中國環境污染責任保險制度的構想

摘 要：在工業化過程中，環境污染的發生不僅頻繁而且后果嚴重。單個污染企業承擔責任的能力有限，致使污染受害者和公共環境損害往往得不到應有的賠償。為分散企業環境污染賠償責任，最大限度的保護受害者，盡量減少社會和國家的損失，有必要借鑒國外環境保險的經驗，探索建立我國的環境污染責任保險制度。

關鍵詞：污染責任保險；自愿保險；強制保險；環境風險；危險物質

中圖分類號：DF468

文獻標識碼：A

導 言

環境污染責任保險（Environmental Pollution Liability Insurance），尚無統一定義。根據保險法基本原理，它是基于環境污染賠償責任的一種商業保險行為。在環境污染責任保險法律關系中，存在三方當事人，即排污單位（投保人，也是被保險人）、保險人（保險公司）和第三人。排污單位因為污染事故等原因給第三人造成損害（包括人身傷害、財產損失以及環境損害）時，依法應當承擔賠償責任。這種賠償責任有時數額可能很巨大，排污單位可能無力承擔。

如甘肅省徽縣有色金屬冶煉公司是一家規模不大的地方企業，工藝落后，冶煉過程中排放大量含鉛廢物，不僅污染空氣、水體和土壤，而且對當地居民身體造成嚴重傷害。初步發現該污染已經導致周圍368名村民血液含鉛量超標，其中血鉛超標的兒童334人，由之產生的人體檢測、化驗和后期治療費用，以及環境監測、清理和恢復費用高得驚人^[1]。

為了適當轉移和分散這種污染賠償責任，從而既使污染受害人能夠得到補償，也確保生產單位的經營活動能夠繼續進行，環境污染責任保險機制應運而生。

所謂環境污染責任保險，就是以排污單位發生的事故對第三者造成的損害依法應負的賠償責任為標的的保險。在這種保險機制中，排污單位作為投保人，向保險公司預先繳納一定數額的保險費(premium)，保險公司則根據約定收取保險費，并承擔賠償責任，即對于排污單位的事故給第三人造成的損害，直接向第三人賠償或者支付保險金。

本文將在考察不同類型國家環境污染保險實踐的基礎上，結合中國情況，探討建立中國環境污染責任保險的初步設想。

一、國外環境污染責任保險制度介紹和簡評

環境污染責任保險制度主要起源于工業化國家，隨后部分發展中國家也開始建立。迄今為止，主要發達國家的環境污染責任保險制度已經進入較為成熟階段，并成為通過社會化途徑解決環境損害賠償責任問題的主要方式之一。下面就部分發展中國家、俄羅斯和具有代表性的發達國家的環境污染責任保險制度進行介紹分析，以期為我國環境污染責任保險制度的建立提供可借鑒之處。

（一）部分發展中國家和俄羅斯的環境污染責任保險法律規定

1．印度關于環境保險的法律規定

1984年，印度遭受了一場特別慘痛的環境污染災難，舉世為之震驚。美國聯合碳化物公司設在印度中央邦首府博帕爾市的分支機構發生了泄露，大量有毒物質在短時間內致使數千人死亡，并使上萬的當地人健康受到長期損害。為了幫助受害者及其家屬得到補償，印度政府不僅與美國公司進行了艱苦的法律之戰，而且還于事后制定了專門的環境責任保險法規。1991年1月22日，印度議會通過了《公共責任保險法》（Public Liability Insurance Act）。

印度的環境責任保險，根據責任人是國有還是非國有，實行兩種機制：

——普通商務公司實行商業強制保險。該法第4條第（1）和（2）項分別規定：任何從事“危險物質”（hazardous substance）的制造、加工、處理、包裝、儲存、運輸、使用、收集、銷毀、轉化、銷售、轉讓或者類似活動的所有權人，在其開始從事該活動之前，必須與保險公司簽訂保險合同并出示保險單；危險廢物的所有權人還必須不時更新保險單，以確保保險在整個危險廢物的從業期間始終處于有效狀態。現 代 法 學

——政府和國有公司實行保險基金制度。根據該法第4條第（3）項和第7條的規定：中央政府、各邦政府以及為中央和各邦政府所有的公司，可以不必購買商業保險，而是通過向印度國家銀行或者任何國有化后的銀行，存入一筆公共責任保險金，組成全國性的“環境救濟基金”（Environment Relief Fund）。該基金主要用于支付針對政府和國有公司提出的賠償責任。

有關環境污染責任保險的適用范圍，除法律規定了環境污染責任保險的種類外，具體適用范圍由政府環保部門專門規定。印度環境部于1992年3月24日公布了《適用公共責任保險法的化學物質名錄和數量限值》（List of Chemicals with Quantities for Application of Public Liability Insurance Act），具體列舉了5大類共182種“危險物質”的種類和各自的數量限值。對超過該數量限值的危險化學物質，商務公司必須購買商業責任保險，國有公司和政府必須繳納公共責任保險金。

2．俄羅斯關于環境保險的法律規定

俄羅斯聯邦獨立后，2002年1月10日公布了新的《環境保護法》，將環境污染責任保險制度寫入其中，實行強制性國家生態保險。

俄羅斯《環境保護法》第四章 “環境保護領域的經濟調整”對環境污染責任保險做了肯定性的規定，指出環境保護領域的經濟調整方式包括“扶持旨在保護環境的產業、創新和其他活動（包括生態保險）”。該法第18條對“生態保險”做了專門規定，即：（1）實行生態保險，是為了在發生生態風險時保護法人和自然人的財產利益。（2）在俄羅斯聯邦可以實行強制性國家生態保險。（3）俄羅斯聯邦境內的生態保險，根據俄羅斯聯邦法律辦理^[2]。

（二）主要發達國家的環境污染責任保險制度

1．保險的方式

根據環境責任保險合同的建立是否由法律強制規定，可將環境責任保險分為強制環境責任保險、自愿環境責任保險。自愿保險是指投保人和保險公司在平等互利、等價有償的原則基礎上，通過協商一致，雙方完全自愿訂立保險合同，建立保險關系。強制保險又稱法定保險，是指根據國家頒布的有關法律和法規，凡是在規定范圍內的單位或個人，不管愿意與否都必須參加的保險。由于強制保險某種意義上表現為國家對個人意愿的干預，所以強制保險的范圍是受嚴格限制的。

