鄉政改革四論

摘要：對比湖北鄉改的預設目標，縣政成為鄉政改革成功的關節點，建立防止農民負擔反彈的長效機制和構建基層服務型政府，都有賴于縣政的轉型。鄉改所導致的某種程度的“虛鄉”和“實縣”，既是中國傳統政治文化連續性的體現，也暗合了中國鄉村治理結構轉型的當然軌跡，即國家權力下沉鄉村和鄉村自組織生長雙向趨勢。對鄉政改革的疑問，實質是對鄉村治理體制轉換的疑慮，而鄉村治理體制轉換的核心是國家與農民的關系調整。單一的鄉政改革，不與縣政轉型互動難以成功，必須建立面向鄉村社會的職能異構的縣政體制。

關鍵詞：鄉政改革；縣政轉型；鄉村治理

中圖分類號：Ｄ63文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）03－0005－08

2003年以來，鄉鎮綜合配套改革在湖北農村全面展開。至2006年，基本完成了鄉鎮行政機關的改革，多數地方正在探索建立“以錢養事”的新機制。這場改革立即在全國產生了很大反響，被譽為“湖北農村新政”，受到學、政兩界的廣泛關注①。先后有25個省級、幾百個縣市級代表團來鄂參觀考察②。作為一項重大制度變革，鄉鎮綜合改革是農村稅費改革的配套措施和必然結果。對于這樣一項可能重構鄉村治理結構、影響現代中國國家與農民關系的制度變遷，跟蹤其演化過程和發展趨勢是必須的。本文試圖從改革的預設目標與實際結果的簡單對應中，尋找一條改革進一步深化的路徑。

一、鄉改的意外：縣政成為改革的關節點

湖北鄉鎮綜合配套改革主要是在三個文件的基礎上推進的③。這三個文件基本勾勒了湖北鄉改的目標、內容和過程，形成一個整體的政策安排。由于改革在一開始就面臨著“減輕——加重——再減輕——再加重”的“黃宗羲定律”④和“精減——膨脹——再精減—再膨脹”的“帕金森定律”⑤兩個怪圈的雙重壓力，因而改革設計者預設的改革目標主要是兩個方面：一是通過減人減事減支，減輕財政壓力，防止農民負擔反彈；二是通過體制機制創新，轉變基層政府職能（這里指鄉政），構建精干、高效、有限責任的服務型政府。

為了達成上述目標，相繼推行了鄉鎮行政機關改革、鄉鎮事業單位改革。在鄉鎮行政機關改革方面，核心是實施“一規范三精簡”：即規范鄉鎮機構設置，精簡領導職數、精簡內設機構、精簡工作人員，同時逐步推進基層民主政治建設。在鄉鎮事業單位改革方面，核心是實施“兩轉三建立”：即轉變經費管理方式、轉變用人單位機制，建立養老保險制度、建立“以錢養事”新機制、建立公益性服務考評機制。

湖北鄉改尚在推行過程之中，急于對這場改革作評述是局促的，也是缺乏理性的。從目前改革的績效看，全省共精簡分流財政供養人員36568人，其中鄉鎮行政機關分流20590人，減幅為37．7％，鄉平人數由59．8人下降到37．3人；財政所與經管站合并，分流8975人，減幅為45％；延伸、派駐機構總人數分流7003人，減幅為41．4％。全省“七站八所”77411人全部退出事業編制管理。因人員的精減，相應地大大節約了人頭經費和公用經費，減人所導致的減支效果是明顯的。盡管存在著因買斷人員身份、建立養老保險制度等，致使有的鄉鎮階段性財政支出不降反升，但這是必須支付的改革成本，從長遠看，對于減輕財政壓力將有積極的意義。

鄉改所引起人們關注的，不僅僅在于其預設的目標值有多大程度的實現，因改革的推進帶來的連鎖反應和關聯影響，更是學、政兩界廣泛矚目的。

對照改革預設的兩大目標，應該說，第一個目標即減輕財政壓力，防止農民負擔反彈只是部分完成。雖然目前財政壓力有所減輕，但減輕農民負擔的長效機制還沒有形成，這是因為鄉改并沒有觸及加重農民負擔的深層機制。

稅費改革以前，農民負擔過重、農民意見最大的并不是正常的稅（農業稅、特產稅）和費（“三提五統”），而是正常稅費以外的攤派、集資和收費。稅費改革取消了農業稅和“三提五統”，農民進入零稅賦時代有了制度保障。但曾經作為加重農民負擔的主體部分，即正常稅費以外的攤派、集資和收費如何控制和規范，并沒有體制性的保障。鄉鎮政府長期面臨著壓力型體制下的政績考核機制⑥。這種壓力型體制是指在中國政治體系中，地方國家（體現為當地黨委和政府）為了加快本地經濟社會發展、完成上級下達的各項指令、任務而構建的一套把行政命令和物質刺激相結合起來的機制組合⑦。正是這種壓力型的體制造成行政過度擴張，導致對農民經濟行為和利益的侵害，這是加重農民負擔的主因。

