政府公共服務(wù)委托代理的制度安排

摘要：政府公共服務(wù)的委托代理是當(dāng)代政府管理創(chuàng)新的重要制度安排。這種委托代理機(jī)制的理論前提是：公共服務(wù)的安排或提供與直接生產(chǎn)之間、政府決策制定與執(zhí)行之間的分離。在政府與公共服務(wù)部門、私營(yíng)部門、第三部門等組織之間，政府決策部門與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間，不同政府或政府部門之間，可以建立公共服務(wù)的委托代理關(guān)系。其中公共服務(wù)契約是連接決策安排與生產(chǎn)供給或者委托方與代理方的基本手段。公共服務(wù)委托代理機(jī)制運(yùn)行需要相關(guān)條件支撐，這種機(jī)制也存在著明顯的功能局限。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；委托代理；公共服務(wù)契約

中圖分類號(hào)：D630．1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502(2007)02-0056-06

政府公共服務(wù)的委托代理是當(dāng)代政府管理創(chuàng)新的重要制度安排。這種制度安排把政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合起來(lái)，在公共管理中引入委托代理機(jī)制及契約工具，建立模擬市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作的公共服務(wù)市場(chǎng)，以改造原有的公共服務(wù)模式，推動(dòng)傳統(tǒng)公共行政范式的轉(zhuǎn)型。本文從新公共管理的視角，分析政府公共服務(wù)委托代理的理論前提、制度內(nèi)涵、條件依托及功能局限。

一、政府公共服務(wù)委托代理的理論前提

政府公共服務(wù)委托代理的理論前提是：公共服務(wù)的安排或提供與直接生產(chǎn)可以分離，政府決策制定與執(zhí)行需要分開(kāi)，上下級(jí)政府、同級(jí)政府之間存在職能分工，因而在公共服務(wù)的安排或提供與生產(chǎn)之間、決策部門與執(zhí)行部門之間、不同政府或政府部門之間，可以建立某種委托代理關(guān)系。

傳統(tǒng)政府治理中的一個(gè)誤區(qū)是忽視公共服務(wù)安排或提供與生產(chǎn)之間的區(qū)別，認(rèn)為如果政府放棄了公共服務(wù)的生產(chǎn)功能，也就放棄了公共服務(wù)安排或提供者的角色。其實(shí)，安排或提供者與生產(chǎn)者的角色是可以分離的。所謂“提供(provision)是指通過(guò)公共選擇機(jī)制對(duì)公共服務(wù)問(wèn)題所作出的決策：安排或確定公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)者；確定公共物品和服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量；如何對(duì)這些物品和服務(wù)的供給進(jìn)行融資；如何對(duì)生產(chǎn)這些物品和服務(wù)的組織進(jìn)行管理”。公共服務(wù)的提供或安排者也就是對(duì)公共物品或服務(wù)的規(guī)劃者、決策者和監(jiān)督者，同時(shí)，它向公共服務(wù)的生產(chǎn)者提供資金支持或支付費(fèi)用，因而它又是購(gòu)買者。所謂“生產(chǎn)(production)指的是將投入變成產(chǎn)出的更加技術(shù)化的過(guò)程，制造一個(gè)物品或者提供一項(xiàng)服務(wù)”…。政府其實(shí)是一個(gè)特殊的委員會(huì)。政府形成的邏輯基礎(chǔ)是社會(huì)公眾不可能都親自參與公共事務(wù)的管理或公共服務(wù)供給決策的所有過(guò)程，因此需要政府這個(gè)特殊委員會(huì)來(lái)代理所有公眾從事公共管理，但政府對(duì)公共服務(wù)安排進(jìn)行決策，并不是必須直接生產(chǎn)公共產(chǎn)品。因此，政府不僅是全體公民在公共服務(wù)決策中的代理人，同時(shí)也是代理政府直接生產(chǎn)公共產(chǎn)品組織的委托人。政府只對(duì)公共產(chǎn)晶的供給進(jìn)行決策本身并不從事公共產(chǎn)品的生產(chǎn)。政府通過(guò)組建自己的公共部門(包括公共企業(yè)和國(guó)有事業(yè)單位)進(jìn)行生產(chǎn)；或者政府將生產(chǎn)交予其他政府組織、非政府組織，甚至私營(yíng)部門。

