我國跨行政區河流域水污染治理管理機制的研究

摘要 中國正處于經濟轉型的交叉路口，水環境日趨惡化已成為中國經濟發展的最大障礙。跨行政區水污染問題為資源環境有效配置、地區經濟可持續發展、上下游地方政府及人民之間矛盾解決及社會穩定等問題提出了嚴峻挑戰。以江蘇浙江邊界水污染治理為例，結合國外跨行政區水資源管理經驗，研究適合中國國情的跨行政區水污染治理管理機制。研究發現，當前中國跨行政區水污染治理面臨的最主要問題，是流域管理與行政區域管理間的矛盾。解決跨行政區水污染治理較為可行的方案是：保持以條塊結合的政府層級結構基礎上的管理體制，通過機構、機制、法規等綜合性改革來協調當前管理體制中流域及區域中不同部門、不同層級間的矛盾。

關鍵詞 跨行政區；流域；管理機制；流域/行政區域管理

中圖分類號 TV213

文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104（2007）03-0003-07

中國水環境的日趨惡化，除了自然原因，更多的來自人為因素，跨行政區水污染就是水環境惡化的重要表征。因流域的整體性和人為行政區劃分割間的矛盾、排污的外部不經濟性，使得地方政府在無強制力協調解決環境問題的博弈中上下游地區難以合作，在跨行政區水資源管理和水污染防治中低效甚至無效。2001年江浙交界水污染引發的筑壩事件、2003年山東薛新河污染導致江蘇徐州市停水半個月、2004年河南安徽污水下泄導致淮河污染的爆發、2005年松花江重大跨行政區水污染事故等都從表象上說明目前我國流域管理體制尚不能滿足現實情況的需要。研究表明，水資源流域治理中的一個關鍵性問題就是能否協調好各行政區在跨界流域水資源使用、水環境規劃和水污染防控中的利害關系。江浙邊界水污染協同防控機制的建立，是我國跨行政區水污染防控管理模式的初步探索，它在一定程度上較好地協調了兩省在水資源、水環境方面的利害關系，緩解了兩省因對水的利用超過了本區域水環境承載能力而產生的矛盾。本文運用公共管理理論及相關社會科學研究方法，結合國外具有代表性的跨行政區流域水資源管理經驗，為我國跨行政區水污染管理體制的改革提供實證依據，系統地研究適合中國國情的跨行政區水污染治理管理機制。

1 江浙邊界水污染治理概況

1.1 跨行政區流域水污染狀況介紹

江蘇省蘇州市與浙江省嘉興市的水污染糾紛起始于20世紀90年代初期，隨著嘉興、蘇州紡織行業的興起、發展和繁榮，江浙兩省交界處水質開始惡化，水污染糾紛自20世紀90年代中期起至今連年不斷。蘇州市盛澤鎮與嘉興市王江涇鎮為鄰，麻溪港為兩地界河（麻溪港是嘉興市接納上游流水的一條河流，全長約13km，河寬40～80m，是杭嘉湖北部地區向東的排水主通道之一）。盛澤鎮是個具有紡織印染業傳統的工業重鎮，20世紀90年代初該鎮的印染業得到高速發展，但與之處理能力配套的污水處理、管網等環境基礎設施建設嚴重滯后，大量未經處理或處理未達標的印染廢水直接排入流向嘉興市的河道，嘉興市北部水域水環境開始受到污染。

1.2 水污染治理管理機制的建立過程：水污染防控合作的政策演變

自20世紀90年代以來，江浙交界水域的水質逐年惡化，且邊界水域水污染糾紛年年不斷。江浙邊界跨行政區水污染糾紛重大事件及污染防治合作的政策演變，可以分為如下幾個階段。

第一階段（1993.5-1994.12）：江浙邊界水污染事件初見端倪，兩地在國家上級政府部門的協調下，共同處理因上游水污染導致的下游漁業經濟損失問題。其間發生過3次因造成經濟損失較大、雙方賠償處理意見不合引起的事件，以1994年7月雙方因賠償問題引發的沖突為該階段的標志性事件。1994年9月，全國環保執法檢查團踏勘污染現場，檢查團檢查后對盛澤污水污染嘉興市北部水域提出4條處理意見，包括建議蘇州、嘉興建立聯合監測體制。至此，江浙兩地開始形成水污染協同防控產生合作的意向，但尚未采取有效的合作治理行動。