（1）實行強制保險的國家

美國：在美國，環境污染責任保險又稱為污染法律責任保險（pollutionliabilityinsurance），是以被保險人因污染水、土地或空氣，依法應承擔的環境賠償或治理責任為標的的責任保險。美國將環境污染責任保險作為工程保險的一部分，無論是承包商、分包商還是咨詢設計商，如果在涉及該險種的情況下而沒有投保的，都不能取得工程合同。

美國還針對有毒物質和廢棄物的處理所可能引起的損害責任實行強制保險。如美國1970年頒布的《清潔水法》（CWA，后來被《聯邦水污染控制法》FWPCA所修訂） 規定，所有進入美國的船只必須投保責任保險，以保障該法規定的、由于石油污染海洋而應負擔的責任。美國聯邦環保局在有關危險廢物貯存、處理、處置的法規中做出了強制保險的規定，要求管理者應為在該設施的運行期間內、因危險廢物的管理和操作所造成的對他人人身或者財產的損害購買保險。所有管理者都必須為突發性或事故性事件購買第三者責任保險。

此外，法規還要求土地填埋設施的管理者、地面貯存和土地處理單位的管理者為非突發或非事故性事件（如滲漏和對地下水的漸進性污染）購買保險。當前，在美國的50個州中，已經有45個州出臺了相應的危險廢物責任保險制度的規定。

德國：德國在環境污染責任保險方面，起初兼用強制責任保險與財務保證或擔保相結合的方式。但德國自1990年12月10日《環境責任法》（Environmental Liability Act）通過和實施之后，開始強制實行環境損害責任保險，要求其國內所有工商企業者投保環境責任險。該法還以附件方式，列舉了存在重大環境責任風險的設施名錄。

為確保環境污染受害人能夠得到賠償，加害人能夠履行其義務，德國《環境責任法》第19條明確規定，列入特定名錄的設施(Listed Facilities)的經營者必須采取責任保證措施，包括與保險公司簽訂損害賠償責任保險合同，或由州、聯邦政府、金融機構提供財務保證或擔保。如果經營者未能遵守提供保險等財務保證的規定，或者未向主管機關提供其已經作出保險等財務保證的證明材料，主管機關可以全部或部分禁止該設施的運行。該法第21條還進一步規定，對違反規定的設施經營者，可處1年以下有期徒刑或罰金。

瑞典：瑞典是世界上環境管理最為嚴格的國家之一。依據瑞典《環境保護法》（1969年通過，1995年修訂）第65條的規定，為賠償某些情況下受害人的損失，政府或者政府指定的機構應當按照批準的條件制定保險單（即環境損害保險）。依本法或依本法發布的命令從事需要許可證和需審批的活動的人，應當按照政府或政府指定機構制定的價目表按年度繳納一定數額的保險費。該法第67條進一步規定，繳納保險費的通知發出30天后，義務人仍未繳納環境損害保險費的，保險人應當將該情況向監督機構報告。監督機構可以責令義務人履行其義務，并處以罰款。對監督機構的此命令不得起訴。

（2）采用自愿與強制保險結合的國家

法國：法國采取漸進方式，以自愿保險為主、強制保險為輔。在一般情況下，由企業自主決定是否就環境污染責任投保，但法律規定必須投保的，則應依法投保。法國是1969年《國際油污損害賠償民事責任公約》和1971年《設立國際油污損害賠償基金國際公約》的成員國，因此，在油污損害賠償方面采用強制責任保險制度，并將此寫入了1998年5月27日頒布的《法國環境法》。根據該法第218/2條規定，在法國港口注冊、運輸2000噸以上散裝貨物船舶之船主，如果無法證明他遵照上述公約規定為其船舶辦理了足額保險或經濟擔保，不得容許其船舶從事商貿活動。

英國：英國與法國一樣，也是采用以自愿保險為主、強制保險為輔的方式。英國法律要求被保險人投保的環境強制責任保險有：油污損害責任保險、核反應堆（nuclear reactors）事故責任保險。1965年頒布的《核裝置法》要求安裝者必須負責最低限額為500萬英鎊的核責任保險。1970年，英國政府宣布，由實驗性飛機造成的聲震損失必須給予賠償，因而開辦了聲震保險，承保因聲震等噪聲污染而造成的損害賠償責任。

2．保險責任的適用范圍

美國：就環境保險涉及的事故而言，美國環境保險承保的風險范圍經歷了由小到大的演變過程。1966年以前，主要承保事故型公眾責任保險（Comprehensive General Liability，簡稱CGL），其后開始承保因為持續或漸進性的污染所引起的環境責任。

而就環境保險涉及的物質而言，主要適用于“危險物質”（hazardous substance）。它不僅包括經過鑒別具有危險特性的固體廢物、液態廢物以及《清潔空氣法》列舉的危險空氣污染物，還包括任何有毒污染物 (toxic pollutants) 和高度危險化學物質 (imminently hazardous chemical substance)^[3]。美國1965年通過的《固體廢物處置法》（Solid Waste Disposal Act，簡稱SWDA，后于1976被《資源保護和回收法》所修改)第3004節（SWDA §3004），以及美國環保局頒布的關于固體廢物的聯邦條例，均以“危險廢物處理、貯存和處置設施的所有者和經營者標準”（Standards for owners and operators of hazardous waste treatment， storage， and disposal facilities）為題，對“危險廢物”的污染責任保險做了相關規定。它適用于兩種基本情形：（1）危險廢物處理、貯存或者處置設施的所有者和經營者，應當為該設施運行期間之內和關閉過程之中，可能對他人造成的人身傷害或者財產損害，提供保險或者其他類似財務保障。（2）危險廢物處理、貯存或者處置設施的所有者和經營者，必須就該設施關閉之后30年內的監測與維護等費用提供保險或者其他類似財務保障。這兩種保險分別稱為關閉保險(Closure insurance)和關閉后保險(Post-closure insurance)。保險范圍既包括突發事故性事件(Sudden accidental occurrence)，也包括非突發事故性事件(Non-sudden accidental occurrence)，如滲漏和對地下水的漸進性污染^[4] 。