在傳統(tǒng)官僚制模式中，政府系統(tǒng)內(nèi)決策(政策)制定與執(zhí)行合一的體制使決策(政策)執(zhí)行缺乏足夠的自主權(quán)和靈活性，缺乏測(cè)定和控制績(jī)效的有效機(jī)制。決策者主要精力不是放在政策的制定上，而是放在管理的細(xì)節(jié)上，影響政府決策的質(zhì)量。政府決策與執(zhí)行兩種行為缺乏制約，常常導(dǎo)致決策和執(zhí)行的隨意性。西方的新公共管理運(yùn)動(dòng)，在僵化的官僚體制中引入委托一代理機(jī)制，將行政決策與行政執(zhí)行分開(kāi)，將官僚制模式中的等級(jí)關(guān)系或命令關(guān)系簡(jiǎn)化為政府或公共服務(wù)部門之間的契約關(guān)系。如果將決策與執(zhí)行分開(kāi)，在政府系統(tǒng)內(nèi)建立決策與執(zhí)行之間的委托代理關(guān)系，作為委托人的決策部門負(fù)責(zé)決策和監(jiān)督，把政策的執(zhí)行委托給作為代理人的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，并以其績(jī)效向決策部門負(fù)責(zé)。決策部門就可以集中力量行使決策職能，執(zhí)行機(jī)構(gòu)就可以獲得充分的自主權(quán)，使政府部門之間由傳統(tǒng)的隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s關(guān)系或委托代理關(guān)系，可以明確執(zhí)行機(jī)構(gòu)與決策部門之間的權(quán)利責(zé)任。

因此，公共服務(wù)安排或提供與生產(chǎn)的區(qū)分、政府決策與執(zhí)行的分離為創(chuàng)新公共服務(wù)提供模式奠定了理論基礎(chǔ)，為公共服務(wù)提供了豐富多樣的選擇，為將委托代理機(jī)制和契約工具引入公共服務(wù)領(lǐng)域提供了可能。政府本質(zhì)上是公共服務(wù)的安排者或提供者，政府可以做出提供某種服務(wù)的決定，但是并不意味著必須親自來(lái)生產(chǎn)供給這種服務(wù)。它可以通過(guò)合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、法律委托等形式由公營(yíng)部門、私營(yíng)部門、社會(huì)機(jī)構(gòu)等來(lái)完成。“有一種共識(shí)正被越來(lái)越多的人所承認(rèn)，這就是，政府有責(zé)任通過(guò)政策制定來(lái)提供服務(wù)和設(shè)施，但是這些服務(wù)和設(shè)施可以由任何部門根據(jù)成本效益原則和公平的價(jià)值觀來(lái)生產(chǎn)”。決策安排與直接生產(chǎn)的區(qū)分有助于在公共服務(wù)中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而提高管理效率。通過(guò)在公共服務(wù)的安排者與生產(chǎn)者之間插入競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)者，為獲得契約的締結(jié)權(quán)，生產(chǎn)者之間不得不展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)政府部門有多種生產(chǎn)性安排可供選擇時(shí)，就有可能導(dǎo)致生產(chǎn)者之間的競(jìng)爭(zhēng)，從而使政府有可能以比較低的成本獲得優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。公共服務(wù)中引入委托代理，給政府提供了一種新的治理工具，特別是以競(jìng)標(biāo)方式獲得對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)供給權(quán)，改變了政府以命令來(lái)完成行政任務(wù)的工作方式，打破了傳統(tǒng)的等級(jí)控制和統(tǒng)一服務(wù)的官僚制模式。委托代理機(jī)制將打破政府提供公共服務(wù)的壟斷性和直接提供的傳統(tǒng)，通過(guò)生產(chǎn)性功能轉(zhuǎn)移，規(guī)則性功能保留，政府只保留和加強(qiáng)“掌舵”職能，致力于規(guī)則制定和政策引導(dǎo)，這將有助于政府減少對(duì)社會(huì)和公共組織的直接干預(yù)，能促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。公共服務(wù)的委托承包，使財(cái)政投入與產(chǎn)品提供建立了直接的聯(lián)系，提高了政府組織控制和管理預(yù)算的能力。

二、政府公共服務(wù)委托代理機(jī)制的內(nèi)涵

政府在公共管理中，可以建立和運(yùn)用多種委托代理關(guān)系及委托代理鏈。政府以委托人的身份與那些具有獨(dú)立性、競(jìng)爭(zhēng)性的代理人進(jìn)行互動(dòng)合作，完成對(duì)公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供。在一級(jí)委托代理完成后，代理人可能又將承接的公共服務(wù)委托出去，代理人就轉(zhuǎn)而成為其他組織的委托人，于是形成委托代理鏈。政府公共服務(wù)的委托代理存在以下情形：