鄉改的實施，使得鄉政設置、職能已大不同于改革前。但據筆者的調查，鄉改后，縣政對鄉政的要求和考核并沒有多大變化，招商引資、經濟社會發展、社會治安綜合治理、計劃生育等，諸多“一票否決”仍如往常。換言之，壓力型的體制并沒有改變。在壓力型體制下的鄉政，仍有擴張行政的可能。因為，“作為公共選擇或公共決策執行機構的官僚機構及其官僚也是按‘經濟人’模式行事的?！麄兊哪繕耸亲陨砝娴淖畲蠡?，追求的是升官、高薪和輕松的工作以及各種附加的福利。所有這些目標的實現都取決于官僚機構預算收入的增加，官僚們自利效用最大化行為最終表現為‘最大化預算收入’?！雹喟凑展策x擇理論，鄉政作為最基層的一級政府，它也具有按“經濟人”模式行事的本性。在壓力型的體制下，鄉政向下釋放壓力成為必然選擇，使鄉政作為“經濟人”的自利本性得以更充分的發揮。鄉改中，囿于政策、紀律約束，向農民收費成為觸之不得的“高壓線”，讓伸向農民的手一時縮了回來。但如果壓力型的體制不改變，逐利的沖動將再次導致向農民伸手。

鄉改的第二個目標，即轉變基層政府職能，構建精干、高效、有限責任的服務型政府。湖北的鄉改，基本是按照轉變鄉政職能、構建服務型政府的思路推進的。政府職能轉型是一個長期的、復雜的過程，也是改革最為關鍵、最被關注的方面。湖北鄉改中，為推進鄉政職能轉型，除了“三減”措施外，還有兩個重要舉措：一是除少數經濟較為發達、財政收入增長能夠滿足自身支出需要的鄉鎮，實行“一級政府一級財政”的管理模式外，對其他絕大多數鄉鎮實行鄉財縣管鄉用；二是公益性服務事業實行“以錢養事”新機制、義務教育“由縣主辦”，將農村公共服務的一部分職能逐步上移到縣級政府。

鄉財縣管的初衷，既為約束鄉政財政開支，并控制其編制，也為阻斷鄉政向農民收錢的渠道。這似乎只是表面上的經費管理辦法的調整，卻帶來了另一些方面的深刻變化。突出的體現，就是鄉政的運轉越來越高度依賴于縣級政府下撥的轉移支付資金維持。據筆者調查，湖北縣鄉財政體制普遍隨著稅費改革進行了重新調整，實行了工資統發。但在保障工資的同時，縣級財政一般只給鄉政配置少量的日常運轉經費，因而轉移支付實際只是“養人不養事”，保了人頭工資，保不了鄉政運轉和干事。稅費改革之前，預算外收入（主要是向農民收取的）是維持鄉政運轉的重要來源。稅費改革之后，由于取消了各種農村的集資收費，多數鄉政財力比改革前有明顯下降，下降幅度多在30％左右。如果把改革前那些不規范的亂攤派和亂收費計算在內，實際上的下降幅度則還要高出很多⑨。因此，過去維持運轉的預算外收入，現在變成了鄉鎮財政的硬缺口。鄉財縣管后，鄉政人員的工資雖然有了保障，但是缺乏靈活的財力來維持運轉和應付意外事件。財力主要是保工資的“死錢”，鄉級財政呈現空殼化，無力支持鄉政履行提供公共產品的職能。一級政府一級財政，有財方有政。鄉改后，由于財政緊約束的加劇，精減不僅未能實現精干和高效，反而使鄉政人少了、權小了、能弱了，鄉政實際上已呈現出“空心化”跡象，成為漂浮于國家與鄉村大地之間的“懸浮型”政權⑩。這顯然相悖于將鄉政轉型為服務型政府的改革預設目標。

對公益性服務事業實行“以錢養事”新機制，改革設計者和不少學者視之為鄉政轉型為服務型政府的探索實踐及初步成果。筆者卻以為，鄉鎮“七站八所”的剝離與轉制，公益性服務事業實行“以錢養事”新機制的建立，與其說是鄉政轉型的成果，不如說是縣政轉型的發端。因為“七站八所”多數是縣直部門在鄉鎮的延伸，原本就不屬于鄉政的組成部分，將“七站八所”轉制視為鄉政轉型，難免有些牽強。再者，“以錢養事”的“錢”均由縣政轉移支付供給支配，“事”多由縣直部門確定并考核，鄉政只起到參與組織和協調的作用，縣政與鄉政之間有明顯的委托—代理關系，真正發揮決定性作用的是縣政?；谶@一認識，公益性服務事業實行“以錢養事”新機制，應該被視為縣政公共服務職能在某種意義上的回歸。

