民國(guó)文官制度的獨(dú)特創(chuàng)制

2007-01-01 00:00:00房列曙

史學(xué)集刊 2007年6期

摘要：在中國(guó)古代，主要是通過(guò)科舉制度選拔國(guó)家官員。科舉制度廢除后，孫中山主張?jiān)谖鍣?quán)憲法的框架之中，由國(guó)家設(shè)置考試院，主管文官的選拔、任用和考績(jī)。這一創(chuàng)新的理論實(shí)踐于民國(guó)時(shí)期。在民國(guó)時(shí)期，文官考試制度開始運(yùn)作和完善，其中的特種考試和檢定考試是我國(guó)的獨(dú)特創(chuàng)制。文官的任用、考績(jī)、升調(diào)、獎(jiǎng)懲、撫恤等制度稱作文官“銓敘”制度，與文官考試制度相輔相成。文官“銓敘”制度最為規(guī)范，也是我國(guó)的獨(dú)特創(chuàng)制。

關(guān)鍵詞：考試權(quán)；文官制度，獨(dú)特創(chuàng)制

中圖分類號(hào)：K26文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：0559-8095(2007)06-0028-07

在中國(guó)古代，主要是通過(guò)科舉制度選拔國(guó)家官員。科舉制度在我國(guó)推行了1300余年，促進(jìn)了我國(guó)文化教育的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新，對(duì)士習(xí)民風(fēng)也產(chǎn)生了積極的影響，它是國(guó)家政治統(tǒng)一和民族凝聚力的“添加劑”，它的西漸，使西方的任官制度、教育制度為之一新。但是，科舉制度強(qiáng)化了士人的官本位思想；由于時(shí)代的限制，科舉制重知識(shí)這一本是積極的原則被限制到極小的范圍內(nèi)，所謂知識(shí)，實(shí)際只是儒家經(jīng)典的一個(gè)內(nèi)容，幾乎沒(méi)有自然科學(xué)；其方法照搬八股文，難免刻板。隨著封建制度走向衰落，中國(guó)逐步淪為殖民地半殖民地社會(huì)，它的種種弊端也就暴露無(wú)遺，八股取士制，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)的進(jìn)步和科技的發(fā)展。直至清末光緒三十一年，即1905年，始詔停科舉。在科舉制度廢除后的一段時(shí)間里，我國(guó)官員選拔制度陷入無(wú)序狀態(tài)，甚至倒退到科舉以前諸形態(tài)，直到民國(guó)時(shí)期我國(guó)文官考試制度的建立，這一真空才得到填充。

一、文官考試?yán)砟?/p>

孫中山主張?jiān)谖鍣?quán)憲法框架之中，由國(guó)家設(shè)置考試院，主管文官的選拔、任用和考績(jī)。這一理論和實(shí)踐的創(chuàng)新，在我國(guó)的歷史上尚屬首次。

孫中山吸收了我國(guó)科舉考試的有益成份，借鑒了西方的文官考試制度，創(chuàng)立了文官考試思想。他認(rèn)為文官要“有才、有德”、“有能干”。［1］（P501-511）文官選拔的標(biāo)準(zhǔn)是德才兼?zhèn)洌缘聻槭住Ｋf(shuō)的德，不是傳統(tǒng)的以三綱五常為核心的封建道德，而是以符合三民主義、五權(quán)憲法、資產(chǎn)階級(jí)的民主共和、官吏是“是人民的公仆”［2］（P2）等思想為價(jià)值取向。孫中山指出選舉和委任制有弊端，主張用考試制度補(bǔ)救之。他認(rèn)為，是否具有候選人的資格，是否能夠委任為政府官員，“要通過(guò)考試制度”“最嚴(yán)密、最公平地選拔”。［3］（P319-320）他在西方“三權(quán)分立制度”的基礎(chǔ)上，把我國(guó)歷史上的考試制度和監(jiān)察制度分立出來(lái)，“創(chuàng)建破天荒的政體”，成為“五權(quán)分立制度”，把考試權(quán)提高到與司法、立法、行政、監(jiān)察權(quán)同等重要的地位。他認(rèn)為，把考試權(quán)附屬在行政部門是不能解決問(wèn)題的，只有考試權(quán)獨(dú)立，任何人不能干預(yù)和侵犯，才能真正發(fā)揮考試選拔人才的積極作用。他說(shuō)：“將來(lái)中華民國(guó)憲法，必要設(shè)獨(dú)立機(jī)關(guān)，專掌考選權(quán)。大小官吏必須考試，定了他的資格，無(wú)論那官吏是由選舉的抑或是委任的，必須合格之人，方得有效。這法可以除卻盲從濫舉及任用私人的流弊。” ［3］（P319-320）他主張建立國(guó)家考試院，主管全國(guó)文官的選拔、任用和考績(jī)。