1．政府與公共服務(wù)部門間的委托代理。這種委托代理是指作為委托人的政府要求作為代理人的公共服務(wù)部門完成某項(xiàng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)供給，委托人向代理人提供政策或資金支持，或加以補(bǔ)償，于是達(dá)成一種公共契約。簽約外包、特許經(jīng)營(yíng)和法律委托是這種委托代理的基本形式。在簽約外包、特許經(jīng)營(yíng)和法律委托方式下，政府是公共服務(wù)的安排者，公共服務(wù)部門則是直接生產(chǎn)者。政府只通過(guò)制定規(guī)則來(lái)規(guī)范市場(chǎng)，建立服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、確定監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)程序。公共服務(wù)部門主要包括營(yíng)利性的公共企業(yè)(主要是國(guó)有企業(yè))和非營(yíng)利性的公共服務(wù)部門(我國(guó)稱事業(yè)單位)。公共企業(yè)通常是由政府擁有、經(jīng)營(yíng)或參股的，以提供具有公共性質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)為主要經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，受到政府特殊管制的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。這些企業(yè)一般都具有政府壟斷或授權(quán)壟斷經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)。如鐵路、公路和城市公共交通系統(tǒng)，郵電通訊系統(tǒng)，宇航事業(yè)，國(guó)家重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的鋼鐵、煤炭、石油能源基地，農(nóng)牧漁業(yè)基地等等。非營(yíng)利性的公共服務(wù)部門主要涉及國(guó)家重大科技研究、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)及保險(xiǎn)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等部門。非營(yíng)利性的公共部門在提供公共服務(wù)時(shí)，政府制定公共政策進(jìn)行監(jiān)管，并與其簽訂績(jī)效協(xié)議或責(zé)任書(shū)。如在英國(guó)，梅杰政府上臺(tái)后，正式引入委托代理機(jī)制，將國(guó)民健康服務(wù)體系(NHs)劃分為“需求方”與“供給方”，原國(guó)家醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)變成了醫(yī)療服務(wù)的購(gòu)買者或決策安排者，以契約的形式向供給者購(gòu)買服務(wù)。同年，政府允許二級(jí)醫(yī)院成立醫(yī)院聯(lián)合體(仍屬于公共部門，但不受地區(qū)衛(wèi)生局的管理)。聯(lián)合體負(fù)責(zé)與衛(wèi)生當(dāng)局簽訂提供二級(jí)醫(yī)療服務(wù)的合同并管理自己的預(yù)算撥款。

2．決策部門與執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的委托代理。政府決策與執(zhí)行分開(kāi)體現(xiàn)民選的政治家與非民選的行政官僚之間，或者核心決策部門與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的委托代理。政治家或決策部門負(fù)責(zé)決策，行政官員或執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行。在英國(guó)，這種委托代理關(guān)系的構(gòu)成要素之一就是框架文件。框架文件是政府決策部門與執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人(首席執(zhí)行官)之間簽訂的一種服務(wù)供給協(xié)議(service deliv—ery agreements)或工作合同。框架文件規(guī)定雙方的權(quán)利和義務(wù)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的目標(biāo)，提供服務(wù)的具體內(nèi)容，履行職責(zé)的資源配置等。除了框架文件外，一般還有年度的業(yè)務(wù)計(jì)劃，年度計(jì)劃也由決策部門負(fù)責(zé)人與執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人協(xié)商確定，主要規(guī)定執(zhí)行工作的具體指標(biāo)，評(píng)估工作的標(biāo)準(zhǔn)等。這種契約或協(xié)議不只是主管部門對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)單方面的要求，而是對(duì)雙方有同等的約束力。

3．縱向或橫向政府之間的委托代理。政府間的委托代理，即一級(jí)政府或政府部門將公共服務(wù)的生產(chǎn)通過(guò)契約形式交給另外一級(jí)政府或政府部門，由后者承擔(dān)組織公共服務(wù)生產(chǎn)的職責(zé)。政府間的委托代理主要存在于中央政府與地方政府之間、橫向的同級(jí)政府或部門之間。中央政府提供資金，委托地方政府提供或生產(chǎn)某種公共物品或服務(wù)，如跨地域性的公路、橋梁的修建和維護(hù)，主要河流的開(kāi)發(fā)和治理等。在美國(guó)，“縣政府常常與市鎮(zhèn)政府簽訂合同，付費(fèi)給后者以維護(hù)穿越市鎮(zhèn)的縣級(jí)公路。州政府也常常和市鎮(zhèn)或縣政府簽訂合同，以提供某些社會(huì)服務(wù)”。另外，橫向政府之間也存在公共服務(wù)的委托代理，委托方政府可以雇用或付費(fèi)給其他政府以提供公共服務(wù)。如在西方一些國(guó)家，一個(gè)未設(shè)高中的地方政府把學(xué)生送到臨近設(shè)有高中的地方政府接受教育并支付費(fèi)用。這些制度安排就是政府間的委托代理。通過(guò)政府間的委托代理，使得公共服務(wù)責(zé)任在不同政府或部門間重新配置和調(diào)整，目的在于更好地發(fā)揮不同政府或部門的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、管理優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)，解決地區(qū)性問(wèn)題并減少政府的管理成本。我國(guó)的稅務(wù)征收中，存在多種委托代理的情形。稅務(wù)機(jī)關(guān)往往把稅款征收事務(wù)委托給另一個(gè)行政機(jī)關(guān)或相關(guān)機(jī)關(guān)。前者如稅務(wù)機(jī)關(guān)與財(cái)政機(jī)關(guān)簽訂的有關(guān)個(gè)人所得稅稅款征收的代扣代繳協(xié)議，后者如稅務(wù)機(jī)關(guān)委托銀行代收代繳某項(xiàng)稅款的協(xié)議。稅務(wù)行政委托協(xié)議成立后，受托人應(yīng)以委托的稅務(wù)行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施稅務(wù)行政行為，所產(chǎn)生的法律后果由稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)。