加之之前收回實施垂直管理的若干部門，義務教育“由縣主辦”，將農村水利、計生、衛生等公共服務的一些職能逐步上移到縣級政府，縣政通過集權的方式，正一步步提升著公共服務的能力，并在逐步履行其職能。應該說，這是鄉改的又一個沒有預想到的結果。

對上述論述作小結會意外地發現：隨著鄉政改革的推進，正把縣政推向前臺，縣政已成為下一步鄉政改革深化一個十分重要的關節點。其一，從建立農民減負長效機制的目標看，目前鄉政面臨的壓力型體制，有可能促使鄉政的再度擴張，從而放大其作為“經濟人”的自利本性，導致對農民利益的侵害。稅費改革中，在制度安排上留有“一事一議”這樣一扇可以向農民收費的“小門”，已有地方借此加重農民負擔。同時，在壓力型體制下，為了出政績，往往不計成本，使得部分地方領導干部的政績變成國家的政治債務，因為這些政績的創造者是靠預支政權的威信來博取個人的政績的{11}。這樣，鄉鎮政府在鄉村也就失去了牢固的社會基礎，喪失了應有的合法性。要使鄉政走出壓力型體制的陰影，有賴于縣政行政行為方式的轉變，而這一轉變，從根本上講必須依靠轉變政府職能來取得。其二，從把鄉政轉型為服務型政府的目標看，由于人員精減和財政的緊約束加劇，鄉政呈現“空心化”，更加成為“小”而“虛”的孱弱政府，維持自身運轉尚且艱難，履行公共服務職能更是力不從心。而作為鄉改的意外收獲，縣政通過集權的方式，公共服務能力得到提升，并正在逐步履行其職能。盡管鄉政轉型的目標未盡如人意，但縣政轉型已現端倪?？梢?，實現鄉改的兩大目標，均有賴于縣政這個關節點的突破。

二、鄉改的進程：從“虛鄉”到“實縣”

從一開始到現在，湖北鄉改的本意并不在于弱化、虛化鄉政。無論是機構撤并、人員精減，還是縣鄉財政體制調整、部分公共服務職能上收縣政，均旨在防范“黃宗羲定律”和“帕金森定律”兩大怪圈，促進鄉政向服務性政府轉型。但改革實施的結果卻令人意外：鄉政被大幅度弱化和虛化，縣政在這場集權式的改革中職能得到增強。這與上世紀80年代以來發生在中國的歷次改革有相類似的地方，那就是精心設計的改革（如多次行政機構改革）結果往往與預想的相差較遠，而沒有被設計的改革卻大行其道，甚至影響了當代中國發展的進程。如大包干、鄉鎮企業發展、農民工進城等，無不在改革者的預設之外。正如英國政治學家維爾在《憲政與分權》一書中所指出的：“政府和政治并非由正式程序的自動運作所構成，在這里有一個圍繞這些程序的多種活動的復合體，這些程序將決定活動運作的精確方式，有時通過這些程序中介所得出的結果恰恰與這些程序的意圖相反?！眥12}由此可見，因鄉改帶來的某種程度的“虛鄉”和“實縣”，不能簡單地視之為偶然的結果。

政權的設置和演變，體現的是國家目的，反映的是國家對社會整合的要求。國家整合，又稱國家的一體化，即通過國家的經濟、政治、文化等力量將國家內部的各部分和要素結合為一個有機的整體{13}。

古代中國鄉村治理體制建構的主要目的有：收取賦稅、征派兵役徭役、維持治安和司法?；谛∞r經濟的財力所限，以及傳統中國以農戶經濟為基礎的天然自組織能力，“王權止于縣政”就能實現鄉村治理的目的。國家的治理，在縣以上實行中央集權的垂直統治，縣以下主要依靠權威性資源的分配進行間接性統治?？h政歷史久遠，而且最為穩定，長期是國家最基層一級的地方政權。

20世紀上半期，正是中國經歷社會交替的大動蕩、大變革時期，改造和整合社會，以及加強國家對社會控制的需求，需要將國家政權機構延伸到社會的各個層面。因而“政權下鄉”，鄉政開始成為一級正式的政權機構。

1949年建國以后，鄉級體制經歷了從鄉政到人民公社再到鄉政的多次變遷，每一次變遷，都服從和服務于國家目的。一是鞏固新生的國家政權；二是從農村汲取現代化建設的各種資源。1982年頒布的《憲法》，對鄉政作為農村基層政權進行了規定，國家還相繼采取了一些放權于鄉的措施，以強化鄉政的功能。

20世紀以來，盡管政權下沉至鄉，但就政府功能而言，鄉政從未成為完全意義上的政府。鄉作為一級正式的政權組織，首見于清末頒布的《城鎮鄉地方自治章程》，是以自治的名義出現的。1941年民國政府頒布《鄉（鎮）組織條例》，鄉正式成為國家的基層政權。但由于戰亂不斷，鄉村治理實際實行的是軍政控制的體制。20世紀八九十年代以來，盡管在法律和制度層面構建起了鄉級政府的基本框架，但由于鄉級財政實力有限，加之設置于鄉鎮的實力性機構如財政、工商、稅務、公安等逐步實行縣垂直式領導，鄉政的施政能力極為有限。鄉政多次作為被改革的對象，成為變動最為頻繁的一級政府，一方面表明其職能的不確定性，另一方面也說明了其實力的弱小。