美國1980年通過的《綜合環境反應、賠償和責任法》，由于創設了頗具特色的“危險物質超級基金”（Hazardous Substance Superfund），因此它一般被稱為“超級基金法”。該法第107節、第108節和第401節，分別以責任（Liability）、財務責任(Financial responsibility) 和污染保險(Pollution insurance) 為題，對污染責任保險做了相應規定^[5]。

德國：德國起初一直對“漸進性污染引起的損失”所產生的環境污染責任不予保險，并將其列為責任免除范圍。但從1965年起，保險責任范圍逐漸擴大，保險人開始保險水體逐漸污染損失賠償責任。1978年后，保險人又同意對大氣和水污染造成的財產損失賠償責任承保，但如果責任事故發生在被保險企業地域之外，由可預見的經常排放物引起的損失仍列為責任免除范圍。

法國：20世紀60年代沒有專業的環境污染損害保險，就企業可能發生的突發性水污染事故或大氣污染事故，以傳統的一般責任保險單加以承保。1977年，由外國保險公司和法國保險公司組成污染再保險聯營，制定了污染特別保險單，承保范圍由偶然性、突發性的環境損害事故，擴展到因單獨、反復性或繼續性事故所引起的環境損害。

3環境保險的責任免除

美國：由于巨額的環境損害賠償費用，1973年以后，美國各保險公司的公眾責任保險單相繼把故意造成的環境污染及漸進性的污染所引起的環境責任排除在保險責任之外。對于被保險人的故意行為是否屬于保險單約定之責任免除，依照美國的保險司法實務，適用從嚴解釋的原則，即保險人以被保險人故意行為為由拒絕承擔保險責任，應當滿足三個條件：（1）被保險人故意為特定的行為；（2）第三人因被保險人的行為而受到損害；（3）被保險人有致使第三人受害的目的。否則，保險人責任免除的抗辯將不成立。

德國：德國保險責任范圍比較寬泛，但如果責任事故發生在被保險企業地域之外，由可預見的經常排放物引起的損失被列為責任免除范圍。

法國：法國責任保險采用兩種方法限定承保責任范圍，一種是列舉法，即列舉出屬于保障范圍的風險，不在列舉范圍內的風險不在承保的責任范圍內；另一種是排除法，只保障除了明確列舉出的風險以外的所有民事責任風險。法國責任險保單對保障責任的陳述很簡要，而責任免除的規定卻相當詳細。

盡管不同國家具體的規定不同，但在環境損害責任保險條款中，普通的責任免除主要包括以下情形：(1) 故意違反法律法規、有關公共管理當局對保單持有人的特別規定和以環境保護為目的的服務準則; (2) 由于地點和地下水流動模式的變化導致的損失; (3) 由于戰爭或其他恐怖活動、叛亂、騷亂、普通/非法罷工造成的損失; (4) 為改善危險狀況而支出的費用; (5) 革新/改裝費用、查驗是否泄露、功能缺陷或其他損失原因所支出的費用; (6) 罰款和懲罰性賠款; (7) 由于自然因素等不可抗力原因造成的損失^[6]。

4．環境責任保險的賠償范圍

一般而言，責任保險人依照保險單約定給付的賠償限額，主要有四種形式：保險期間的累積最高賠償限額、每次事故賠償限額、每次事故每人賠償限額、被保險人的自負額。在保險公司因為環境污染損害不斷擴大而面臨巨額賠償壓力時，除采取限制保險責任范圍措施之外，還會確定相應的保險賠償范圍，以降低自己的風險。國外關于環境責任保險一般采用有限賠償制，即在保險金額范圍內予以賠付，不可能賠償加害人致人損害的全部賠償責任。

美國：美國的環境責任保險限額主要分為兩類，即環境損害責任保險（environmental impairment liability insurance）和自有場地治理責任保險（own site clean-up insurance）。前者以約定的限額為基礎，承擔被保險人因其污染環境造成鄰近土地上的任何第三人的人身損害或財產損失而發生的賠償責任；后者以約定的限額為基礎，承擔被保險人因其污染自有或者使用的場地而依法支出的治理費用。除非環境責任保險單對保險人的保險給付范圍有明確的約定，否則不應超過上述界定。

如根據美國《固體廢物處置法》及其配套法規的規定，危險廢物處置設施的所有人或者經營人就日后對第三人的損害賠償責任進行投保時，投保的額度因突發性事故和非突發性事故而有所區別：設施所有人或營運人必須就每次突發性事故投保100萬美元，每年至少投保200萬美元；同時必須就每一非突發性事故投保300萬美元，每年至少投保600萬美元^[7]。1988年，美國成立了專業的環境保護保險公司，承保被保險人漸發、突發、意外的污染事故及第三者責任，責任限額為每次事故最高100萬美元^[8]。

德國：《環境損害賠償法草案》第5條第2款規定，保險金額“不得低于五千萬馬克。若干特定種類之營運設施，因其有較高或較低之危險性，聯邦政府于第一條第一項及第二項所保護之法益之必要程度內，經聯邦參議院之同意，可以法規命令規定其不同之最低保險金額，但其保險金額不得高于五千萬馬克或低于一千萬馬克”。（注：轉引自：柯澤東：環境法論（二）［M]臺北：臺灣大學叢書編委會，1988：107.）

瑞典：瑞典《環境保護法》第66條規定，根據保險項目的具體規定，環境損害保險對下列人身傷害和財產損失提供賠償：（1）依《環境損害賠償法》有權獲得賠償但又不能得到賠償或者受害人已喪失損害賠償權的；（2）難以確定傷害和損失責任人的。即在符合《環境損害賠償法》規定的條件，但因為其他原因無法獲得加害人的賠償時，受害人才能根據環境損害保險獲得賠償，而不能在進行訴訟之前就可以通過保險公司獲得損害賠償。由此可見，在瑞典，環境損害保險制度只是環境損害賠償制度的補充。

5．保險費率

環境污染責任保險的特殊之處在于賠償責任大，對保險的技術要求高，而被保險人狀況千差萬別，因此保險人要對每一承保標的進行實地調查和評估，單獨確定保險費率以降低風險，每一份保險合同的內容均具有特定性。