4．政府與私營(yíng)部門之間的委托代理。近幾十年來(lái)，政府將許多公共事務(wù)委托給私營(yíng)部門，以與私營(yíng)部門簽訂相關(guān)契約的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的提供。私營(yíng)部門通過(guò)簽約外包、特許經(jīng)營(yíng)、法律委托、政府采購(gòu)、公共服務(wù)消費(fèi)者的自由選擇等方式進(jìn)入公共服務(wù)市場(chǎng)，取得生產(chǎn)公共物品和服務(wù)的資格。政府通過(guò)建立服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格控制、標(biāo)尺參照等措施來(lái)規(guī)范市場(chǎng)，推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)。如政府通過(guò)簽約外包將消防、警務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、公共交通、道路維修、醫(yī)療保健、社會(huì)保障、公共項(xiàng)目論證與規(guī)劃、評(píng)估等內(nèi)外事務(wù)交由私營(yíng)部門提供。政府以特許經(jīng)營(yíng)的方式由私營(yíng)部門直接向公眾出售諸如電力、天然氣、自來(lái)水、電信、公交等產(chǎn)品和服務(wù)。在這種委托代理關(guān)系中，政府是公共服務(wù)的安排者、購(gòu)買者，私營(yíng)部門成為投資者、經(jīng)營(yíng)者或生產(chǎn)者。

另外，政府還將一些公共事務(wù)委托給第三部門和社區(qū)組織來(lái)供給，從而形成政府與第三部門和社區(qū)的委托代理關(guān)系。第三部門的興起和發(fā)展是一種雄厚的社會(huì)資本，已成為社會(huì)管理的又一基本組織體系，成為公共事務(wù)管理中相當(dāng)活躍的角色。近些年來(lái)，人們將社區(qū)視為公共事務(wù)管理的重要主體，主張政府充分利用社區(qū)組織提供公共物品，實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)。

以上公共服務(wù)委托代理中的基本工具是公共契約，它是公共服務(wù)購(gòu)買者或安排者與生產(chǎn)者之間所達(dá)成的一種協(xié)議。它可以通過(guò)訴訟由法院強(qiáng)制執(zhí)行。當(dāng)然，政府治理中的契約，只有一部分是私法契約，有的是意向性陳述或約定，即準(zhǔn)契約，它不是通過(guò)法院來(lái)強(qiáng)制執(zhí)行，而是由契約任何一方來(lái)強(qiáng)制執(zhí)行，如終止契約。傳統(tǒng)公共行政采用長(zhǎng)期契約雇用人員和組織服務(wù)供給，長(zhǎng)期性契約帶來(lái)的是科層組織的僵化、公共服務(wù)的低效和壟斷。而新公共管理主張政府運(yùn)用一系列短期契約來(lái)管理公共事務(wù)。因?yàn)椤岸唐诤贤频年P(guān)鍵在于代理機(jī)構(gòu)之間現(xiàn)實(shí)的或潛在的競(jìng)爭(zhēng)”。在公共部門中，人們采用短期契約還是長(zhǎng)期契約，衡量標(biāo)準(zhǔn)是效率。在公共服務(wù)委托代理機(jī)制中，以資源配置為目的的公共契約有兩種形式：(1)交易性契約。典型的交易性契約形式是公務(wù)外包契約、公共采購(gòu)契約和特許經(jīng)營(yíng)契約等。(2)代理性契約，又稱關(guān)系契約。典型的代理性契約形式是政府與首席執(zhí)行官以及其他政府雇員的雇傭契約、決策執(zhí)行契約或績(jī)效契約。這兩種契約把委托方與代理方及相關(guān)市場(chǎng)主體連接起來(lái)，從而形成公共服務(wù)委托代理的基本框架。

在公共服務(wù)提供中，不是任何公共服務(wù)都通過(guò)委托代理來(lái)完成，政府要尋求能夠使其生產(chǎn)成本和交易成本都最小化的安排。“合同承包制看起來(lái)既不是一種內(nèi)在優(yōu)越的替代性選擇，也不是一種內(nèi)在低劣的替代性選擇，既不應(yīng)不分場(chǎng)合地到處使用，也不應(yīng)不分場(chǎng)合地限制它。它只是一種可行的選擇，它的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)取決于具體的時(shí)空情況”。政府必須對(duì)各種可能的制度安排進(jìn)行權(quán)衡，對(duì)公共服務(wù)的內(nèi)部生產(chǎn)和外部生產(chǎn)的成本效益和可行性進(jìn)行分析，當(dāng)外部生產(chǎn)的成本收益優(yōu)于政府內(nèi)部生產(chǎn)且可行時(shí)，通過(guò)委托代理機(jī)制由外部組織生產(chǎn)供給，則是恰當(dāng)?shù)陌才拧７粗畡t選擇內(nèi)部生產(chǎn)。同時(shí)，政府也要重視對(duì)代理方的選擇。代理方主要有公共企業(yè)、非營(yíng)利性公共部門、準(zhǔn)政府組織、私營(yíng)部門、社會(huì)中介組織、社區(qū)組織、基金組織等。每類組織都有承接公共服務(wù)的優(yōu)勢(shì)和適應(yīng)性。公共服務(wù)可分為核心服務(wù)、輔助性服務(wù)、商業(yè)性服務(wù)。對(duì)不同類型的公共服務(wù)，可選擇不同的代理方。