回溯中國鄉村治理體制轉換的過程，“鄉虛”而“縣實”一直是主流格局。觀察當下中國在鄉改背景下的“虛鄉”和“實縣”，應該放在延續幾千年的中國政治傳統文化中來考量。文化傳統的連續性就在于“集體所達到的道德意識程度就像集體所獲得的知識一樣是不會被遺忘的”{14}。從這種意義上說，當下中國在鄉改背景下的“虛鄉”和“實縣”，具有政治傳統文化的連續性和必然性。

隨著我國由農業社會步入工業化社會，意味著“以農支工、以鄉供城”的國家戰略目標已經實現，不再需要從農村汲取資源以支撐現代化建設，進入到了“以城帶鄉、以工支農”和“工業反哺農業、城市支持農村”的新階段。以農村稅費改革特別是社會主義新農村建設的推進為標志，國家對社會的整合，開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉型{15}。這種轉型，體現了現代國家建構的基本理念，即國家權力滲透到鄉村，通過提供公共服務獲得權力來源的合法性。這種權力滲透體現的是公共服務，而不是對鄉村的管治；以社會自組織的生長，讓社會成員充分行使公民權利，使之自主管理、自主維護、自主實現。

對照進入工業化時代國家對社會整合的新要求，傳統的鄉村治理體制中的管治多服務少、汲取多供給少的狀況，已越來越不適應。一是在財政困境下的鄉政政府行為已經遠離其公共性。農村稅費改革前，鄉政在完成國家下達的稅賦收取和其他任務之外，為自我生存，自開收費、攤派的方便之門，成為加重農民負擔的一個重要原因。因此，隨著農村社會構成的變化，原有的鄉級體制愈來愈成為農村發展的負擔。二是壓力型體制下的行政擴張，不斷地壓縮鄉村自組織的生長空間。由于鄉政行政力量的強勢介入，相當多的地方村民委員會實際被納入到鄉政體制以內，成為政府的末梢，村民自治因而流于形式。鄉改的實施，實際取消了鄉政對鄉村資源的汲取功能，相應地隨著新農村建設的推進，政府公共服務的覆蓋面大為拓展。同時，在財政的緊約束之下，鄉政的陣線大大收縮，客觀上為鄉村自組織的生長提供了空間。

從現代國家建構的角度看，鄉改所導致的某種程度的“虛鄉”和“實縣”，暗合了中國鄉村治理結構轉型的當然軌跡，即國家權力下沉鄉村和鄉村自組織生長雙向趨勢{16}?！疤撪l”，不是取消了鄉政，它既保證了國家權力在鄉村的存在，也不至于因鄉政的過度擴張而擠占鄉村自組織的生長空間；“實縣”不是縣行政權力的簡單擴充，而是公共服務功能的回歸和增強。如果這一發展趨勢得以不斷地延續下去，那么，湖北鄉改的實際價值將遠遠超出改革的預期。

三、鄉改的疑問：誰來承擔農村公共管理和服務職能

目前，對湖北鄉改的關注，除了肯定和贊許，也有擔憂與疑慮。這種擔憂歸結成一個大大的疑問：鄉改后農村公共管理和服務由誰來承擔？鄉改后，弱化、虛化的鄉政已經無力履行管理和服務職責，與轉型為服務型政府的目標似乎已經漸行漸遠。一個不能提供公共服務的政府，是不能得到社會成員認同和支持的，因而也就不具有合法性的基礎。這是不少人對這場改革的前途表示擔憂，甚至質疑的原因。

在鄉政不能履行相應的公共職能的情況之下，縣政是否能承擔起農村公共管理和服務的職能呢？盡管在鄉改過程中，一部分農村公共管理和服務職能向縣政歸并，縣政服務職能得以增強，但以鄉村之分散、縣域之遼闊、三農問題之敏感，以及多數縣縣級財政之捉襟見肘，面對現代化進程中復雜的公共管理職能和旺盛的公共服務需求，縣政能否管理和服務到位，是值得懷疑的。

由上述疑問而衍生出另一個更大的擔憂，即鄉政改革的風險誰能擔當得起？如果鄉村管理出現真空、公共服務不能到位，農村出了問題怎么辦？對于一個有著極其厚重的農業文化傳統的國度而言，農村問題始終是現代化進程中最關鍵的問題，因而涉及農村的任何制度性變革所具有的風險，都必須也必將引起高度重視和審慎對待。從鄉改的背景和發展的進程看，農村的現實問題，既是引發改革的動力，也是深化改革的阻力。鄉改得以實施，很大程度上緣于現實問題的壓力。重壓之下，不得不改，壓力也就成了改革的引擎。但當改革帶來許多新的問題，致使改革的風險具有不確定性時，改革也極有可能因此而停滯不前。