第二階段（1995.1-2002.1）：江浙邊界水污染事件頻頻發生，兩地預建立水污染協同防控機制。1995年1月，為落實國家環?？偩值奶幚硪庖?，嘉興市環保局與蘇州市環保局共同協商共同監測事宜，雙方在具體監測方式上未能達成一致，導致協商破裂。此后，至2002年1月的7年中，兩地因上游污水排放超標導致下游漁業、養殖業遭受經濟損失要求賠償未果，引發的水事糾紛頻頻發生，且事件和沖突的態勢呈現逐步升級的趨勢。其中，受到國家上級部門高度重視的事件和糾紛多達6起，并在2001年11月的“零點事件”（嘉興市北部長期受污染損失嚴重的漁民自籌資金，以沉船筑壩的方式攔截蘇州市南部排放的污水）中雙方沖突達到頂點?！傲泓c事件”引起國務院、水利部及環?？偩值母叨戎匾?，并在事件后出臺了協調江浙邊界水污染糾紛和水事矛盾的協調意見，對兩地建立邊界水污染防治的工作機制提出了進一步要求，江浙兩地開始著手準備建立邊界水污染協同防控的協調機制。

第三階段（2002.2-今）：江浙跨界水污染事件和糾紛發生頻率降低，兩地正式建立跨行政區水域水污染聯合防治方案，并以此為準則對水污染進行治理。2002年初，江浙兩地開始建立邊界水污染防治制度和水環境信息通報機制；隨后，依據中國環境監測總站2001年11月下發的要求，共同建立了江浙省界水質及水污染事故聯合監測機制，協商編制了《江蘇盛澤和浙江王江涇邊界水域水污染聯合防治方案》。通過雙方共同努力，經過幾個月集中整治，邊界水域水環境的水質得到明顯改善。至2005年，江浙兩地嚴格按照邊界水域水污染聯合防治方案進行水污染治理，并在不斷實踐和探索中形成了現行的以交界水質聯合監測機制、流域信息通報機制、水環境聯合執法機制、基礎設施共建共享機制、區域生態補償機制和排污權交易機制等跨行政區水污染合作防治為主的六大機制^[1]。

2 江浙邊界水污染治理管理機制中的問題分析

2.1 跨行政區水污染治理的顯著特點——水污染治理管理機制建立過程的長期性和艱難性

江浙邊界自20世紀90年代以來跨界水污染問題從未間斷過，一直得不到妥善的解決。直到2001年11月爆發了驚動中央的特大突發性水事糾紛（筑壩事件）后，經過國家及兩省的多方努力，兩地才開始逐漸建立跨界流域水污染防控機制，使得跨界水污染突發性糾紛和事件自2002年起逐漸減少，并使兩地在協同防控處理水污染事件時有據可循。然而，自2001年建立跨行政區水污染協同防控機制后至2005年末，仍然連續發生數起跨行政區水污染事件。這體現了合作機制中尚需解決的一些問題：重點區段的合作機制建立相對容易，全面的合作機制建立存在困難（如2005年水污染事件就發生在江蘇吳江市與浙江嘉興市新塍鎮的交界的水域內，該水域不屬于水利部和環?？偩种攸c監控區域）；現有合作機制皆為事后解決機制，預防性合作機制的建立則比較困難。上述事實都充分證明了跨行政區水污染協同防控機制及相關政策建立和執行的長期性和艱難性。

