浦東綜合配套改革兩年探路

最近，多個地方政府正在積極向國家發改委申請第三個綜合改革試驗區，盡管目前還沒有明確說法，但無疑，浦東新區在第一階段的綜合配套改革中所探索的經驗，對其他地區深化改革具有重要的借鑒意義，其試點的示范效應也將進一步發揮出來。

當李先生一身輕松地走出浦東新區“市民中心”的大門，燦爛的陽光迎面撲來。他用兩個小時就在這里完成了所有的私營企業注冊手續，而在此前，辦理相關手續“至少要半個月”。

這是2006年10月浦東新區率先推出的上海第一家區級市民中心，平均每個工作日接待1500多名像李先生這樣的企業主和市民。這里匯聚了浦東新區下屬的20多個委辦局的382個相關審批服務項目，而之前這些審批項目分布在浦東新區47個地方。

作為浦東新區綜合配套改革試點方案之首——行政管理體制改革的產物，浦東新區區委書記杜家毫和區長張學兵均對市民中心非常看好。按照張學兵的說法，市民中心已經成為市民的天地、社會的平臺、政府的窗口。

實際上，自2005年6月21日溫家寶總理主持召開國務院第96次常務會議，批準浦東新區進行綜合配套改革試點兩年的時間，浦東新區的各項改革正在緊鑼密鼓地推進。

75%改革已經展開

綜合配套改革試點被批準后，經過半年時間的調研準備，浦東制定形成了綜改《總體方案》和《三年行動計劃》，并獲得國家發改委批準。

不過，上海人“先做后說”、“少說多做”的低調風格，使得外界對于浦東新區在綜合配套改革的很多方面感到陌生。但實際上，近兩年來浦東在不少重點領域和關鍵環節均取得了重大突破。

據了解，截至目前圍繞國務院當初提出的“三個著力”（著力轉變政府職能、著力轉變經濟運行方式、著力改變城鄉二元結構），《三年行動計劃》中確定的6個方面60項具體改革事項，75%已經展開。

在轉變政府職能方面，浦東打破原有的行政劃分格局，建立了覆蓋全區的六大功能區域，探索了“職能互補、條塊整合”的行政管理體制，對區域發展進行統一規劃、統籌管理。

在轉變經濟運行方式方面，浦東在金融市場體系建設、科技體制改革、涉外經濟體制改革等方面成績顯著，尤其是在金融體制改革上，更引起了國家發改委的關注。比如，成立了金融期貨交易所，上海銀行間同業拆借利率、試行外匯“九條”措施等等。

在改變城鄉二元結構上，浦東新區更是破除重重阻力，推出“區鎮合一、鎮管社區、社區共治”等管理體制。

不僅如此，浦東新區在社會事業領域體制改革的一些舉措，也得到了國家發改委的肯定。比如，浦東新區推行的“委托管理、社會評估和政府監管”相結合的公共教育“管辦評”聯動改革試點，就引起外界的廣泛關注。

行政管理體制改革成重中之重

綜合配套改革試點對浦東新區行政管理體制改革提出了新的要求。更引人注意的是，行政管理體制改革被列入其十大改革任務之首；但行政管理體制改革卻被列入天津綜合配套改革方案的末位。國務院的這種安排，給各界留下了無限遐想。而按照多位專家的說法，這是對上海政府主導型的發展模式的重新審視和“糾偏”。

專家認為，建立浦東綜合改革試驗區，著重是“綜合”，著眼于糾正以前過于注重經濟方面改革的偏差。當前經濟體制改革的各項任務大都與政府轉型密切相關，如金融體制改革和大型國有企業改革的滯后等，與政府改革不到位分不開。如果政府主導的投融資體制不改變，政府的職能沒有根本改變，這些改革就很難取得實質性進展。

可見，在各項改革中，政府轉型起著關鍵作用。因此，在中央給浦東綜合改革試驗區下達的十項任務中，政府體制改革排在了第一位。

顯然，中央期望浦東能在一個更高的起點與更深的層次上在政府體制改革方面進行探索與試驗，從而為全國的政府體制改革積累與提供成功經驗。

實際上，拿浦東新區政府本身來說，按照上海市政協經濟委員會相關課題組的說法，雖然目前浦東已初步建立起了“小政府、大社會”的行政管理體制，但在政府職能上仍帶有全能型、經濟建設型特征，政府主導發展的痕跡比較明顯。