把鄉改進行下去，就必須正面回應上述問題，即鄉改后農村公共管理和服務由誰來承擔。馬克思曾說：“問題和解決問題的手段同時產生?！眥17}鄉改中的問題，只能在鄉改中去尋求解決的手段。對鄉改的疑問，實質是對鄉村治理體制轉換的疑慮，而鄉村治理體制轉換的核心是國家與農民的關系調整。分析鄉改的問題，只能放在國家的視角下進行?！爱斚罗r村社會狀態，在相當程度正是由國家塑造而成的?！绻治霎斚轮袊泥l村治理，沒有國家的視角，更是無法想象的?！眥18}

在此，有必要弄清楚懷疑論者們真正擔憂的是什么。綜合起來看，對鄉改的疑問主要是兩個方面：一是管理；二是服務。這是不是兩個“真問題”呢？

就管理而言，鄉改后，鄉政權力收縮，有人擔心國家權力因此退出鄉村，將會形成對鄉村社會管理上的真空。甚至擔心國家權力退出后，鄉村家族、宗族勢力會趁機抬頭。

這里，需要明確傳統國家對鄉村社會實行的是什么樣的管理和怎么樣進行管理。我國自20世紀初以來，國家就一直試圖加強對鄉村社會的控制。新中國建立在有著數千年農業文明傳統和主要人口為農民的社會之上，對新生的政權而言，需要打通農民與國家的政治聯系，建立起縱向集中與滲透、高度統一的治理體制。鄉政作為最基層一級政府，對鄉村社會管理的實質是統治，借助空前強大的國家政權，政府的力量滲透到了鄉村社會的每一個角落。在統治式的鄉村治理體制之下，國家對鄉村社會的整合雖然取得了巨大成功，但也導致國家權力無限擴張，基層政府施“惡政”的現象屢有發生。在已經實現將離散的鄉土社會高度整合到政權體系中來的前提下，類似這種對鄉村社會的“統治式管理”當然地應該退出。

現代治理理念不同于傳統的統治觀念。二者的本質區別在于：“治理雖然需要權威，但這個權威并非一定是政府機關；而統治的權威則必定是政府。統治的主體一定是社會的公共機構，而治理的主體既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作”{19}。只有“統治式管理”的退出，才能為建構現代鄉村治理體制提供契機。擔心鄉政收縮而出現對鄉村社會管理的失控，實際上是對傳統“統治式管理”的懷舊，這恰恰是建構現代鄉村治理體制應該揚棄的。

至于擔心國家權力退出后，鄉村社會家族、宗族勢力會趁機抬頭，更是一個假問題。即使在1978年以前人民公社強有力的行政控制之下，也沒有消除家族、宗族勢力。因為這不僅僅是政治問題，更是文化問題、倫理問題。對此類問題采取加強基層政權力量的介入加以干預，并不會有好的效果。

就服務而言，鄉改后，鄉政已經不具備履行服務職能的實力，縣政是否有能力承擔并不能確定，有人擔心農村公共服務會滑坡。

回答這個問題，可以從以下三個方面來分析：一是鄉改前的鄉政怎樣提供公共服務；二是鄉改后的公共服務是增強了還是削弱了；三是現代治理體制下的公共產品怎樣供給。

如前述，稅費改革以前的鄉政，是服從和服務于汲取鄉村資源以支持現代化建設的國家戰略的，其基本特征是管治強于服務、汲取大于供給，公共服務職能有限，能夠提供的公共產品并不多，主要是義務教育、鄉村道路和水利等基礎設施建設及維護等。由于鄉鎮財政存在著自籌性的制度缺陷，自籌的對象基本以農民為主體，事實上，鄉政所提供的公共服務，相當一部分最終落實到農民頭上，通過加重農民負擔才得以實現。因此，在稅費改革前，鄉鎮社區公共物品的供給在本質上是農民的自我供給。從這種意義上講，不能認為是鄉改導致鄉政弱化、虛化而喪失了服務職能，因為這種功能本來就相當虛弱或者不存在。有人對免稅和鄉改后的農民“非組織化”表示憂慮，感嘆“人心散了”，“什么事也辦不成了”。這種狀況的出現，正是農民對鄉政過去單靠收費來提供服務的抵觸情緒的反彈。

鄉改后，農村享受到的公共服務是增強了，還是削弱了，要用事實來說話。湖北省自2004年始全面推廣“以錢養事”的農村公益事業服務體系建設，無論是服務項目，還是經費均比改革前有所增加，并且呈逐年遞增的趨勢。從2007年起，省財政用于“以錢養事”的轉移支付資金，由農村人口人均5元增加到10元。目前，各地根據本地實情，確立了政府委托服務的事項。如咸寧市確定了13種農村公益性服務崗位，2006年地方財政安排“以錢養事”預算經費1342萬元，比實施“以錢養事”前增加了1．03倍。樊城區的太平店鎮、牛首鎮將農技推廣、畜牧防疫、農業機械化建設、農業水利、文化體育、廣播電視、計生服務、城鎮建設、堤防管理、林業服務共10大類47個項目，列為政府購買的服務性項目；2005年經費支出分別達到62萬元、44萬元，比上一年度分別增加10萬元、21萬元。棗陽市興隆鎮2003—2005年政府的公益性服務支出分別為234萬元、298萬元和362萬元，每年均有較大幅度上升。

