地方政府債務的現狀、成因和對策研究

摘 要：由于受各種因素的影響，地方政府債務正在急劇累積和迅猛增長。這嚴重影響了地方各級財政的運轉，制約了地方經濟社會持續、健康、和諧發展，潛伏著巨大的債務風險和誠信危機。因此，正視地方政府債務現狀，分析地方政府債務成因，積極尋求有效的化解對策已成為當務之急。

關鍵詞：地方政府債務；現狀；成因；對策

所謂地方政府債務，是指由地方政府及其所屬部門預算單位作為債務人，按照協議、合同約定或者依照法律規定，舉借或合法擔保以及在特定條件下需由政府償還的內外債務。

1 地方政府債務現狀

1.1 省級財政不再穩當

據四川省政府研究室的資料顯示，截至2003年底，全省由省級政府承諾償還或直接作為債務主體借入的債務總額為394.36億元。在東部某沿江經濟發達省份，截至2001年末，當地各級地方政府的逾期債務達到280億元，逾期率高達29%。逾期未還債務以及當年到期還本付息額的合計數已高達478億元，相當于當年地方財政支出年初預算數的70%。

1.2 市級財政更加搖晃

安徽省的一份統計表明，1995年～1999年，安徽省阜陽市財政債務總計11.1億元，到2002年尚有債務余額7.8億元。

1.3 縣級財政益發艱難

據2003年政府決算統計，四川省縣級政府債務總額達739.2億元，平均每個縣負債4.11億元。2002年，國家審計署對中西部10個省、市的49個縣(市)財政收支狀況進行審計調查發現，截至2001年底，49個縣(市)中有37個累計瞞報赤字10.6億元，為當年決算反映赤字7.2億元的147%。49個縣(市)累計債務達163億元，相當于當年可用財力的2.1倍。截至2002年9月，有42個縣(市)累計欠發國家規定的工資18億元(其中當年1至9月新欠1.32億元)，是1998年底欠發工資額的3倍多。

1.4 鄉級財政瀕臨破產

2001年，農業部的統計認為我國鄉級債務已達1776億元，平均每個鄉鎮負債400萬元。但從目前各地的一些典型調查的結果看，這個數據還是非常保守的。據安徽省人大財政經濟委員會的初步統計，截至2003年底，安徽省鄉級政府負債約132億元，鄉均負債753萬元。在內蒙古巴彥淖爾盟，截至2003年底，全盟農區72個鄉鎮，債務總額45980.66萬元，鄉鎮平均負債638.62萬元，全盟鄉級負債面達95%，幾乎所有鄉都是負債鄉，而且債務利息高，債務累積時間長，債務額呈逐年上升趨勢。重慶萬州區的調查統計表明，2002年萬州區鄉鎮債務高達8.86億元，平均每個鄉鎮債務近900萬元。從調查的幾個重點鄉鎮來看，鄉鎮地方財政收入入不敷出，負債沉重，最高的鄉鎮負債相當于地方財政收入的13倍，最低的也在4.3倍。如被調查的熊家鎮平均地方財政收入230萬元，而負債達1000萬元，負債相當于地方財政收入的4.3倍。

1.5 村級負債慘不忍睹

據湖北省農經管理局統計，2001年底全省的村級債務總額達到192.5億元，平均每村60.9萬元，90%以上的村負債。襄樊市2002年年底村級債務為30.67億元，幾乎村村都有債務，村平均債務達51.1萬元。記者在內蒙古西部盟市調查發現，債務在30萬元到50萬元的村子十分普遍。寧夏平羅、中寧等縣鄉村負債面達到100%，村級負債最高的青銅峽市，村均負債49萬元。

2 地方政府債務成因

2.1 財政體制方面的原因

1994年的分稅制改革使得財政的集中度大幅度提高，但是事權劃分卻仍不清晰。據統計，1994-2002年間，全市因體制累計短收6 7億元，其中“兩稅”返還被中央和省集中44928萬元，中央財政借款未還16716萬元，上解中央貢獻款3250萬元，“冶金”“三稅”分成款少返回2351萬元。近年來各項改革力度不斷加大，地方政府經濟建設投入增加，地方財政支出增長速度大大超過收入增長速度，支撐經濟運行的財力匱乏。

現行的轉移支付制度還不完善，上級對地方特別是省以下政府的財政轉移支付力度不能滿足地方正常運轉的需要。

財政金融體制不健全，導致地方政府只能舉債解決支出壓力，政府債務增加。地方政府不得不通過各種非正規渠道直接或間接地借入內外債務，違規融資。

2.2 行政管理體制方面的原因

行政管理體制改革的減人、減事、減支效果不明顯，人浮于事，行政效率不高的狀況一直沒有得到很好的解決，財政支出壓力較大，支出剛性較強，財政負擔沉重，拖欠工資現象時有發生。為彌補財政支出“硬缺口”，各級地方財政不得不四處舉債，最終陷入了“挖東墻補西墻”、“借新債還舊債”的惡性循環之中。

政府職能界定不清，財政性資金過多地投入生產性、競爭性領域，使地方財政承擔了本應由市場承擔的風險。

現行的政府績效評價和監督體系不完善，個別地方政府領導為了在有限任期內表現“政績”，獲取政治資本，不惜融資舉債，用于“形象工程”和“政績工程”建設，加之監督管理的缺位，最終使得地方政府因無法償還債務而背下了沉重的包袱。

2.3 投融資體制方面的原因

目前我國的財政金融體制不健全，作為金融市場上的一大類融資主體，地方政府缺乏必要的正規的融資渠道，在不得已的情況下，只好通過各種辦法，如向單位借款、向個人借款等，通過各種非正規渠道進行變相舉債，以解決政府財力緊缺的問題。而不規范的舉債，也從某種程度上加大了政府債務的壓力。