三、政府公共服務(wù)委托代理的條件依托

在政府公共管理中引入委托代理機(jī)制需要相關(guān)的條件支撐。公共管理學(xué)者萊恩認(rèn)為，公共服務(wù)內(nèi)部市場(chǎng)和委托代理機(jī)制至少應(yīng)該具備以下三個(gè)條件141(247)：(1)明確界定和區(qū)分購(gòu)買者和供應(yīng)者；(2)簽訂和執(zhí)行最優(yōu)的合同，符合購(gòu)買者和供應(yīng)者雙方的自我利益；(3)在如何分割最優(yōu)合同中雙方所得的過(guò)程中，(解決)購(gòu)買者和供應(yīng)者之間存在著的利益沖突。公共管理學(xué)者薩瓦斯認(rèn)為，合同承包的有效實(shí)施需要一組條件：(1)工作任務(wù)要清楚地界定；(2)存在幾個(gè)潛在的競(jìng)爭(zhēng)者，已經(jīng)存在或可以創(chuàng)造并維持一種競(jìng)爭(zhēng)氣氛；(3)政府能夠監(jiān)測(cè)承包商的工作績(jī)效；(4)承包的條件和具體要求在合同文本中有明確規(guī)定并能夠保證落實(shí)。一旦這些條件無(wú)法達(dá)到，公共合同制就難以有效實(shí)施。在這些條件中，關(guān)鍵的是政府的角色定位和駕馭能力。由于政府是委托代理機(jī)制的主導(dǎo)者，政府的角色定位和駕馭能力就成了委托代理機(jī)制建構(gòu)的關(guān)鍵。無(wú)論是公共服務(wù)項(xiàng)目安排，還是組織招投標(biāo)以及契約的制定和履行，要求政府具備較高的管理技術(shù)和駕馭能力。

1．厘清委托代理中的政府角色。政府在公共服務(wù)委托代理中扮演多重角色。薩瓦斯把它歸納為：(1)公共物品和服務(wù)需求的確認(rèn)者；(2)精明的購(gòu)買者；(3)對(duì)所購(gòu)物品和服務(wù)有經(jīng)驗(yàn)的檢查者和評(píng)估者；(4)公平稅賦的有效征收者；(5)謹(jǐn)慎的支出者，適時(shí)適量對(duì)承包商進(jìn)行支付。在這些角色中，政府首先是公共服務(wù)的委托者或安排者，由此延伸出簽約者、購(gòu)買者以及監(jiān)督者的角色。運(yùn)用公共服務(wù)委托代理機(jī)制，政府要區(qū)分以下角色：一是厘清安排者角色與生產(chǎn)者角色。政府是公共服務(wù)的決策安排者，根據(jù)公眾需求決定增加或改善某種公共服務(wù)，而不是所有公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者。政府應(yīng)該用政策、法律規(guī)范公共服務(wù)的委托代理。特別是政府要合理界定公共服務(wù)委托代理的界限，對(duì)于治安、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共性較強(qiáng)的公共服務(wù)，不能聽(tīng)?wèi){市場(chǎng)力量左右。二是厘清監(jiān)督角色與簽約角色。政府作為契約過(guò)程的監(jiān)督者，必須在簽訂具體的契約之前制定出相關(guān)規(guī)則，而且政府也要以與締約者完全不同的角色來(lái)對(duì)其進(jìn)行解釋。否則，政府就會(huì)根據(jù)自己利益的需要來(lái)設(shè)立規(guī)則，或者是以偏袒的方式對(duì)其進(jìn)行解釋。政府作為簽約一方，其活動(dòng)不能超出契約條款所規(guī)定的范圍，政府和其他簽約方一樣要受到約束。在違約賠償方面，政府不能擁有超出法律之外的權(quán)力。如果政府違約，將與其他組織一樣被起訴，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

2．保證簽訂契約或協(xié)議的質(zhì)量。公共服務(wù)委托代理機(jī)制的成效取決于契約的質(zhì)量，以及政府選擇優(yōu)秀的代理方的能力。如果政府簽訂的契約過(guò)于粗糙，就會(huì)導(dǎo)致代理人的投機(jī)行為，導(dǎo)致委托代理失當(dāng)或失敗。所以，政府要設(shè)計(jì)有效的公共服務(wù)契約，促使代理人選擇合理的行動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)委托人效用最大化。政府作為簽約方和監(jiān)督者，應(yīng)按照平等、自愿、公平、互利、誠(chéng)信原則簽訂契約，必須保證契約內(nèi)容完備、責(zé)權(quán)明確、形式合理。契約的條款是否完備、準(zhǔn)確，決定了契約能否成立、生效以及能否履行和實(shí)現(xiàn)。公共服務(wù)契約一般應(yīng)具備以下條款：當(dāng)事人的名稱、標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)款或報(bào)酬、履行期限、地點(diǎn)和方式、違約責(zé)任、解決爭(zhēng)議的方法。如特許協(xié)議應(yīng)該包括下列條款：項(xiàng)目名稱、內(nèi)容；特許經(jīng)營(yíng)方式、期限；產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)；投融資期限和方式；收費(fèi)或者補(bǔ)貼及其調(diào)整機(jī)制；政府的承諾和保障；特許經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利和義務(wù)；特許期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)；特許期滿項(xiàng)目移交的方式、程序；違約責(zé)任；爭(zhēng)議解決方式。