那種認為鄉改后農村公共服務滑坡了的觀點，沒有足夠的證據支持。只不過服務的主體、服務的方式發生了很大變化，由鄉政直接承擔的服務大為減少，但農民享受到的服務確實增多了。

解除對鄉改后農村公共服務由誰提供的疑問，有賴于建構現代鄉村治理體制下的農村公共產品供給系統。目前對鄉改后農村公共服務的疑問，很大程度上緣于傳統公共行政模式的慣性思維，即政府擔當劃槳者和公共服務由政府一元配置。鄉改的實施，在一定程度上打破了這一定式，因而引起了一些人的擔憂。新公共管理模式和新公共服務模式分別強調公共服務的分權與合作，政府應當擔當“掌舵者”或“服務者”的角色，對公共服務實行市場配置或多元配置{20}。建構現代鄉村治理體制下的農村公共產品供給系統，需要改善傳統的單一的行政治理方式，實行市場、社會和政府多元的共同治理。服務型政府并不是全能型政府，將農村的公共服務都包攬下來，而是通過市場和社會的培育，盡可能地發揮市場和社會的作用，把公共服務分擔出去。只有在市場“失靈”和社會“失效”的情況下，政府才會出面直接治理。由此形成市場、社會、政府共生、互補、合作的現代治理體制。湖北鄉改中，實行“以錢養事”新機制，形成市場、社會和政府在提供公共服務中的組合優勢，是符合建構現代鄉村治理體制取向的。通過改革，目前，政府特別是縣級政府在農村公共服務中承擔了更多的責任。

需要指出的是，遵循漸進式的增量改革原則，是中國改革成功的基本經驗。湖北的鄉改也正是按照這一原則推進的，并沒有采取學術界有些人提出的關于鄉政改革的激進式方案，如撤銷鄉鎮政府、實行鄉鎮自治等。中國正處于國家、市場、社會加速分化的過程中，三者之間的功能分化尚未完成。我國屬于單一制國家，長期缺乏地方自治傳統，基層自治僅僅處于初步發育階段。加之縣鄉地方政府轉型是一個長期的復雜過程，對改革風險的承受力還不強，任何過激的改革都是應該摒棄的。所以，在漸進式改革模式之下，擔心因鄉改導致對鄉村社會形成管理上的“真空”和公共服務的“斷裂”是不必要的。真正應當擔心的是改革停滯不前而使基層政府的合法性基礎不斷流失，或因過激的改革而葬送掉改革。

四、鄉改的前途：以縣政轉型為突破，縣鄉一體化推進

目前正在進行的湖北省鄉政改革，具有典型意義的財政壓力型改革特征。歷史的經驗告訴我們，類似的改革很容易陷入“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的短期行為之中。這樣就使每一次改革都會無一例外地回到原來的起點，最終因為收效甚微而不得不再次改革，從而陷入“循環式怪圈”中。當下學術界對一線改革實踐的理論支持是相當有限的。盡管鄉改一開始就被廣泛熱議，但學者們開出的改革“方子”多數還是就鄉政談鄉政、就鄉改論鄉改單向性的應急式方案，如就鄉政體制上就有“加強論”、“撤銷論”、“自治論”等不同的版本，莫衷一是，各執一端，令改革實踐無所適從。徐勇教授認為，這些不同的主張和爭論基本上出自于經驗層面和政策主張，而缺乏進一步的學理分析，特別是在基本的立論依據方面缺乏基本的一致性。他把縣、鄉、村視為一個整體，系統提出了“縣政、鄉派、村治”的鄉村治理體制轉換的思路{21}。這就把鄉政改革既上溯到縣政，又下延至村治，對于鄉政改革的突圍深具啟發。

綜合起來分析，轉型滯后的縣政已成為鄉改深化的主要體制性障礙。隨著鄉政改革的推進，縣政的弊病越發凸顯出來，其中最主要是縣政職能與上級政府高度同構，而不是與治理鄉村社會相對應，從而形成了一系列制約因素，掣肘著鄉改的繼續推進。所謂職責同構，是指在政府間關系中，不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一、一致{22}。現在只要是設縣的地方，無論在山區還是平原，也不管是“農業型縣”還是“工業型縣”，縣政機構設置與省政府機構基本上是“上下對口，左右對齊”的。這種重視“朝上”而忽視“朝下”的職能設置，對于鄉改的推進有著較多的不利方面：