在南京臨時(shí)政府和廣州政府時(shí)期，孫中山先后規(guī)劃和公布了有關(guān)文官考試的法規(guī)法令，使考試院的設(shè)立、文官考試的種類、資格、科目、內(nèi)容和文官的任用制度化。這些制度的不少內(nèi)容后來(lái)為北京政府和南京國(guó)民政府所沿用。孫中山創(chuàng)立的文官考試?yán)碚摵拖嚓P(guān)政策，奠定了我國(guó)文官制度的基礎(chǔ)。

南京臨時(shí)政府時(shí)期的文官考試委員會(huì)，就是考試院的前身。在廣州政府時(shí)期，孫中山公布施行《考試院組織條例》，是成立考試院的法律依據(jù)。而考試院的成立，是考試權(quán)獨(dú)立的重要標(biāo)志。但是民國(guó)建立后，無(wú)論南京臨時(shí)政府還是北京政府，都沒(méi)有把考試權(quán)獨(dú)立出來(lái)，這是因?yàn)楫?dāng)時(shí)人們不懂得孫中山的“五權(quán)憲法”理論。北京政府時(shí)期，文官考試的組織機(jī)構(gòu)是“文官考試事務(wù)處”，隸屬政事堂銓敘局，掌管文官高等考試、文官普通考試、外交官領(lǐng)事官考試、司法官考試、政事堂甄錄試驗(yàn)等各項(xiàng)事宜。文官考試事務(wù)處于考前3個(gè)月成立，考試結(jié)束后撤銷，所以它不是常設(shè)機(jī)構(gòu)。［4］（1919，3，6）

到了南京國(guó)民政府時(shí)期，成立了“行憲”前的考試院和“行憲”后的考試院，考試院與行政院、立法院、司法院、監(jiān)察院平級(jí)。考試權(quán)這時(shí)才真正獨(dú)立起來(lái)。考試院設(shè)正副院長(zhǎng)各1人，1928年10月8日，國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)常務(wù)會(huì)議議決，選任戴傳賢為國(guó)民政府考試院院長(zhǎng)。戴傳賢(1890-1949年)，字香陶，浙江吳興人。歷任國(guó)民政府委員、考試院院長(zhǎng)，1949年死于廣州。此后到1943年以前，考試院主要負(fù)責(zé)人由國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)選任，任期不限。考試院本部設(shè)秘書處和參事處。秘書處掌管院內(nèi)一切行政事務(wù)，參事處掌理撰擬、審核關(guān)于考選及銓敘的法律、命令事項(xiàng)。考試院是國(guó)民政府最高考試機(jī)關(guān)，掌理國(guó)家機(jī)關(guān)人員的考試制度和銓敘制度。“所有公務(wù)員均須依法律，經(jīng)考試院的考選、銓敘、方得任用。”此條后修正為“考試院為國(guó)民政府最高考試機(jī)關(guān)，依法行使考試、銓敘之職權(quán)”。見《中華民國(guó)現(xiàn)行法規(guī)大全》，商務(wù)印書館1933年版，第196頁(yè)。考試院的具體事務(wù)由考選委員會(huì)（1948年改稱考選部）和銓敘部承擔(dān)。