3．對(duì)代理人行為的約束和激勵(lì)。政府部門與其代理機(jī)構(gòu)訂立或履行契約時(shí)，代理方可能通過(guò)賄賂、串謀和設(shè)租來(lái)獲得不正當(dāng)利益，存在著“道德風(fēng)險(xiǎn)”或機(jī)會(huì)主義行為。因此，對(duì)公共服務(wù)契約和代理方行為必須進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)督控制。“委托人一代理人方法專注于尋求這樣一種機(jī)制：即能使委托人對(duì)代理人是否實(shí)踐契約條款進(jìn)行監(jiān)督并強(qiáng)制執(zhí)行契約的機(jī)制”。一是通過(guò)法律法規(guī)和管制來(lái)規(guī)范公共契約和代理方行為。政府依據(jù)法律法規(guī)對(duì)委托代理的程序進(jìn)行規(guī)范。政府要通過(guò)經(jīng)濟(jì)性管制和社會(huì)性管制來(lái)規(guī)范代理方的行為，對(duì)公共產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格、質(zhì)量和條件施加干預(yù)，防止壟斷，并通過(guò)財(cái)政、金融等政策來(lái)推動(dòng)、指導(dǎo)、監(jiān)督和管理正在介入公共服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)主體。二是加強(qiáng)對(duì)契約績(jī)效的審計(jì)和評(píng)估。隨著委托代理機(jī)制的引入，每一輪新契約將會(huì)考慮上年代理者所承諾的結(jié)果，這就需要加強(qiáng)對(duì)契約績(jī)效的審計(jì)和評(píng)估，審計(jì)和評(píng)估的主要內(nèi)容是代理方的財(cái)務(wù)管理和服務(wù)質(zhì)量情況。通過(guò)績(jī)效評(píng)估和審計(jì)，向公眾公開(kāi)有關(guān)的評(píng)估和審計(jì)結(jié)果，甚至可以在地區(qū)和全國(guó)進(jìn)行排名，形成代理方績(jī)效改進(jìn)的外在壓力。如果服務(wù)沒(méi)有達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，政府有權(quán)重新選擇代理者，一旦出現(xiàn)糾紛，可以采用司法途徑解決。三是對(duì)代理人的有效激勵(lì)。在公共服務(wù)的委托代理中，對(duì)代理機(jī)構(gòu)特別是負(fù)責(zé)人的有效激勵(lì)是公共契約能否有效實(shí)施的關(guān)鍵。為了盡量減少代理方逃避責(zé)任的可能性，政府可以通過(guò)聲譽(yù)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等手段進(jìn)行約束和激勵(lì)。

4．代理方的獨(dú)立性與充分競(jìng)爭(zhēng)。建構(gòu)公共服務(wù)委托代理機(jī)制，使公共服務(wù)市場(chǎng)良性運(yùn)行，必須讓公共服務(wù)決策安排者、生產(chǎn)者、公民之間形成競(jìng)爭(zhēng)和互動(dòng)。完善的公共服務(wù)市場(chǎng)，必須有一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的環(huán)境，應(yīng)當(dāng)盡可能地引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。一是公對(duì)私的競(jìng)爭(zhēng)，即讓公營(yíng)部門和私營(yíng)部門都來(lái)提供公共服務(wù)，共同競(jìng)標(biāo)；二是私對(duì)私的競(jìng)爭(zhēng)，即政府要求私營(yíng)部門通過(guò)彼此競(jìng)標(biāo)獲得提供公共服務(wù)的資格；三是公對(duì)公的競(jìng)爭(zhēng)，即政府要求內(nèi)部執(zhí)行機(jī)構(gòu)、公共服務(wù)部門通過(guò)競(jìng)標(biāo)獲得提供某種公共服務(wù)的資格。在公共服務(wù)的委托代理中，只有存在足夠的代理人，并且政府有能力選擇好的代理機(jī)構(gòu)，契約工具和招投標(biāo)方式才能夠有效地發(fā)揮作用，委托代理才具有實(shí)際意義。為保持正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，要建立公開(kāi)、公平、公正的招投標(biāo)制度，提高招投標(biāo)的透明度和競(jìng)爭(zhēng)性，減少和避免“暗箱操作”、串謀和行賄等行為的發(fā)生。另外，在公共服務(wù)委托代理中，公民有兩個(gè)關(guān)鍵的作用：公民表達(dá)公共需求和監(jiān)督生產(chǎn)提供者。公民有必要對(duì)公共服務(wù)的安排者或決策者施加影響，顯示自己對(duì)服務(wù)的正當(dāng)需求，公民應(yīng)當(dāng)對(duì)公共服務(wù)的生產(chǎn)者進(jìn)行監(jiān)督，維護(hù)自己的正當(dāng)利益。