2.2 跨行政區水污染治理矛盾的產生根源——經濟發展與水環境治理間嚴重脫節

江浙邊界水污染事件頻發，只是跨行政區水污染難以妥善治理的表象，其實質是地方政府經濟發展規劃及政策中產業結構布局與環境治理間嚴重脫節。位于上游的江蘇省蘇州市吳江盛澤鎮以紡織印染業為經濟增長的依托，位于下游的浙江省嘉興市秀州區則以漁業養殖與紡織印染為當地主要產業。在上游污水處理設施建設滯后的情況下，水污染導致的水事糾紛就成為必然。然而，在兩地建立水污染協同防控管理機制后，上游地方政府針對排放污水超標的紡織印染工廠，一般采取間斷式生產（重則停產）對污水排放狀況加以控制，其以紡織印染產業為主的沿河流域布局至今仍未出現大的變動和轉型，跨行政區水污染事件與糾紛再次爆發的隱患仍然存在。因此，江浙邊界地帶建立區域間產業結構布局以及地區經濟發展規劃的協調機制迫在眉睫。只有科學合理地對區域產業布局進行規劃，才能從污染源頭上根本解決跨行政區河流域結構性水污染的治理難題。

2.3 跨行政區水污染治理矛盾協調低效的潛在誘因——有法不依、執法不力現象根深蒂固

回顧江浙水污染治理機制的建立過程不難發現，上級政府部門（如國務院、國家環?？偩郑┏雒鎱f調、積極介入并制定協調機制、處理意見和相關政策，有助于跨行政區水污染事件及糾紛的解決，但形成的處理意見未必能夠得到及時落實和有效貫徹。如引發2001年11月筑壩事件的部分原因，源于1996年國家環?？偩忠蠼K省政府落實補償嘉興市北部經濟損失中部分欠款一直未果。與此同時，江浙邊界自1993年至今的13年跨行政區水污染歷史，也凸現了該地區對國家《環境保護法》等有關法律的執法不力。國家法律對水污染責任的劃分，在《環境保護法》中有明確規定：地方各級政府應當對本轄區環境質量負責，并采取措施改善環境質量；對造成嚴重環境污染的單位，地方政府應限期治理，對逾期未完成治理任務的單位還應責令關停。但這類法律（如水污染防治有關法規和規劃）對違反行為沒有制定強有力的處罰措施，而該類法律又主要歸地方政府執行。這就導致江浙邊界水污染問題因執法不力而頻發，且在1993-2002年間愈演愈烈，甚至出現依行政權制訂及指導行為準則，無視法律的現象。

2.4 跨行政區建立水污染治理機制的困境根源——流域管理與行政區管理體制間的矛盾

跨行政區水污染的外部性與行政區劃治理水污染間的矛盾，決定了在兩地政府層面上協商制定水污染協同防控機制基本不可行。1993-2001年11月筑壩事件間的8年中，上下游地方政府曾多次共同協商水污染防控的相關事宜，但終因種種原因未能達成一致。上下游地方政府由于在水污染事件中所處主被動兩方，導致在利益協調分配上難以協商處理污染事件與糾紛，從而未能形成得到雙方認可的協議和制度。正因為政府的行政范圍與行政級別的區劃，使江浙兩地政府在解決外部性問題——跨行政區水污染處理的博弈中，難以選擇合作，致使水污染糾紛和矛盾雪上加霜，為2001年底的重大突發性沖突事件埋下隱患。在我國現行以條塊結合的政府層級結構為基礎的管理體制中，水污染治理的職能的非科學化不合理分割，使得跨行政區水污染問題在十幾年間反復上演。

綜上所述，江浙跨行政區水污染協同防控管理中，“流域管理體制問題”是制約雙方合作的關鍵因素。嘉興、蘇州跨界水質管理和監測歸屬太湖流域管理局，但與兩地行政區域對所屬水資源管理間存在難以協調的矛盾，該矛盾是引發跨行政區水污染管理中諸多難題的根源（見圖1）。