考選委員會(huì)就好像我國(guó)古代的禮部一樣，掌管文官的錄取。考選委員會(huì)設(shè)委員長(zhǎng)1人，副委員長(zhǎng)1人，委員5-7人。考選委員會(huì)設(shè)秘書長(zhǎng)1人，秘書4人，科長(zhǎng)4-6人，每科科員4-8人。1930年3月17日，南京國(guó)民政府公布《修正考選委員會(huì)組織法》進(jìn)一步規(guī)定：考選委員會(huì)除原來(lái)的成員外，再增設(shè)專門委員16-32人，“計(jì)劃一切考選設(shè)施，襄理各項(xiàng)專門考試事宜，由考試院聘任之”，“必要時(shí)，得聘任編纂12-24人，襄助專門委員辦理編譯事宜”。［5］（第4期）考選委員會(huì)有下列職權(quán)：關(guān)于考選文官、法官、外交官、及其他公務(wù)員事項(xiàng)；關(guān)于考選專門技術(shù)人員事項(xiàng)；關(guān)于辦理組織典試委員會(huì)事項(xiàng)；關(guān)于考選人員之冊(cè)報(bào)事項(xiàng)；舉行考試其他應(yīng)辦事項(xiàng)。［5］（第1期）1930年1月6日，考選委員會(huì)正式成立，院長(zhǎng)戴季陶兼考選委員會(huì)委員長(zhǎng)，邵元沖任考選委員會(huì)副委員長(zhǎng)，委員劉蘆隱、焦易堂、余井壙、桂崇基、陳立夫等，同時(shí)宣誓就職。

銓敘部類似我國(guó)古代的吏部，負(fù)責(zé)文官的任免、考核、甄別、升遷、撫恤等事宜。文官銓敘制度與文官考試制度相輔相翼，它們構(gòu)成了國(guó)民政府考試院的基本職權(quán)。銓敘部成立于1931年1月6日。銓敘部設(shè)部長(zhǎng)1人、副部長(zhǎng)1人。部長(zhǎng)是銓敘部的長(zhǎng)官，綜理部務(wù)，監(jiān)督所屬職員的工作。副部長(zhǎng)輔助部長(zhǎng)處理部務(wù)。根據(jù)1928年10月20日公布施行的《考試院組織法》的規(guī)定，銓敘部掌理公務(wù)員的登記、考取人員分類登記、成績(jī)考核登記、公務(wù)員任免和升降轉(zhuǎn)調(diào)的審查、公務(wù)員資格審查、俸給及獎(jiǎng)勵(lì)的審查登記事項(xiàng)。［5］（第1期）根據(jù)1928年12月17日公布施行的《考試院銓敘部組織法》的規(guī)定，銓敘部掌理全國(guó)文官、法官、外交官、其他公務(wù)員及考取人員之銓敘事項(xiàng)。銓敘部設(shè)秘書處、登記司、甄核司、育才司、銓敘審查委員會(huì)。

此外，設(shè)置典試委員會(huì)及試務(wù)處，屬于臨時(shí)機(jī)構(gòu)，分別辦理考試事宜。典試委員會(huì)掌管考試日程的排定、命題標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的決定、擬題及閱卷的分配、應(yīng)考人各試成績(jī)的審查決定、密封姓名冊(cè)的開拆及對(duì)號(hào)、及格人員之榜示及其他應(yīng)行討論事項(xiàng)。典試委員會(huì)于1933年下設(shè)秘書處，掌管文書的撰擬繕校及收發(fā)、典守印信、會(huì)議記錄布置試場(chǎng)、繕印試題、試卷之密封收發(fā)及保管、監(jiān)場(chǎng)及核對(duì)照片、分?jǐn)?shù)的登記及核算、會(huì)計(jì)庶務(wù)等應(yīng)考事項(xiàng)。［6］（P826）秘書處到1935年7月被“試務(wù)處”所替代，而試務(wù)處和典試委員會(huì)不再是隸屬的關(guān)系，而是平級(jí)的機(jī)構(gòu)。試務(wù)處掌管的事項(xiàng)與原典試委員會(huì)的秘書處完全相同。［7］（第8期）典試委員會(huì)和試務(wù)處在法律上獨(dú)立于考試院，其機(jī)構(gòu)亦不屬于考試院，但實(shí)際上典試委員會(huì)和試務(wù)處不得違背和必須執(zhí)行考試院的決定，從而在事實(shí)上二者形成了上下級(jí)的關(guān)系。