5．私法契約與公法的相互結(jié)合。從行政法學(xué)的視角看，行政契約是一種代表公法和私法相融合趨向的行政行為。在民主憲政國(guó)家中，私法契約絕對(duì)不能代替公法規(guī)則。“在合同制國(guó)家中，委托人和經(jīng)理人員可以比以往更多地依靠私法工具進(jìn)行協(xié)調(diào)。但是，在新公共管理中使用所有各種新的契約制進(jìn)行協(xié)調(diào)時(shí)，都必須是在基本的公法的結(jié)構(gòu)中進(jìn)行”。在傳統(tǒng)公共行政中，主要運(yùn)用公法來(lái)進(jìn)行管理，在委托代理機(jī)制中則主要通過(guò)私法契約來(lái)進(jìn)行管理，這并不意味著不需要公法這種手段了。事實(shí)證明，我們必須將私法契約與公法和預(yù)算案結(jié)合起來(lái)，不應(yīng)該擴(kuò)大契約或私法在政府中運(yùn)用的范圍。因?yàn)楣ò鴳椪裰鲊?guó)家的最基本的需求和對(duì)公共部門活動(dòng)的規(guī)定，也包含著對(duì)契約制的規(guī)范，這些規(guī)定是維系公共契約運(yùn)作的制度保障。如果在相關(guān)法律法規(guī)還很不完善的情況下，按契約化提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，那將產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。

四、政府公共服務(wù)委托代理的功能局限

建立公共服務(wù)委托代理機(jī)制，將政府制度與市場(chǎng)機(jī)制兩種制度功能優(yōu)勢(shì)進(jìn)行融合，從而形成一種全新的制度安排，為政府改革提供了新思維。但是，公共服務(wù)委托代理機(jī)制，在理論和實(shí)踐中存在著許多有待克服的問(wèn)題和矛盾。

1．道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問(wèn)題。政府實(shí)行公共服務(wù)委托代理的同時(shí)，也將難以克服的代理問(wèn)題帶入公共管理之中。因?yàn)槿魏纹跫s都難以完全避免道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的影響。與所有的委托代理關(guān)系模式一樣，由于契約簽訂和履行中的信息不對(duì)稱和不完全，總是存在契約過(guò)失、欺詐行為、違約行為。一旦代理人隱藏有關(guān)信息或提供虛假信息，就會(huì)發(fā)生簽約前的機(jī)會(huì)主義或逆向選擇問(wèn)題。契約條款的模糊性，為機(jī)會(huì)主義行為提供了可能性。政府代理人的努力程度是無(wú)法觀察或難以觀察的，代理人就會(huì)推卸責(zé)任，產(chǎn)生簽約后的機(jī)會(huì)主義或敗德行為。“委托人和代理人之間的契約并不能杜絕尋租行為。恰恰相反，在契約運(yùn)作過(guò)程中，存在著幾種機(jī)會(huì)主義行為”。另外，對(duì)契約各方是最佳的契約，并不一定對(duì)社會(huì)是最佳的契約。公共服務(wù)的委托代理為腐敗提供了溫床，委托人可能被代理人所“俘虜”，或者投標(biāo)為圈內(nèi)人所贏得，會(huì)簽訂蘊(yùn)涵著“租金”的契約。在這種情況下，既造成了資源配置的無(wú)效和浪費(fèi)，也使委托人難以對(duì)代理人進(jìn)行有效控制。

2．契約或協(xié)議不完備性問(wèn)題。我們知道，契約不完備是一個(gè)基本的事實(shí)。由于主客觀因素的限制，除了簡(jiǎn)單契約之外，簽訂一份不存在任何缺陷的契約是不可能的，詳細(xì)地說(shuō)明和預(yù)見(jiàn)所有與契約履行相關(guān)的因素難度相當(dāng)大，這就會(huì)刺激違約行為的產(chǎn)生。政府監(jiān)督合同的成本高、難度大。書(shū)面契約的起草不當(dāng)，會(huì)導(dǎo)致政府失去責(zé)任和控制，政府可能沒(méi)有挑選出最佳的代理人，可能會(huì)簽訂并非成本最低的契約。契約包含大量的書(shū)面條款，如何解釋這些條款，可能會(huì)導(dǎo)致只能在法院中才能解決的沖突。況且委托代理契約中的激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制應(yīng)如何設(shè)置，一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共行政學(xué)沒(méi)有解決的問(wèn)題。因此，將委托代理和契約工具移植到公共管理中來(lái)，存在許多適應(yīng)性和技術(shù)性的問(wèn)題需要解決，它不能完全取代科層制模式和行政法、政策網(wǎng)絡(luò)等治理手段。