2.4 政府債務管理制度方面的原因

長期以來，地方政府對債務問題缺乏足夠的認識，沒有成立統一的債務管理機構，政府債務管理權限分散于計委、財政、監察、審計等部門，各部門的管理權限不同，管理側重點也不同，這樣，實際上達不到規范管理的效果。同時，由于沒有建立借債舉債信息披露和監督機制，對于是否應該舉債沒有相應的評估機制，導致部門和鄉鎮隨意舉債的現象時有發生，債務規模不斷膨脹。

2.5 宏觀政策方面的原因

受市場經濟體制和宏觀調控影響，使地方經濟發展和財政收入增長遇到了困難，在財力嚴重不足的情況下發展社會事業難免走上高負債道路。

一是“五小”企業關閉，嚴重挫傷了地方財源建設的“筋脈”。20世紀90年代初期，以“五小”(小水泥、小煤炭、小玻璃、小鋼鐵、小造紙)為特色的鄉鎮企業紅極一時，成為地方財政收入的重要支柱。根據國家有關產業政策規定，從1999年開始對“五小企業”進行關停并轉。“五小”企業關閉后，由于缺乏后續骨干財源企業支撐，縣鄉財政運行更加難以為繼。

二是中央出臺稅收減免政策，直接影響了地方財力。據統計，某市因稅費減免每年減少地方稅收5000萬元，其中固定資產投資方向調節稅免征減少848萬元(剔除專項補助1556萬元)，公有單位職工首次購房契稅減免減少500萬元，屠宰稅取消減少144萬元，增值稅、營業稅起征點提高減少1600萬元。

三是政策性增支因素不斷出臺，增加了各級地方財政的平衡難度。近年來，國家和省相繼出臺了增加公務員工資、實施出口退稅改革、加大社會保障力度、增加計劃生育、公共醫療衛生和義務投入、實行稅費改革、9年義務教育“一費制”試點、剝離企業辦社會職能、解決部分企業軍轉干部生活困難以及公安部門實行最低保障等增支“口子”。這種“上面開口子，下面拿票子”的作法，進一步加大了地方財政的支出壓力。

四是部分金融風險轉嫁，使各級地方政府承擔了本不應該承擔的損失。據統計，某市為解決地方金融風險的負債達87797萬元，其中清理“兩會一部”(農村合作基金會、農村互助儲金會、供銷社員股金服務部)77597萬元，清理信托投資公司借款4930萬元，清理城市信用社借款5270萬元。

受上述種種宏觀調控因素的影響，使本來經濟總量小、收支矛盾突出的地方財政特別是基層財政更加“捉襟見肘”，調控經濟和支持社會事業發展的能力受到嚴重削弱。為滿足日益增長的社會事業和經濟發展支出需要，不得不走上舉債道路，而當舉債行為缺乏強勁有力的機制約束時，債務規模便難免失控。

2.6 思想觀念方面的原因

3 地方政府債務的對策研究

3.1 合理確定地方政府的財權和事權，加大轉移支付力度

造成地方財政困難、地方政府債務增加的一個重要原因是財政體制不完善，地方政府的財權與事權不相稱。要徹底解決地方政府債務問題，必須從財政體制方面入手，在現有分稅制財政體制的基礎上，進一步核定中央和地方政府、地方上級和下級政府之間的財權與事權，科學劃分上級和下級財政之間的收入與支出，進一步完善財政轉移支付制度，按照經濟發展水平和財政收入情況，加大對區縣的轉移支付力度，增加地方財政的可用財力，減少地方政府的舉債規模。

3.2 完善行政體制改革，去除改革中存在的弊病

一是采取切實有效的措施精簡機構，淘汰冗員，提高行政效率，降低行政成本；二是轉變政府職能，界定政府與市場的界限，財政性資金不要過多地投入生產性、競爭性領域；三是改善干部考核指標，將債務的多少納入干部考核體系，而不是單純的以GDP的增長作為提拔干部的主要標準。

3.3 建立公開的地方政府融資渠道，規范地方政府舉債融資管理

要通過建立公開的地方政府融資渠道，使合理的地方政府舉債規范化，并設法使地方政府存在隱形債務顯形化，杜絕以往沒有地方債務沒有“正門”，只好走“旁門”的不合理現象，堵住各種隱形、違規的借債融資渠道。

3.4 建立政府債務監督體系，防范債務風險

建立嚴格的政府債務監督檢查機制。對政府債務項目，相關職能部門要實行跟蹤檢查和重點檢查相結合，及時發現問題，督促項目單位整改到位。對政府重大舉債項目，要委派財務總監或財政專管員，對舉債項目的財務活動進行全程監管。審計部門要加強對政府債務資金使用情況和償債計劃落實情況的年度審計。項目竣工后，必須進行竣工審計。將政府及其所屬部門的政府債務狀況列入領導干部經濟責任審計范圍，公開審計結果。對隨意欠發工資、拖欠工程款，隨意向干部職工借款集資的，要設立舉報箱，公布舉報電話，接受群眾監督。紀檢(監察)部門要加強對政府債務償債責任人的違紀違規行為的查處，對非法挪用、侵占債務款，構成犯罪的，移交司法機關依法追究其刑事責任。

3.5 開展公務員思想素質教育，樹立公共精神

加強艱苦奮斗的工作作風建設，提高債務風險意識，樹立公共精神。所有這些思想意識和工作理念要通過媒體宣傳、內部會議、書刊學習、思想匯報等各種形式加以強化。

參考文獻

[1]樊麗明，李齊云等. 中國地方財政運行分析[M] . 北京：經濟科學出版社，2001.

[2]梁萍，李新，江羽翔.對化解地方政府債務問題的思考[J].科技創業， 2006，(8).