考試院于1936年先后公布的《命題規(guī)則》、《閱卷規(guī)則》、［7］（第9期）《監(jiān)場(chǎng)規(guī)則》，［8］（P87）較為具體明確，具有可操作性。但是，規(guī)定“命題委員應(yīng)于所任科目考試日二十四小時(shí)以前在典試委員會(huì)擬繕試題”，時(shí)間未免過(guò)于急促，“同時(shí)也沒(méi)有討論修改的規(guī)定，一切全由命題委員一人負(fù)責(zé)，也似欠妥”。至于“評(píng)閱試卷，發(fā)現(xiàn)……文字內(nèi)容確有反動(dòng)思想者”，“應(yīng)報(bào)告典試委員會(huì)”。［9］（P732）

考試院還明確規(guī)定了考試紀(jì)律。1930年12月公布的《典試規(guī)程》和1935年6月13日公布的《修正典試規(guī)程》均規(guī)定：典試委員長(zhǎng)、典試委員、襄試委員，自受命受聘之日起，出發(fā)途中及典試期內(nèi)，均不得與人有交際應(yīng)酬及函電往來(lái)情事。上述人員及典試委員會(huì)各職員，于典試期內(nèi)，均應(yīng)在試場(chǎng)之內(nèi)場(chǎng)住宿，非考試完畢，不得外出，“應(yīng)回避一切酬應(yīng)”。［7］（第8期）“凡參加典試及辦理試務(wù)人員，關(guān)于試卷內(nèi)容及閱卷情形，應(yīng)嚴(yán)守秘密，不得向外泄漏”。“應(yīng)考人員違犯試場(chǎng)規(guī)則時(shí)，由監(jiān)場(chǎng)人員即行制止，其情節(jié)較重者，由監(jiān)場(chǎng)主任報(bào)由試務(wù)處處長(zhǎng)商同監(jiān)試委員處理之。”［8］（P87）

二、文官考試制度

北京政府時(shí)期，文官考試制度開始創(chuàng)立和運(yùn)行。南京國(guó)民政府時(shí)期，文官考試制度有了一定的發(fā)展。其特種考試和檢定考試，是我國(guó)的獨(dú)特創(chuàng)制。

北京政府時(shí)期，共舉辦兩次文官高等考試和一次文官普通考試。第一次文官高等考試于1916年6月舉辦，共錄取194人。［10］（P99）第二次文官高等考試于1919年10月21日舉辦，錄取行政官員480名和外交官、領(lǐng)事官10名。［11］（第16卷，第12號(hào)）1917年4月，北京政府在首都舉行了第一次文官普通考試，錄取295人。［12］第二次文官普通考試原計(jì)劃于1920年9月進(jìn)行，后因直皖戰(zhàn)爭(zhēng)而取消。此外，外交官領(lǐng)事官考試與文官高等考試合并進(jìn)行”，［4］（1915，10，1）司法官的選拔考試于1919年5月不再是文官高等考試的一種，而是一種獨(dú)立的特種文官考試，縣知事考試共舉辦了4屆。

南京國(guó)民政府在大陸期間，文官考試(曾改稱公務(wù)員考試 )種類有了發(fā)展。

一是文官高等考試。文官高等考試共15屆，及格人數(shù)共4344人。一說(shuō)4046人，一說(shuō)3291人，均不妥。

二是普通文官考試。普通文官考試一般每年(1938年除外)都要舉行，即使在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境下亦基本保持正常進(jìn)行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1933年至1948年5月19日前，普通考試及格者共6738人。此外，還建立了公職候選人考試和特種考試制度。

三是專門職業(yè)及技術(shù)人員考試。專門職業(yè)是指擔(dān)任政府公務(wù)者須為具有專門知識(shí)與特別技能者，如律師、會(huì)計(jì)師、技師、醫(yī)師、藥師、護(hù)士等。自《專門職業(yè)及技術(shù)人員考試法》公布后，每年均舉行1－2次專門職業(yè)及技術(shù)人員考試。考試一般分為高等考試、普通考試、特種考試，大多數(shù)都附屬于任命人員考試的初試中舉行。專門職業(yè)及技術(shù)人員考試的檢核工作，由考選委員會(huì)組織的各檢核委員會(huì)常期辦理，較為正規(guī)。自1942年至1948年5月19日，專門職業(yè)及技術(shù)人員考試合格計(jì)45685人。