一是政府服務職能缺位。地方政府的主要職能是為轄區居民服務的。但這種上下同構的政府機構設置，強調的是對上負責而不是對下負責。來自上級政府的任務是剛性的，具有硬約束力；而轄區居民的要求則是彈性的，只具軟約束性。這種職能上的錯位，是導致政府服務職能缺位的體制性根源。盡管在鄉改中，以集權的方式使縣政增添了一些服務職能，但如果“對上不對下”的職能設置不變革，建構服務型的鄉村治理體制就難以實現，而這是鄉改最根本的目標。

二是為壓力型體制提供輸送壓力的管道。目前鄉改面臨的一個重要難題，是來自上級政府任務壓力型的行政行為對鄉政的過多干擾。上級政府將各種任務通過上下對應的機構設置，層層傳遞到基層，“上面千條線，下面一根針”，形成巨大的壓力。鄉政轉型艱難、村治流于形式，都與此相關聯。壓力型體制是行政擴張的潛在力量，行政的過度擴張將有可能成為農民負擔反彈的動因。建立防止農民負擔反彈的長效機制，只是鄉政改革的起點目標。如果這一目標都實現不了，那么這場轟轟烈烈的鄉政改革就沒有任何績效可言。

三是抑制了縣、鄉政府的自主性、創造性。美國政治學學者達爾認為，職責同構是滋長官僚主義的重要土壤，而且這種關系體系往往會扼殺地方政府的自主性和創造性{23}。中國鄉村是一個千姿百態紛呈的社會，并且被深深地帶入到了現代化體系之中。治理這樣一個鄉村社會，既需要保持不斷變革的勢頭，又要維持社會的穩定。前者需要給予地方治理相應的自主性、靈活性，后者需要保持政府的統一性、集中性。二者不可偏廢。與大包干等發端于鄉村最基層的自下而上的改革不同，這場鄉政改革是來自上級政府強有力的行政力量推動的，制度供給方主要是上級政府，制度的統一性遠大于靈活性。這就需要縣鄉政府在改革實施中有一定的自主性、創造性，以彌補制度設計上的瑕疵。因為僅依靠幾個統一的文件來指導全省乃至更大范圍的改革顯然是不夠的。

目前，鄉改的突破愈來愈聚焦于縣政這個節點上。把鄉改推向深化，沒有縣政的參與是不可想象的。改革的深化，必須實行縣鄉聯動，一體化推進，而且改革的重點要放在縣政的轉型上。

縣政轉型的核心是變“職責同構”為“職責異構”。職責同構意味著每一級政府都管理相同的事，每一項政府事務都由不同層級的政府部門共同管理。這種上下對應同構的結果，使每一級地方政府都被塑造成“全能型政府”、“類中央式政府”。由于縣所處的特殊重要地位，在20世紀，縣級權力一直處于無限擴張的態勢，縣級機構日益龐大和臃腫，已經成為一個“超級政府”。維系這個龐大政府的運轉，需要不菲的財力?？h是“生之者寡、食之者眾”的主要根源。鄉改的實施，更加強化了縣對鄉村的財力控制，如果機構不消腫，有可能養更多不干事的人，從而抵銷鄉改的成效。改造縣政這個“超級政府”，就要變“職責同構”為“職責異構”，就是根據不同層級的政府所擔負的不同職責，設置相應的機構，不求上下對應，只與職責相適應。

縣政轉型的關鍵是變“朝上取向”為“朝下取向”。“朝上取向”是政府“職責同構”的必然選擇，其主要特征是重視對上負責，輕視對下負責。鄉改中，相當一部分鄉政的服務職能上收到縣，如果“朝上取向”取向不改變，就難以實現公共服務在縣域的廣覆蓋。變“朝上取向”為“朝下取向”，就是面向鄉村社會，根據鄉村社會治理的需要設置機構。職能設置的基本原則是與鄉村治理必須和必要的公共管理與服務相對應，而不是與上級政府機構和職能相對口。

縣政轉型的重點是變“集權在縣”為“分權合作”。地方分權與合作，是世界各國地方政府發展的生長點。鄉政改革中，大量的鄉政權力上收回縣，形成了“集權在縣”的格局。這種集權不是要由縣政包攬鄉村治理的一切，在某種意義上說，國家權力的回收，在于促進社會自組織的成長，為分權合作共治創造條件?！艾F代化的后起之秀必須要善于利用不尋常的集中手段，又要善于利用各個層次上權力和資源的分配平衡?！眥24}在縣政轉型中，一方面要強調政府在公共管理和服務中的地位與功能，另一方面也需要將市場機制和競爭意識引入到治理的過程中來，形成政府、社會、市場共治的局面。

五、討論與結論

單一的鄉政改革，不與縣政轉型互動是不能取得成功的。必須把鄉政改革與縣政轉型視為一體，整體推進。鄉政改革的最終目的，是構建以公共服務為基本取向的現代鄉村治理體制。而鄉政改革的實施，只是拉開了鄉村治理體制轉換的序幕。只有縣政改革轉型的加入，才能使這場改革得到深化，進而推進各個層級的政府轉型。這將是一次更深刻、更全面的革命。正如馬克斯·韋伯所指出的：“如果沒有反復地在人間追求不可能的東西，那么，可能的東西也實現不了?！眥25}鄉政改革已經啟動，必須堅定不移地往前走。