所以，浦東新區在第一階段綜合配套改革中所推出的多個行政管理體制改革舉措，則直接指向新區政府自身詬病。比如，重新組建六大功能區域，實施“職能互補、條塊整合”的行政管理體制，就是重新調整了新區政府部門、開發區、街鎮之間的利益格局，在新區內引起不小反響。而重組后的政府部門，則以提供公共服務為主體。

而從長遠看，浦東新區推出行政管理體制改革更大的意義是，在于規避政府主導型發展模式中容易出現的決策風險、道德風險和社會風險。

兩年來，浦東新區一直顯得低調，但改革卻在穩步推進。

浦東已經建立了市民中心和社區事務受理中心；開展街道管理體制改革試點，實行全額財政撥付制度，促使街道把職能進一步轉到加強社區管理、提供公共服務上來；圍繞推進城市綜合執法管理體制改革，推進城市管理重心下移；在中紀委、監察部指導下積極開展依法監察試點制定并實施行政效能問責制、評估制、投訴制、監察制等四項制度；在人事部指導下推進政府績效考評制度和公務員聘任制改革試點等等。

不過，張學兵仍然認為，目前浦東新區在行政管理體制改革上的探索還存在不少問題和不足。例如，“小政府”還停留在物理上的整合，只是把幾個部門的職能歸并在一起，離政府事務的重組、工作流程的再造還有一定的距離；“小政府”還停留在“精兵”的層面，“簡政”做得還不夠，還有些該轉移的職能沒有轉移；“大社會”的發育還遠遠不夠，社會中介組織還不夠發達，事業單位的改革任務還很重，還有不少事業單位實際上在承擔政府事務等等。

“雙組長制”助推改革

按照浦東新區綜合配套改革試點工作領導小組的要求，接下來的改革要在余下的25%部分下功夫。“容易改的都基本上改了，剩下的都是難改的。”張學兵說。

國家發展和改革委員會副主任陳德銘在4月25日召開的“浦東新區綜合配套改革試點第二次工作會議”上要求，下一階段，浦東新區推行綜合配套改革要做到“兩個著重”：即注重制度創新，尤其是行政管理體制改革；注重點面結合，進一步充分發揮浦東的示范帶動作用。不僅如此，陳德銘還表示，接下來國家發改委還將進一步加強與其它中央部委的溝通協調機制，形成改革合力。

“一些改革，實際上也觸及到了中央部委的利益，尤其是一些深層次的改革，阻力會更大，需要國家發改委來出面協調。”上海社科院一位專家說。

而在第一階段改革伊始，上海市與國家發改委等中央部委建立了部市合作機制，定期溝通、交流，協調解決重大問題。還同時成立了“雙組長制”，國家發改委主任馬凱和上海市市長韓正擔任組長。在這種合作機制的推動下，目前，中紀委、科技部、商務部、人民銀行等十幾個中央部門已在浦東開展了20多項改革試點。

不過，第二階段的改革，國家發改委對浦東新區仍然推行“三不政策”（不給錢、不給項目、不給優惠政策），浦東新區能得到的只是對外開放和制度創新的先行先試權。

但很多專家認為，對于浦東來說，這是比給錢、項目或優惠政策更重要的特權。因為其將因此獲得更大的改革自主權。

浦東新區改革與發展研究院秘書長楊周彝就有一個形象的比喻，“優惠政策好比直接給糧食，而試點賦予的是‘生產自主權’”。

不僅如此，在上海層面，目前上海市政府已經決定把城市規劃、財稅工作、土地管理、環保市容、項目審批、社會事業發展等六個方面的17項事權下放到浦東，賦予浦東更大的改革發展自主權。

把這些重點領域的權力下放到浦東新區，一方面，將會理順浦東新區與市政府部門之間的關系，使浦東新區能夠充分地舒展筋骨，推動余下的25%部分的改革順利實現；另一方面，從中央和上海市政府那里拿到更大的改革自主權的浦東新區，在第二階段所取得的改革成果，將會更加具有推廣和示范意義。

目前，浦東新區已經排出了今年的部分改革重點。尤其是在行政管理體制改革上緊鑼密鼓地推行“六大工程”，即政府事務重組工程、理順事權關系工程、陽光政務工程、政社合作互動工程、政事分開工程、效能促進工程。

但是，綜合配套改革是一項復雜的系統工程，涉及到經濟社會各方面多領域，浦東能否以重點突破推動面上改革，能否借助這次綜改突破制約發展的關鍵性瓶頸問題，還有不小懸念。