太湖流域管理局作為水利部的派出機構，實行水利部和國家環?？偩蛛p重領導，其主要職能是負責流域內水資源的功能規劃和調度。太湖流域管理局這種相對單一的職能，無力承擔跨部門、跨區域的流域性問題的綜合協調與管理任務，具體表現為：在邊界水污染治理中難以得到地方行政區的支持、無法有效執行流域規劃并解決行政區間矛盾，致使它無法根據太湖流域和生態系統的整體性對整條河流域進行綜合管理。此外，在治水治污問題上因地方政府只考慮本地區利益、忽視流域的整體利益，而太湖流域管理局對地方政府缺乏權威性的管制手段，導致其難以科學地協調各行政區間利益，無法制定并貫徹落實有效的跨行政區水污染防控管理意見及相關政策制度。與此同時，2002年由國家環?？偩质跈嘟⒌娜A東環境督查中心在2006年5月被明確為執法派出機構之前，具有執法主體不明確、督查中心和基層信息不暢以及職責不清等弊端。在處理2001年江浙兩省的跨界污染事件中，國家環?？偩治腥A東督查中心出面協調此事，但因其實為國家環?？偩謧髀曂病⒈O視器、身份缺乏權威性等原因，導致監督乏力，在協調解決江浙兩省跨界污染事件中遭到兩省的共同排斥。然而，自2006年5月后至今，以監督、協調、應急作為工作思路的華東環保督察中心，依舊被身份模糊、信息不暢、職權不清等管理體制問題所困擾^[2]。

研究表明，太湖流域中江浙邊界水污染治理中的種種問題，揭示了我國跨行政區水污染治理管理機制的問題根源：流域管理與行政區域管理間的矛盾。因此，建立符合中國國情、針對七大流域各自特點的跨行政區水資源管理體制具有必要性與緊迫性。

3 國外跨行政區河流域水污染治理管理機制的經驗借鑒及啟示

跨界合作 （transboundary cooperation）是工業化國家治理河流水污染實踐研究的中心內容，西方國家把流域管理分為綜合管理（comprehensive management）和片斷管理（fragmented management），即流域管理（水的自然屬性的管理）與區域管理（水的社會屬性的管理）。由于區域管理易導致因地方保護主義引起的無法兼顧整個區域利益等弊端，故流域管理是可持續發展理念下水資源管理的發展趨勢^[3，4]。但是，基于行政區域對經濟、社會的影響以及區域水行政主管部門的雙重職責，區域管理仍有其存在和發展的必要。

本文選取國外跨行政區流域水污染管理較為成功的流域為例，為我國的跨行政區流域提供水污染治理的經驗借鑒。國外跨界流域的選取標準：①國內的跨行政區流域治理；②流域治理機制的制定主要為解決跨界水污染；③能夠為我國跨行政區河流域提供管理體制改革思路、有借鑒意義。選取5條符合標準的代表性流域：美國科羅拉多河流域、美國特拉華河流域、英國泰晤士河流域、澳大利亞墨累—達令河流域及日本淀川河流域進行跨行政區水污染治理機制及管理模式的總結?，F將跨界流域水污染管理模式按以下幾點進行歸納（見表1）：①流域治理體制（處理跨界水污染及水沖突相關）；②流域治理機制（處理跨界水污染及水沖突相關）；③跨界水污染治理成果；④跨界水污染治理特點。

綜觀上述符合標準的國外跨界河流域治理，將治理體制類型歸結為如下3種模式：

模式一：國家政府多部門合作治理，由綜合流域管理機構負責管理某方面流域跨界事務的模式（美國科羅拉多河流域、英國泰晤士河流域）：國家政府部門及其下轄機構在流域治理中扮演主要角色，流域中某方面問題比較突出時，由專門流域機構經授權處理某項專門事務。

模式二：國家政府多部門合作治理，流域機構在中央政府領導下進行綜合治理的模式（日本淀川流域）：國家多部門參與流域治理，在地方設有派出機構，實施中央政府的集權化管理，流域機構還承擔流域的綜合開發治理功能并以政府制定政策為指導實行層級化的流域治理；該模式強調法律對各政府部門以及流域治理結構的明確賦權和依法行事。

模式三：通過協商機制建立的河流協調組織（流域協調委員會）綜合治理，賦權于單一流域機構進行跨行政區流域的綜合治理的模式（澳大利亞墨累—達令河流域、美國特拉華河流域）：國家在流域治理的職能相對弱化，大部分權利轉移到流域協調委員會中——由聯邦有關機構和流域內各州政府代表共同組成，該協調組織不僅具有開發利用、規劃協調等功能，有些機構還擁有制定相關法律的權利。