注釋：

① 華中師范大學中國農村問題研究中心主任徐勇教授于2006年3月25日在由中國（海南）改革發展研究院主辦的第57次國際論壇上的演講“湖北新政與中國鄉鎮政府改革與實踐”中，以“湖北新政”稱謂湖北鄉改。

② 湖北省社會科學院：《2006年湖北發展藍皮書·湖北農村新政》，湖北人民出版社2006年版，第14頁。如無特殊說明，本文數據均引自該書，不再一一注明。

③ 2003年11月《中共湖北省委、湖北省人民政府關于鄉鎮綜合配套改革的意見（試行）》（鄂發[2003]17號）；2005年7月《中共湖北省委、湖北省人民政府關于推進鄉鎮事業單位改革，加快農村公益事業發展的意見》（鄂發[2005]13號）；2006年3月《湖北省委辦公廳、湖北省政府辦公廳關于建立“以錢養事”新機制，加強農村公益性服務的試行意見》（鄂辦發[2006]14號）。

④ 參見秦暉《并稅式改革與“黃宗羲定律”》，《中國經濟時報》2000年11月3日。黃宗羲定律是指對于大多數“并費入稅”式的財政改革而言，雖然短期效果很好，但中長期效果卻無例外地與初衷相反。原因是原來稅種包括了能夠“巧立”的一切“名目”，如今并而為一，諸名目盡失，恰好為后人新立名目創造了條件。黃宗羲精辟地把它總結為“積累莫返之害”。

⑤ ［英］諾斯科特·帕金森：《帕金森定律》，王少毅編譯，甘肅人民出版社2004年版。帕金森定律是指無論政府的工作量是增加還是減少，政府機構及其人員的數量總是按同一速度增長。在行政管理中，行政機構會像金字塔一樣不斷增多，行政人員會不斷膨脹，組織效率會越來越低。這條定律又被稱為“金字塔上升現象”。

⑥ 參見榮敬本等《從壓力型體制向民主合作體制的轉變——縣鄉兩級政治體制改革》，中央編譯出版社1998年版。

⑦ 楊雪冬：《市場發育、社會生長和公共權力構建——以縣為微觀分析單位》，河南人民出版社2002年版，第107頁。

⑧ 陳振明：《公共管理學：一種不同于傳統行政學的研究路徑》，中國人民大學出版社2003年版，第213頁。

⑨ 為筆者在宜昌市、潛江市的調查。

⑩ 周飛舟：《從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響》，《社會學研究》2006年第3期。

{11} 李彬：《鄉鎮公共物品制度外供給分析》，中國社會科學出版社2004年版，第102－103頁。

{12}［英］維爾：《憲政與分權》，蘇力譯，生活·讀書·新知三聯書店1997年版，第19頁。

{13} 徐勇：《國家整合與社會主義新農村建設》，《社會主義研究》2006年第1期。

{14}［德］哈貝馬斯：《合法性危機》，劉成北等譯，上海人民出版社2000年版，第17頁。

{15} 吳理財：《國家整合轉型視角下的鄉鎮改革——以安徽省為例》，《社會主義研究》2006年第5期。

{16} 徐勇：《現代國家的建構與村民自治的成長——對中國村民自治發生發展的一種解釋》，《學習與探索》2006年第6期。

{17} 《〈資本論〉摘編》，楊春峰編選，人民出版社1997年版，第94頁。

{18} 徐勇：《當前中國農村研究方法論問題的反思》，《河北學刊》2006年第2期。

{19} 俞可平：《治理和善治：一種新的政治分析框架》，《新華文摘》2001年第12期。

{20} 參見周曉麗《傳統公共行政、新公共管理、新公共服務比較研究》，《天府新論》2006年第3期。

{21} 徐勇的改革主張參見《縣政、鄉派、村治：鄉村治理的結構性轉換》、《精鄉擴鎮、鄉派村治：鄉級治理體制的結構性改革》、《強村、精鄉、簡縣：鄉村治理結構改革的走向》諸文，載《鄉村治理與中國政治》，中國社會科學出版社2005年版，第136－194頁。

{22} 張志紅：《當代中國政府間縱向關系研究》，天津人民出版社2005年版，第270頁。

{23} ［美］達爾：《現代政治分析》，王滬寧等譯，上海譯文出版社1987年版，第108頁。

{24} ［美］羅茲曼：《中國的現代化》，陶驊等譯，江蘇人民出版社1992年版，第648頁。

{25} ［德］馬克斯·韋伯：《學術生涯與政治生涯》，王容芬譯，國際文化出版公司1988年版，第10頁。

（責任編輯劉龍伏）