in China

WU Shunze CHEN Bin2 LU Yuantang WANG Jinnan ZHANG Zhizhong1

(1.Chinese Academy for Environmental Planning， Beijing 100012，China；2. Department

of Planning Financing， SEPA， Beijing 100035， China)

Abstract The environmental protection investment has been studied in 10th FiveYear， and the result shows that the extension of investment connotation， the disaccord between investment and demand， and the unreasonable composing were the most important influencing factors. If calculating

investment of sewage and rubbish disposal， instead of the city's environmental infrastructure construction， the environmental protection investment will decrease about 50 percent. The deficiency of investment was concealed by the increase of the city's environmental infrastructure construction investment and the extension of investment connotation. The distortion of environmental protection investment is very serious. It suggested that the concept of environmental protection investment should be redefined， the statistical methods of environmental protection investment should be modified， and at the same time， the environmental protection investment should be strengthened and the efficiency should be promoted in order to upgrade the efficiency of pollution abatement.

Key words environmental protection; pollution abatement; investment