四是公職候選人考試。公職候選人是指國(guó)民大會(huì)代表、省市縣參議會(huì)參議員、鄉(xiāng)保民代表等民意機(jī)關(guān)成員和依法應(yīng)選舉產(chǎn)生的官員。孫中山為了糾正西方“分臟選舉”、“感情選舉”、“金錢選舉”等弊端，及防止民意機(jī)關(guān)代表成為如同北洋政府時(shí)期的“豬仔議員”一類的政客，規(guī)定必須經(jīng)過(guò)考試以決定他們的候選人資格，避免選舉權(quán)的濫用。孫中山在《五權(quán)憲法》中指出，考試院的職權(quán)是選拔公務(wù)員與公職候選人，在《建國(guó)大綱》中孫中山又規(guī)定：凡候選及任命官員，無(wú)論中央和地方，皆須經(jīng)中央考試銓定資格者方可。公職候選人的考試制度，實(shí)際上是考試和選舉相結(jié)合的人才選拔制度。

這一制度一直實(shí)行到抗日戰(zhàn)爭(zhēng)中期。國(guó)民黨政府在后方推行“新縣制”，縣以下民意機(jī)關(guān)候選人要先接受考試，及格者才有候選人資格。于是，1940年12月16日，國(guó)民政府公布《縣參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人考試暫行條例》，該項(xiàng)條例規(guī)定的應(yīng)考資格和檢核資格甚為寬廣，特別注重地方服務(wù)經(jīng)驗(yàn)。至于考試方法，分為實(shí)驗(yàn)和檢核兩種，根據(jù)當(dāng)時(shí)實(shí)際需要，先辦理檢核，即依法審查申請(qǐng)人的資歷證件，審查合格即認(rèn)為考試及格，發(fā)給考試及格證書，以憑候選，并不舉行筆試程序，至為簡(jiǎn)便。

由于省參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長(zhǎng)均需選舉，此項(xiàng)候選人考試也要舉辦，考試范圍已經(jīng)擴(kuò)大，考試院為便利實(shí)施起見，合并省縣各級(jí)公職候選人考試。1943年5月17日，國(guó)民政府公布的《省縣公職候選人考試法》替代了《縣參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人考試暫行條例》。《省縣公職候選人考試法》規(guī)定：省、縣(包括市)公職候選人分為甲乙兩種。“甲種公職候選人考試及格者，得為省參議員和縣參議員候選人。乙種公職候選人考試及格者，得為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)或保長(zhǎng)候選人。”［8］（P99-102）省縣公職候選人考試方法仍分為考試和檢核兩種，檢核除審查資格外，舉行測(cè)驗(yàn)和口試，考試科目和檢核辦法由考試院規(guī)定。甲種公職候選人的考試科目：國(guó)父遺教(建國(guó)方略、建國(guó)大綱及三民主義)、國(guó)文、本國(guó)歷史及地理、憲法(憲法未公布前考中華民國(guó)約法)、地方自治。乙種公職候選人的考試科目：國(guó)父遺教(三民主義、建國(guó)大綱及地方自治開始實(shí)行法)、國(guó)文、本國(guó)歷史及地理。《檢核辦法》共31條，其中規(guī)定考選委員會(huì)設(shè)公職候選人檢核委員會(huì)辦理公職候選人檢核事宜。縣政府及省民政廳各設(shè)公職候選人應(yīng)考資格審查委員會(huì)，辦理各該縣公職候選人應(yīng)考資格之初審、復(fù)審及匯轉(zhuǎn)事宜。