3．交易成本與轉(zhuǎn)換成本問(wèn)題。由于委托代理機(jī)制的運(yùn)作工具主要是短期契約制度，當(dāng)契約周期縮短以后，交易成本隨之就會(huì)增加。公共服務(wù)的安排者必須承擔(dān)談判、簽訂和履行契約的交易成本：(1)為激勵(lì)代理人追求委托人的目標(biāo)而付出的成本；(2)獲取信息的成本和為減少代理人投機(jī)行為而付出的監(jiān)督成本；(3)未能防范的代理人的投機(jī)行為帶來(lái)的損失。同時(shí)，政府還要承擔(dān)額外的轉(zhuǎn)換成本。當(dāng)代理人的違約行為發(fā)生時(shí)，政府不得不去尋找另一個(gè)合適的代理人，這就是所謂的轉(zhuǎn)換成本(switchingcost)。這種交易成本及轉(zhuǎn)換成本有時(shí)會(huì)高于科層制命令模式下發(fā)生的成本，因?yàn)樵诠倭胖颇Ｊ较鹿卜?wù)的生產(chǎn)是在既定的任務(wù)、規(guī)范的程序下發(fā)生的。

4．公平性與公共責(zé)任缺失問(wèn)題。在委托代理機(jī)制下，作為公共服務(wù)生產(chǎn)者的私營(yíng)部門以贏利為目的，存在唯利是圖的惡行，它會(huì)按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法則去選擇有利于其獲利的服務(wù)項(xiàng)目，對(duì)于那些不能很好獲利但又不能不提供的公共服務(wù)，則有可能是消極供給或不愿供給。在公共交通方面，民營(yíng)公交常常不愿開(kāi)通因?yàn)樽羯佟⒌胤狡粧赍X的公交線路。公共服務(wù)的委托代理使政府的公共責(zé)任機(jī)制不能很好落實(shí)。許多地方政府在引入委托代理過(guò)程中，考慮更多的是解決財(cái)政與投資問(wèn)題，以及轉(zhuǎn)移政府管理職能，減少人員編制等，忽視政府的“元治理”角色和公共責(zé)任，政府將一些公共服務(wù)當(dāng)成包袱甩掉，推卸本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。如果不加區(qū)別地將市場(chǎng)化擴(kuò)展到一切部門和領(lǐng)域，就會(huì)抹殺公共組織和私人組織的本質(zhì)區(qū)別。

5．配置效率達(dá)不到帕累托最優(yōu)。在委托代理機(jī)制中，如果存在充分的競(jìng)爭(zhēng)、完善的契約并被嚴(yán)格執(zhí)行等條件，就會(huì)達(dá)到一個(gè)帕累托最優(yōu)的結(jié)果，然而，這些條件很難同時(shí)具備。公共服務(wù)的委托代理并不意味著管理效能的提升，可能使政府獲得財(cái)政危機(jī)的暫時(shí)解脫。由于政府缺少必要的知識(shí)與技能，沒(méi)有完善的監(jiān)督制約機(jī)制，缺乏科學(xué)的評(píng)估方法等，使得國(guó)有資產(chǎn)直接流失或者間接流失。政府可能在分配資源的問(wèn)題上存在著角色沖突，因?yàn)檎葹橘?gòu)買者提供資金，也管理著許多生產(chǎn)單位。當(dāng)政府的一方代理人(扮演服務(wù)購(gòu)買者角色)與政府的另一方代理人(作為服務(wù)生產(chǎn)供給者)相遇，這實(shí)際上是政府在與它自己進(jìn)行談判。“在某種程度上說(shuō)，這兩種代理人之間的互動(dòng)是一種零和博弈，一方所得等于另一方所失”。當(dāng)政府作為采購(gòu)者行動(dòng)時(shí)，它將會(huì)對(duì)一個(gè)“便宜的”交易感興趣。但是，當(dāng)它要維持它的公共供應(yīng)者組織運(yùn)轉(zhuǎn)的時(shí)候，政府將會(huì)對(duì)“昂貴的”交易感興趣，并且官員追求自身效用最大化和預(yù)算最大化的現(xiàn)象難以根除。因而，資源配置的效率難以達(dá)到帕累托最優(yōu)，實(shí)際情況往往只是帕累托次優(yōu)，甚至是無(wú)效配置。

另外，委托代理機(jī)制并不是對(duì)所有公共事務(wù)都是適合的，不能簡(jiǎn)單地推廣到任何公共事務(wù)。在警察和法律系統(tǒng)、教育系統(tǒng)以及社會(huì)保障等領(lǐng)域，由于產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量比較模糊、專業(yè)性強(qiáng)、對(duì)權(quán)利和公平的充分關(guān)注、服務(wù)需求的緊急性和動(dòng)態(tài)性，委托代理機(jī)制難以順利推行。委托一代理關(guān)系和契約工具的引入，公共預(yù)算制度、公共政策系統(tǒng)等均須作較大調(diào)整。政府在委托代理中存在著簽約者與仲裁者、監(jiān)督者之間的角色沖突，簽約者與資產(chǎn)管理者之間的角色沖突，等等。

責(zé)任編輯：懿 勤

(注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請(qǐng)以PDF格式閱讀原文。)