6．索賠時效

與普通的人身保險和財產保險相比，環境責任險的保險利益具有不確定性。保險人往往在保單中確定一個特別的時間。例如，在美國，為限制其責任， 保險人往往在環境污染責任保險單中使用“日落條款”（sunset clause）。所謂日落條款，是指保險合同雙方約定自保險單失效之日起最長30年的期間為被保險人向保險人通知索賠的最長期限的條款。換言之，在此期限內，對保險單有效期內發生的被保險人環境損害賠償事件，保險人承擔保險責任；而超過這一期限向被保險人請求賠償的，保險人不再向被保險人承擔保險責任。

7．保險機構

環境污染責任保險的承保機構主要有三種模式：一是美國式的專門保險機構，如1988年，美國成立了一個專業承保環境污染風險的保險集團——環境保護保險公司，承保被保險人漸發、突發、意外的污染事故及第三者責任，并于同年7月開出了第一張責任限額為100萬美元的污染責任保險單。法國于1977年由外國保險公司和本國保險公司組成污染再保險聯營，針對有毒有害物質制定了污染特別保險單。二是意大利式的聯保集團，即1990年成立的由76家保險公司組成的聯合承保集團。三是英國式的非特殊承保機構，其環境侵權責任保險由現有的財產保險公司自愿承保。

（三）國外環境責任保險的主要特點

根據上述一些不同類型國家環境污染責任保險制度內容的分析介紹，我們不難發現，國外環境污染責任保險有以下主要特點：

1．強制保險方式是發展趨勢

如前所述，國際上環境污染責任保險有不同方式。隨著環境污染事故的頻繁發生，一方面，污染責任者往往無力承擔損害后果，另一方面，受害者的權益得不到充分的保護。為了盡量減少污染者的負擔、充分保護受害者的權益，許多國家有加強強制性責任保險的趨勢。印度和德國就是這種趨勢的代表。

2．保險范圍逐漸擴大

隨著社會、科技和法律等諸多因素對環境責任及其后果所產生的影響，有限的環境污染責任保險不能滿足企業轉嫁風險的需求。因此，保險范圍逐漸在擴大。如法國確定的承保范圍由偶然性、突發性的環境損害事故擴展到因單獨、反復性或繼續性事故所引起的環境損害。如美國，對于被保險人的故意行為是否屬于保險單約定之責任免除，依照美國的保險司法實務，適用從嚴解釋的原則，故意行為能否成為責任免除的抗辯事由，實際上取決于被保險人是否有致人損害的意圖或故意。對責任免除的嚴格解釋，實際上也是在放寬環境污染責任保險的范圍。

3．保險費率的個性化和賠付限額制

因被保險人狀況千差萬別，保險人要對每一承保標的進行實地調查和評估，單獨確定保險費率以降低風險。同時，保險人為了自己的利益，總是設定一定的保險金額，以限定自己的最高賠償責任。而在法定強制保險中，也往往有賠付限額的規定。

4．保險索賠時效的長期化

與普通的人身保險和財產保險相比，環境責任險的保險利益具有不確定性。因此，環境污染責任保險的索賠時效比一般責任保險的索賠時效要長。

5．保險范圍集中在重大環境風險

無論是美國、德國等發達國家，還是印度等發展中國家，環境污染責任保險的適用范圍大多是特定的，即主要集中在環境污染風險特別重大的領域。如印度明確規定環境保險適用于風險重大的危險化學物質（listed chemicals）；德國規定適用于列舉的特殊設施（listed facilities）；美國主要適用于危險物質和危險廢物（hazardous substances and waste）。

6．保險機構的專門化和政府環保部門的支持

從目前西方各國環境責任保險制度的實際運行來看，環境責任保險承擔的賠付金額過大，承保的范圍又過窄，加上發展歷史較短、經營管理方式遠未成熟，經營此類保險的風險大大高于其它商業保險，需要政府的扶持。如環境污染責任保險發展到20世紀70年代末期，美國僅有兩家保險公司繼續承保環境責任風險。為環境責任保險的穩步發展，環境污染責任保險需要保險機構的專門化和政府及其環保部門的支持。

二、如何建立中國的環境污染責任保險制度

目前，中國的環境形勢依然十分嚴峻。2005年12月3日發布的《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》指出，發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題，在我國近20多年來集中出現，呈現結構型、復合型、壓縮型的特點。環境污染和生態破壞造成了巨大經濟損失，危害群眾健康，影響社會穩定和環境安全。未來15年我國人口將繼續增加，經濟總量將再翻兩番，資源、能源消耗持續增長，環境保護面臨的壓力越來越大。因此，需要探索建立新的污染防治和責任承擔機制，更有效地推動環境保護工作。

（一）頻繁發生的環境污染事件要求建立穩定的損害補償保障機制

近年來，全國相繼發生一系列重大環境污染事件，并造成重大損失。據統計，2004年，國家環保總局共接到67起突發環境事件報告。其中，特別重大環境事件6起，重大環境事件13起，造成21人死亡，705人中毒（受傷），直接經濟損失達5.5億多元。從2005年11月13日中國石油集團公司吉林石化發生爆炸、造成松花江水污染事件到2006年4月17日第六次全國環保大會召開，共發生各類重大突發環境事件76起，平均每兩天就發生一起。重大環境污染事故頻繁發生，顯示出中國已經進入環境風險的高發期^[9]。

松花江事件后，國家及時啟動了全國化工石化項目環境風險大排查行動。國家環保總局副局長潘岳于2006年7月11日通報了排查結果：總投資近10 152億元的7 555個化工石化建設項目中，81%布設在江河水域、人口密集區等環境敏感區域，45%為重大風險源。潘岳說，我國的化工石化行業存在著嚴重的布局性環境風險，而相應的防范機制卻存在明顯缺陷。在這種情況下，如果不采取有效風險防范措施，將無法遏制突發性環境事故的激增勢頭^[10]。

鑒于我國環境污染事故頻發的趨勢，建立我國環境責任保險制度勢在必行。環境污染責任保險，實質上是一種賠償污染損害的財務保障機制。通過眾多排污單位分別繳納的污染責任保險費，積少成多，用以補償個別企業因為污染事故給少數人造成的損害，既可以使環境受害者獲得應有損害賠償，也可以將單個污染企業的環境污染責任分散化，還可以使政府和社會的責任有所減輕，從而有利于促進我國經濟、社會和環境的協調發展。