此外，這3類治理模式的共同點為：所有流域治理機構嚴格按照特定法律體系或強制性協議采取流域管理與區域管理相結合的辦法；強化立法、注重合作，參與管理的各機構權責明確。

縱覽國外跨行政區水污染治理及流域治理的經驗不難發現，我國現行跨行政區水污染治理體制特征與模式二日本淀川河流域有一定相似之處：“多龍治水、多龍管水”的政府多頭管理，各部門按照政府賦予的職能進行分工協作；國家在地方設有派出機構；在中央政府指導下，由特定流域機構負責承擔流域綜合治理功能，實行層級化的流域治理模式。日本該河流域治理與我國的區別及特點有：在各行政部門之外設立專門的、具有半官半民性質的水資源開發公團，負責統一開發治理日本七大水系水資源；各級政府有關部門對法案法規進行嚴格執法監督，依法治水管水是日本流域治理的特點。綜合上述3種模式，為我國跨行政區水污染治理帶來的啟示有：

(1)成立（半）私有化的水務公司（英國泰晤士水務公司、日本淀川流域水資源開發公團），提供水系的開發治理、流域范圍內的水服務（供水、污水處理）；

(2)相對弱化國家政府職能，將大部分權利轉移到流域治理結構中（澳大利亞墨累—達令流域部長理事會），使其成為具有強制性綜合管理（擁有制定相關法律及政策）權力的權力機構或協調機構；

(3)建立流域內由地方政府和部門代表參與的決策和議事機構（美國特拉華流域、美國科羅拉多流域），協調中央與地方、地方之間各級部門的矛盾；

(4)形成基于跨行政區流域治理一體化、系統性強的水資源開發管理的法制體系（美國科羅拉多流域）或水資源協商管理模式（澳大利亞墨累—達令流域部長理事會），并通過各級政府有關部門采取嚴格執法和監督，依法治水、管水（日本淀川流域）。

誠然，中國與國外由于經濟體制、政治體制、自然環境等區別，上述做法絕不能照抄照搬。

4 我國跨行政區水污染治理管理機制的改革建議

江浙邊界水污染治理管理機制不斷完善的同時，跨界地區水質仍暴露出如下問題：水體污染嚴重，污染趨勢整體惡化；建立全面、深度的跨行政區水污染管理機制困難重重；水污染造成的經濟損失逐年增加，尚未形成配套完備的水污染防控合作體系；因管理體制問題導致影響社會穩定、人民安定團結的隱患依然存在。而這些跨界河流域的治理難題，皆應歸因于現行流域管理與行政區域管理間的體制矛盾。

我國現行流域統一管理機構是流域水資源保護局，隸屬水利部各流域水利委員會，實行水利部和國家環?？偩蛛p重領導?，F行流域治理體制主要是通過流域水利委員會規劃、流域水資源保護局兩個層級的機構，來協調部門之間、流域與區域間的矛盾。但由于流域規劃制定機構——水利委員會（水利部的派出機構）不具有協調水利部門與環保部門間矛盾的權限，水資源保護局難以獲得行政區的支持，作為協調結構缺乏強有力的制度安排，致使其無法有效執行流域規劃、協調行政區間諸如跨行政區水污染等矛盾；同時，現有的七大流域管理局只是水利部下屬副部級或局級事業單位，無法獨立承擔起流域綜合管理職責、權威性不強、缺乏統一調度和管理流域水資源的功能。由于與地方行政管理不能很好地銜接，導致無法協調流域內部各行政區間水資源管理工作，無法通過流域決策、綜合規劃等手段對地方、不同流域、不同支流與河段進行分類指導。此外，2002年新《中華人民共和國水法》頒布實施，與環保部門依照執行的《水污染防治法》處于同一法律層級，但兩法中一些地方存在不協調之處^[12，13]（流域水污染防治規劃由國家環境保護部門根據《水污染防治法》編制并組織實施，而流域水資源保護規劃由國家水利部門根據《水法》組織編制并實施，現行兩法律沒有明確流域水污染防治規劃與流域水資源保護規劃如何協調等問題）。