（二）社會各界呼吁建立環境責任保險

1．中國保監會領導的呼吁

中國保監會主席吳定富于2004年6月在“中國責任保險發展論壇”上指出，我國責任保險發展明顯滯后，業務量僅占產險業務的4%左右，而這一比例在歐盟為30%左右，美國則高達45%。加快責任保險的發展對國民經濟和社會發展而言已刻不容緩。其中，“針對一些高危行業和人群，加強立法，強制投保責任保險，同時對產品提供稅收優惠等政策方面的支持”是加快責任保險發展的方法之一^[11]。

2．全國政協委員的建議

針對我國環境污染責任事故現狀，全國政協委員、重慶市環保局副局長陳萬志和全國政協委員、重慶大學城環學院鄭澤根教授在2006年全國政協大會提出：由于布局性的環境隱患和結構性的環境風險，我國在今后一段時期內，突發性環境事件的高發態勢仍將繼續存在，應借鑒發達國家成熟經驗，建立環境安全責任保險制度，并對石油、化工等行業及高度危險、有毒或廢棄物處置的企業實行強制保險。

與以上兩位全國政協委員不謀而合的是，參加2006年“兩會”的全國政協委員、中國人保控股公司總經理唐運祥也向大會提交了《關于建立環境污染責任強制保險的提案》。他建議，國家應盡快制定《環境污染損害賠償法》，確立環境污染責任強制保險制度，明確環境污染損害賠償的原則、主體、范圍、標準、舉證責任和請求權時效等。同時，國家應通過財政補貼、減免稅收等措施給予保險公司和投保人一定的政策支持，以降低保險公司的經營成本，減少投保人的負擔。他還建議，應建立保險公司與環保機構的協作機制，環保機構為保險公司提供專業的產品設計、環境風險評估、環境污染損失評價等咨詢服務，保險公司協助或代理環保機構為投保人提供風險管理服務。同時，政府可以征收環境費（包括排染費、自然資源補償費等）、環境稅等籌資方式設立環境污染損害賠償基金，設立相應的救助條件，以補償環境污染受害者^[12]。

3．環保專家的呼吁

在“松花江污染事故”之后，環保專家、北京市政協委員邱琦提出，我國迫切需要建立和實施環境責任保險制度，對高污染危險企業，應實行強制性責任保險。這樣，因環境污染侵權而導致賠償責任時，就可通過保險的渠道將巨額的賠償金分散于社會，從而實現損害賠償的社會化。這既保障了企業的生產經營安全，又有利于對受害人的及時救濟，避免了各種矛盾沖突及因之而生的社會動蕩。

（三）我國有關環境污染責任保險的立法現狀

雖然我國還沒有建立完整的環境污染責任保險制度，但在一些國內環境立法和國際環境公約中，還是可以看到環境污染責任保險的相關規定。這些規定應當成為建立專門的環境污染責任保險制度的良好基礎。

1．國內環境立法的相關規定

1982年制定的《海洋環境保護法》第28條對污染保險作了相應規定，即：“載運2 000噸以上的散裝貨油的船舶，應當持有有效的《油污損害民事責任保險或其他財務保證證書》，或《油污損害民事責任信用證書》，或提供其他財務信用保證。”

1999年修訂的《海洋環境保護法》第66條進一步規定：“國家完善并實施船舶油污損害民事賠償責任制度；按照船舶油污損害賠償責任由船東和貨主共同承擔風險的原則，建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度。實施船舶油污保險、油污損害賠償基金制度的具體辦法由國務院規定”。

依照《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》(1983年)第9條的規定，從事海洋石油勘探開發的企業、事業單位和作業者，應當購買污染損害民事責任保險或者提供其他財務保證。

值得注意的是，我國臺灣地區近年也在探討建立環境責任保險問題，并已經形成了《環境損害強制責任保險法草案》。該草案采取了強制保險制度，除12種列明情形外，保險公司不得拒絕投保人的投保要求。草案還對投保人即產生環境影響的設施經營者的范圍、保險契約之重要事項、可以拒絕承保之12種情形、保險金請求時效、索賠基礎、免除責任和代位求償等基本內容，做了具體規定^[13] 。

2．國際環境公約的規定

1960年訂于巴黎的《核能領域第三者責任公約》規定了強制性的核污染損害責任保險。該公約第3條規定：核設施的經營者應當對遭受核損害的第三者的人身或者財產損害承擔責任。第10條規定：為了落實損害賠償責任，經營者應當建立并維持保險或者其他財務保證。雖然我國尚未加入該公約，但我國在民用核設施領域實際上已經采用了類似的責任保險機制。

我國1980年接受了《1969年國際油污損害民事責任公約》。該公約第7條明確規定：“在締約國登記的載運2 000噸以上散裝貨油的船舶所有人必須進行保險或者作出其他財務保證”。事實上，正是由于該公約的規定，直接推動了我國海洋油污責任保險制度的建立。

中國1999年批準加入的《控制危險廢物和其他廢物越境轉移巴塞爾公約的責任和賠償議定書（1992年）》第14條規定：就危險廢物越境轉移造成的環境污染損害而言，“責任人應當在責任時限之內，建立并維持保險或者其他財務保證”。

（四）環境污染責任保險的初步實踐

在20世紀90年代初，我國由保險公司和當地環保部門合作推出了污染責任保險。大連是最早開展此項業務的城市，1991年正式運作。后來，沈陽、長春和吉林等地也相繼開展。

總體而言，我國環境污染責任保險試點的情況并不理想，有的城市因無企業投保，已處于停頓狀態。究其原因，一是保險的賠付率過低，而保費卻過高。如大連市1991年至1995年的賠付率只有5.7％，沈陽市1993至1995年的賠付率為零，遠遠低于國內其他險種50％左右的賠付率，更是低于國外保險業70－80％的賠付率^[14]。而環境污染責任保險費率是按行業劃分的，最低費率為2.2％，最高為8％，較其他險種只有千分之幾的費率相比，要高出好幾倍。在賠付率很低的情況下，堅持高保險費率不作調整，就會影響企業投保的積極性。二是我國的環保法規不夠健全，執法也不嚴格，對排污者客觀上形不成壓力。據權威部門估算，我國由于環境污染造成的直接經濟損失每年達1 200億，而實際賠償數額卻少得可憐，絕大部分損失由受害者、國家、社會來承擔。對這種“環境違法成本低、守法成本高”的不合理局面，必須通過創新機制、完善法制來盡快改變。

三、建立中國環境污染責任保險機制的設想

2006年6月15日，國務院發布了《關于保險業改革發展的若干意見》（國發〔2006〕23號）。該意見第五部分以“大力發展責任保險，健全安全生產保障和突發事件應急機制”為題指出，要“充分發揮保險在防損減災和災害事故處置中的重要作用，將保險納入災害事故防范救助體系……采取市場運作、政策引導、政府推動、立法強制等方式，發展……環境污染責任等保險業務”。 這一規定必將有助于進一步推動我國環境污染責任保險制度的建立。國家環保總局和中國保監會也正在為此積極探索和推動中國的環境污染責任保險制度。雖然我國環境污染責任保險仍處于起步階段，但有國外成熟經驗的借鑒，國內部分行業試點的參考，社會的呼吁，國家的重視，建立我國環境污染責任保險制度是有基礎的。

為此，我們提出十點建議如下：

（一）保險方式：強制保險與自愿保險結合的模式

強制保險是發展趨勢，而且強制責任保險和自愿責任保險相比，存在以下優勢：（1）強制責任保險要求特定人必須投保，可以避免污染者不予投保或者保險公司拒絕受理，以保障受害人能夠有效獲得賠償，維護社會公益；（2）無論是污染潛在可能性高的企業，還是污染潛在可能性低的企業，在強制責任保險制度下一律要求投保，可防止被保險人均是高危群體而破壞保險架構；（3）可以賦予受害第三者直接請求權。一般的責任保險并非直接保障受害第三者，所以第三者沒有直接請求保險給付的權利，但因強制保險的立法目的在于保障受害第三者以及被保險人，因此強制責任保險通過立法規定受害人可以在法定保險金額范圍內直接向保險人請求給付保險金，使受害人得以迅速獲得理賠。

但在我國，企業環境污染責任保險意識還很薄弱，不少中小企業經濟效益一般，因此，在現行法律框架下還不具備全面實行強制保險的基礎，應由政府給予積極引導，鼓勵企業自愿購買環境污染責任保險。另一方面， 我國近年來環境污染事故頻頻發生，無辜受害者得不到應有賠償的現象還比較普遍。如果完全采用自愿保險方式，必將出現受害者的損失得不到賠償，被損害的環境得不到修復的情況。根據我國的國情和社會經濟的發展，在起步階段，可以對存在重大環境風險的行業和企業，通過現行試點，逐步推行強制責任保險。

（二）強制保險的適用對象：主要涉及危險物質和環境敏感區域

在推行環境污染責任保險的過程中，其具體對象可以先從環境危害特別巨大的領域開始，然后逐步擴大。根據我國環境污染的實際狀況及其原因，在初期階段可以選擇以下一種或者多種對象：

（1）使用危險物質作為生產原料的企業；

（2）排放有毒污染物或者其他危險廢物的企業；

（3）位于環境敏感區的排污企業；

（4）危險廢物集中處置場所的經營管理單位；

（5）生產具有劇毒特性的危險化學品（如砒霜）的企業；

（6）民用核設施的經營單位。

關于“危險物質”，根據GBl8218-2000《重大危險源辨識》等有關標準，危險物質是指“一種物質或若干種物質的混合物，由于它的化學、物理或毒性特性，使其具有易導致火災、爆炸或中毒的危險”。正是由于危險物質具有易燃、易爆、有毒、有害等危險特性，如果控制不當，極易發生事故，造成人員傷亡、財產損失和環境污染。我國《危險化學品安全管理條例》及其有關配套規章和標準，我國批準的有關化學品貿易方面的國際公約，都對常見的危險化學物質范圍做了基本規定。

無論是使用危險物質作為原料的企業，還是排放含有危險廢物的企業，或者是危險廢物處置場所的經營單位、生產危險化學品的企業，以及民用核設施的經營單位，其行為如果控制不當，極易發生嚴重環境污染事故。強制這類企業投保，對分擔企業風險、保護受害者的利益都是十分必要的。

關于“有毒污染物”，《水污染防治法》第60條做了專門解釋：“有毒污染物是指那些直接或者間接為生物攝入體內后，導致該生物或者其后代發病、行為反常、遺傳變異、生理機能失常、機體變形或者死亡的污染物”。

關于“危險廢物”，根據我國《固體廢物污染環境防治法》第88條的規定，它是指列入國家危險廢物名錄或者根據國家規定的危險廢物鑒別標準和鑒別方法認定的具有危險特性的固體廢物。國家環保部門已經先后制定了危險廢物名錄和一系列鑒別標準。我國批準的關于危險廢物的《巴塞爾公約》，也列舉了主要的危險廢物名錄。

關于“環境敏感區”，根據國家環保總局2002年發布的《建設項目環境保護分類管理名錄》（國家環保總局令第14號）的明確規定，環境敏感區是指具有下列特征的區域：

一是需特殊保護地區：國家法律、法規、行政規章及規劃確定或經縣級以上人民政府批準的需要特殊保護的地區，如飲用水水源保護區、自然保護區、風景名勝區、生態功能保護區、基本農田保護區、水土流失重點防治區、森林公園、地質公園、世界遺產地、國家重點文物保護單位、歷史文化保護地等。

二是生態敏感與脆弱區：沙塵暴源區、荒漠中的綠洲、嚴重缺水地區、珍稀動植物棲息地或特殊生態系統、天然林、熱帶雨林、紅樹林、珊瑚礁、魚蝦產卵場、重要濕地和天然漁場等。

三是社會關注區：人口密集區、文教區、黨政機關集中的辦公地點、療養地、醫院等，以及具有歷史、文化、科學、民族意義的保護地等。

（三）保險責任范圍：突發性污染責任與漸進性污染責任相結合

在確定環境污染責任保險范圍時，應綜合考慮受害者、保險人、被保險人的利益，通過環境污染責任保險的實施，真正達到“分擔風險、保護受害者、維護社會和國家利益”的目的。如果范圍過窄，對投保企業的環境風險轉移得太少，賠付率低，企業就沒有積極性投保環境污染責任保險。從國外的實踐看，雖然保險責任范圍有擴大趨勢，但這種趨勢不可能最終取消保險責任的限制。我國環境責任保險仍處于起步階段，保險責任的范圍不宜過寬。