因此，我國當前流域管理體制改革的重點，應側重于貫徹和細化新《水法》規定的“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制”，從法制的高度彰顯流域系統化、綜合化的管理體制，建立有利于行政區域間協調的流域管理體制。掌握國際水資源管理模式演變趨勢：從區域管理到流域管理、分散管理到統一管理的轉變，更加重視流域系統的客觀性^{[2，3，7]，}借鑒國外跨行政區河流域水污染治理管理機制的經驗，目前我國較為可行的改革方案為：保持以條塊結合的政府層級結構為基礎的管理體制，通過機構、機制、法規等綜合性改革來協調當前管理體制中流域及區域中不同部門、不同層級間的矛盾。建議主要包括以下三個方面：

第一，體制設置方面，我國可設立具有權威性的流域水資源綜合管理部門（高于各行政區的層級）作為國務院派出機構，負責指導制定跨界河流域對上下游各行政區水資源治理的科學合理、有約束力的制度，不受任何政府機構的干涉。形成由國家該部門為主的、在其領導下的集成—分散的管理模式，改變流域管理局單純負責制訂規劃、協調指導、檢查監督等作用，由各地方政府實施各項政策及規定，致使流域流經的行政區域各自為政的現象。同時，通過建立流域與區域相結合的運行機制、明確水資源管理權責，改變我國現行水資源管理體制由“多龍管水”引發的流域管理條塊分割、區域管理城鄉分割、功能管理部門分割等弊端^[7，14]（見圖2）。

第二，機構及機制安排方面，在各流域成立有權威、有實質協調能力的流域管理局作為國家環?？偩峙c水利部共同認可的派出機構^[15]，直接對國務院派出機構—流域水資源綜合管理部門負責，在法律上明確流域管理局的地位，強化其在流域治理中層級協調、部門協調及區域協調中的權威性。該機構的人員除本身的行政人員外，應吸納流域流經行政區域的相關部門主要領導（代表其所在區域）作為另一部分機構成員，加強政府各部門、各地方政府間的主動溝通與有效協調（包括產業布局規劃），使流域與區域實現管理上的銜接與協調（見圖2）。

第三，在法律保障方面，完善流域水環境管理行政法律規章、健全法律支持體系。由于我國流域治理法律體系中（如新《水法》、《水污染防治法》）對參與流域治理的各政府部門責權賦予尚不明確、未從制度上明確水資源管理體制中區域管理和流域管理以誰為主等關鍵問題，導致流域水環境管理的一些政策、法規未能得到有效執行。因此，流域治理急需進一步理順部門職能關系（包括國家政府部門間層級關系及流域治理結構中水行政管理部門的層級關系）。同時，完善水污染防治（制定強有力的處罰措施）的立法、執法與監督。

(編輯：王興杰)

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The Study on Transjurisdictional Water Pollution Management and Cooperation

Pattern of River Basin in China: A Case Study Water Pollution Management and Cooperation

Between Jiangsu Province and Zhejiang Province

SHI Zulin BI Liangliang

（School of Public Policy and Management， Tsinghua University， Beijing

100084，China）

Abstract The deterioration tendency of China's water pollution drainage is mostly caused by contrived administration structure and natural problems. Low efficiency even inefficacy in transjurisdictional water pollution management by local governments， always result to the environment deterioration along with economic development， plenty of contradictions between people living along up and down river， as well as potential hidden trouble in social stabilization. Based on the reform of water pollution management and cooperation mechanism between Jiangsu and Zhejiang Province， this paper is trying to learn from the successful experience in transboundary affairsa and view of global river basin administrationstructure It summarizes the specialty and universality by analyzing policy evolvement between two provinces， then concludes the transjurisdictional water pollution management pattern of river basins in China. The study shows that the integrated reform of transjurisdictional water pollution management of river basin in China should consist of institution， mechanism and law， based on the centrallocal government structure and department innersystem which could be called “doubleleadingmanagement mechanism”.

Key words transjurisdictional river basin; water pollution management; institution