在起步階段，對突發性和持續性的污染事故提供保險，這不僅符合國際保險業的發展趨勢，也適應污染事故發生的現狀。我國目前都只把突發性污染事故造成的民事賠償責任作為保險標的，這是因為突發性環境風險一旦發生，受害人容易發現，損害容易認定。本著先易后難的原則，應當先行發展對于突發性環境風險的保險。但在實踐中，因污染而造成民事賠償的不僅僅限于突發性污染事故，還有逐漸性污染事故，污染物累積到一定程度，同樣會對第三人造成人身或財產損害，且后者出現的頻率和損失額要比前者大得多。因此，對持續性的環境污染事故給予保險也是客觀需要。

（四）責任免除

在確定環境保險責任免除的范圍時，國外通用的做法應當借鑒，同時還應根據我國的國情，結合我國的現行法律確定責任免除的范圍。

根據責任保險理論，責任保險最顯著的功能在于填補損害功能，即填補被保險人的財產和利益所受到的直接損失與被保險人因為承擔賠償責任而受到的消極損失。但不是被保險人所造成的一切環境責任后果都應由保險人承擔。根據現行環境法律，主要有三種免責情形：

（1）不可抗力 如《環境保護法》第41條第3款規定：完全由不可抗拒的自然災害，并經及時采取合理措施，仍然不能避免造成環境污染損害的，免予承擔責任。

（2）第三者責任 如《水污染防治法》第55條第3款規定：水污染損失由第三者故意或者過失所引起的，第三者應當承擔責任。不過，這里所指“第三者”，是遭受污染損害者之外的第三人。

（3）受害人自身責任 如《水污染防治法》第55條第4款規定：水污染損失由受害者自身的責任所引起的，排污單位不承擔責任。

在這些免責情形中，排污單位免于責任，其保險人也同樣免于責任。

（五）保險賠付范圍

從理論上講，只要是保險責任范圍之內的損害賠償都是賠付的范圍，即作為環境污染責任者，依法應對受害者承擔環境污染損害賠償責任，如果污染行為者對該環境責任購買了保險，則應由保險公司承擔損害賠償責任。但是，如何確定環境污染損害的范圍，這是實踐中比較棘手的問題之一。

1．環境污染損害的界定

一般認為，作為法律所保護的對象——環境，不僅有自然環境，還應當包括人為環境。因為人類賴以生存和發展的不僅僅是單純的自然環境，還包括與人類生活有密切關系的人為環境。

環境污染損害，是環境污染行為給受害者造成的人身傷害、死亡以及財產損失等后果。根據我國《海洋環境保護法》第95條，“海洋環境污染損害”是指直接或者間接地把物質或者能量引入海洋環境，產生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業和海上其他合法活動、損害海水使用素質和減損環境質量等有害影響。

關于環境污染損害的規定，中國已經批準的兩個國際環境條約的規定值得特別注意：

第一是《修正1969年國際油污損害民事責任公約的1992年議定書》。根據該議定書的規定，“污染損害”系指：

（1）油類從船上溢出或排放引起的污染在該船之外造成的滅失或損害，不論此種溢出或排放發生于何處。但是，對環境損害（不包括此種損害的利潤損失）的賠償，應限于已實際采取或將要采取的合理恢復措施的費用；

（2）預防措施的費用及預防措施造成的進一步滅失或損害。

第二是《控制危險廢物和其他廢物越境轉移巴塞爾公約的責任和賠償議定書（1992年）》。根據該議定書的規定，危險廢物引起的環境污染造成的“損害”是指：

（1）生命喪失或人身傷害；

（2）財產喪失或損壞，但根據本議定書應對損害負責者所持有的財產的喪失或損壞不在此列；

（3）直接產生于通過以任何方式使用環境而獲取的經濟利益的收入因環境遭到破壞而告喪失，同時計及可節省的資金和所涉費用；

（4）為恢復被破壞的環境而采取的措施所涉費用，但只限于已實際采取或擬采取的措施所涉及的費用。其中，“恢復措施”是指任何旨在評估、恢復或復原遭受損害或被毀壞的環境構成部分的合理措施。國內法律可指明何人有權采取此類措施；

（5）預防措施所涉費用，包括此種措施本身所造成的任何損失或損害，只要此種損害系由受《公約》管制的危險廢物和其他廢物在越境轉移及處置中因其危險特性而引起或造成。其中，“預防措施”是指任何人為應付某一事件而采取的，旨在防止、盡量減少或緩解損失或損害或進行環境清理的任何合理措施。

2．環境污染財產損失的范圍

在環境污染損害賠償范圍的確定上，通常遵循兩個原則，一是對財產損失全部賠償的原則；二是對人身傷害只賠償所引起的財產損失的原則。對財產損失全部賠償，是指賠償范圍的大小要以行為人的污染行為所造成的財產損失大小為依據，全部予以賠償；對人身傷害只賠償因傷害而產生的財產損失。

關于環境污染引起的“財產損失”，國家最高司法機關最近發布的有關司法解釋做了明確規定，可資參考。

（1）最高人民法院2006年7月21日公布的《關于審理環境污染刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第四條規定，本解釋所稱”公私財產損失“，包括：

——污染環境行為直接造成的財產損毀；

——污染環境行為直接造成的減少的實際價值；

——為防止污染擴大而采取的必要的、合理的措施而發生的費用；

——為消除污染而采取的必要的、合理的措施而發生的費用。

（2）最高人民檢察院2006年7月26日公布的《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》規定：

——“直接經濟損失”，是指與行為有直接因果關系而造成的財產損毀、減少的實際價值；

——“間接經濟損失”，是指由直接經濟損失引起和牽連的其他損失，包括失去的在正常情況下可以獲得的利益和為恢復正常的管理活動或者挽回所造成的損失所支付的各種開支、費用等。

3．環境污染精神損害問題

環境污染損害是否包括精神損害？我國過去在侵權法理論上一般不承認“精神損害”的賠償。但是，最高人民法院于 2001年 3月 10日正式做出了《關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》）之后，民事侵權賠償包括精神損害賠償已不存爭議了。浙江省的杭州等地的法院近年在審判環境污染損害案件中，也已經出現了賠償因環境污染造成的精神損害的判例。環境侵權也屬于民事侵權，責任人當然也應對受害者承擔精神損害賠償責任。

4．保險賠付限額

一般而言，責任保險人依照保險單約定而應當給付的賠償限額，主要有四種形式：保險期間的累計最高賠償限額、每次事故賠償限額、每次事故每人賠償限額和被保險人的自負額。即保險賠償只是損害賠償制度的補充，賠付金額最多不得超過保險金額，所以保險金額的設置很重要。

總之，環境責任保險的賠付不能夠取代環境污染損害的賠償，在保險人承擔保險賠付限額之外，加害人仍然需要承擔不足部分的賠償責任。

（六）保險費率

保險費率是指單位保險金額應交付的保險費。環境責任保險應本著“高風險、高保費、高賠付；低風險；低保費；低賠付”的原則。在具體厘定保險費率時應考慮被保險人的風險程度和最大賠付金額。

在環境污染責任保險中，保險費率的確定是最困難的，這不僅是因為保險費率的確定需要大量的環境污染侵權事實作為基礎，而且還因為要準確地確定每個企業污染風險的等級非常困難。針對我國目前的情況，對重點污染區域、一般污染區域、輕度污染區域的排污企業實行差別費率，并且對每個區域的排污企業的排污程度不同實行可浮動的保險費率。這樣不僅可以照顧到不同污染區域不同污染程度企業的公平，同時還有利于促使企業不斷的提高技術水平，減少污染物的排放，防范事故風險，避免事故的發生。我國目前的環境污染責任保險費率較高。污染責任保險費率是按行業劃分的，最高為2%。較其他險種的費率相比，要高出好幾倍。如此高的費率，賠付率又低，勢必會影響企業投保的積極性。

（七）保險索賠時效

環境污染事故發生后，其后果具有潛伏性、累積性等特點，其所引起的損害一般要在幾年或幾十年后才會爆發。這一不確定性往往使保險人對被保險人發生在保險單有效期內的污染而造成的損害無法把握其未來的賠償責任。為平衡保險人和被保險人的利益，促進環境污染責任保險的健康發展，可以借鑒美國的做法，規定環境污染責任保險索賠時效最長為30年。但對于一些后果明顯并確定的，保險索賠時效可規定為3年，自危害后果發生之日起計算。如果索賠時效太短，部分受害人的權利保護就難以實現。

（八）承保機構

由于我國幅員廣闊，環保水準又參差不齊，環境責任保險的理論研究和實務經驗都很欠缺，如果由一家或幾家保險公司單獨承保不現實，建議根據保險事故的不同，選擇不同的保險機構。如對于突發性的環境事故，可采取英國的方式由現有的財產保險公司承保；而對于持續性的環境事故，可借鑒美國的方式組建專門的政策性保險機構開展相應的業務^[15]，或者由國家環保總局與中國保監會協商，選取和推動有實力的保險公司進行聯保^[16]。

（九）發展環境保險和保險中介，有效監管環境風險

環境污染責任風險的廣泛性，不僅要求增強企業的環境風險管理和環保部門的環境行政監管，還要求充分發揮保險公司和保險中介機構在防范企業環境風險方面的特殊作用。根據我國《保險法》第36條的規定，投保人應當遵守國家有關消防、安全、生產操作、勞動保護等方面的規定，維護保險標的的安全；保險人可以對保險標的的安全狀況進行檢查，及時向投保人提出消除不安全因素和隱患的書面建議；保險人為維護保險標的的安全，經被保險人同意，可以采取安全預防措施；投保人未履行其應盡的安全責任的，保險人有權要求增加保險費或者解除合同。

據此，排污企業如果參加了環境污染責任保險，遵守保護環境和防治污染的法規標準不僅是企業的法律義務，同時也是其保險合同的義務要求。保險公司為了及時發現和避免環境污染事故風險，可以進入企業進行環境安全檢查，并可向企業提出書面改進建議。保險經紀人基于投保人的利益，可以協助排污單位進行專業性的環境風險評估。如果企業未能履行其應盡的環境安全責任，保險公司有權要求增加保險費或者解除保險合同。保險公司和保險經紀人參與企業環境風險監管，無疑是對政府及其環保部門環境行政管理的有力支持。環保部門則可以通過對保險公司和保險經紀人的環境專業培訓，提高其對企業環境風險的評估能力和監管水平。

（十）政府支持

環境污染責任保險剛剛開始，環境責任保險經營風險大大高于其他商業保險，因此，其發展需要各級政府的扶持和一些措施的保障。如政府出面促使各保險公司聯合承保，以進一步分散風險等；要借鑒國外的經驗，給予保險企業優惠的稅收政策；要壯大保險基金，并鼓勵和引導保險公司參與環境責任保險。

結語

環境污染責任保險問題已經不再僅僅是個理論問題，而是我國環境法制建設所面臨的一個實際問題，需要國家提供立法支持。我們相信，有國家和社會各界對環境保護的關心和重視，有《民法通則》、《環境保護法》關于環境污染民事賠償責任的規定為基本依據，有國外環境責任保險的經驗可資借鑒，有國內相關行業責任保險的實踐作為參考，特別是有《保險法》和2006年6月15日發布的《國務院關于保險業改革發展的若干意見》中關于“發展環境污染責任保險”的規定作為新的動力，中國環境污染責任保險制度的建立時機已經趨于成熟。

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Suppositions of China’s Environment Pollution Liability Insurance

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XIONG Ying， BIE Tao， WANG Bin

(1.2. Law School of Beijing Technology and Business University， Beijing 100037; 3. National Environment Protection Bureau， Office of Laws and Regulations， Beijing 100035， China)

Abstract:

In the process of industrialization， environmental pollution events occur frequently and the consequences may be serious. Sometimes individual polluting enterprises are limited in their compensatory abilities so that the victims and/or the environmental damage cannot be properly compensated. To contribute positively to the compensatory liability of enterprises， and try our best to protect the interests of the injured and reduce losses in society and the country， it is necessary for us to draw foreign experiences of environment insurance while building China’s own environmental pollution insurance system.

Key Words:pollution liability insurance; voluntary insurance; compulsory insurance; environmental risk; dangerous substance

本文責任編輯：曹明德