自1941年至1947年，經(jīng)公職候選人資格檢核及格的，計(jì)甲種583250人，乙種2164714人，合計(jì)2747964人。《國(guó)民政府考試院檔案：歷年考試統(tǒng)計(jì)》，楊學(xué)為總主編：《中國(guó)考試史文獻(xiàn)集成》第7卷，高等教育出版社2003年版，第455頁(yè)。一說(shuō)甲種檢核及格者451042人，乙種檢核及格者1439833人，合計(jì)1890875人，見《中國(guó)考試史文獻(xiàn)集成》第7卷，高等教育出版社2003年，第401頁(yè)。上述制度在1946年“制憲國(guó)大”上再次引起爭(zhēng)論，雖經(jīng)戴季陶力爭(zhēng)，“制憲國(guó)大”仍作出了否定的決議。1947年1月1日公布的《中華民國(guó)憲法》，未能將公職候選人資格列入應(yīng)經(jīng)考試院依法考試、銓定的范疇。同年4月11日國(guó)防最高委員會(huì)第227次會(huì)議決議，公職候選人檢核應(yīng)即停止舉辦。同年5月1日國(guó)民政府正式宣布廢除對(duì)公職候選人進(jìn)行考試、檢核的法令。

五是特種考試。根據(jù)考試法第四條的規(guī)定，遇有特殊情況時(shí)舉行特種考試。特種考試情況較特殊和復(fù)雜，其水平有的高于高等考試（如縣長(zhǎng)考試的應(yīng)考資格為：曾經(jīng)高等行政人員考試及格，或曾任簡(jiǎn)任官1年以上，或曾任薦任官2年以上等等），有的則比普通考試還要低（如郵局信差的考試只要求具有小學(xué)水平）。特種考試是戴季陶所獨(dú)創(chuàng)的，無(wú)論日本的考試制度還是北洋政府的考試法中均無(wú)這一類考試。立法院在審議《考試法》時(shí)曾對(duì)此項(xiàng)內(nèi)容提出質(zhì)詢。戴季陶到場(chǎng)回答質(zhì)詢時(shí)說(shuō)：“特種考試是為了將來(lái)應(yīng)付各種需要，它的意義我至今還只能意會(huì)而不能言傳，相信將來(lái)定會(huì)得證明是必需的。”后來(lái)的事實(shí)證明，特種考試為國(guó)民政府所選拔的人才，十多倍于高等考試或普通考試。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1931年舉行第一屆考試起至1949年考試院遷臺(tái)灣止，高等考試與普通考試共錄取10531人，而同一時(shí)期中經(jīng)特種考試錄取的達(dá)到155220人。1933年舉行特種考試承審員考試，此系為適應(yīng)各省于地方法院未經(jīng)完全成立以前的審判需要而舉辦，計(jì)及格43人。1934年又舉辦特種考試承審員及會(huì)計(jì)人員考試，共及格104人。1935年舉辦特種承審員及高級(jí)郵務(wù)員考試，共及格49人。此后舉辦特種考試，及格人數(shù)是：1936年973人；1937年995人；1938年709人；1939年3865人；1940年6368人；1941年5867人；1942年5563人；1943年8937人；1944年5111人；1945年4019人；1946年76923人；1947年，28949人。1948年1月－5月19日，6745人。自1933年至1948年5月19日，特種考試共及格155220人。

六是檢定考試。它是為甄拔一批無(wú)力升學(xué)而自修有得之士取得任命人員或?qū)ｉT職業(yè)及技術(shù)人員應(yīng)考資格的考試。及格者由各該檢定考試委員會(huì)分別發(fā)給檢定考試及格證書，并呈由考選委員會(huì)轉(zhuǎn)呈考試院備案。獲得檢定考試及格證書的，于每屆各該考試時(shí)，均有應(yīng)試資格。檢定考試不及格，但所受檢定的科目中有及格的，由檢定考試委員會(huì)發(fā)給單科及格證明書，呈由考選委員會(huì)轉(zhuǎn)呈考試院備案。得有單科及格證明書的，于每屆各該檢定考試時(shí)，免除其業(yè)經(jīng)及格科目的檢定。檢定考試日期，由考試院決定。［7］（第2期）據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1931年到1948年5月19日，檢定考試合格人員合計(jì)3011人。《國(guó)民政府考試院檔案》，《各種考試及格總?cè)藬?shù)報(bào)告表》，見楊學(xué)為總主編：《中國(guó)考試史文獻(xiàn)集成》第7卷，高等教育出版社2003版，第455頁(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1931年到1948年5月19日，檢定考試合格人員如下：1931年156人，1933年211人，1935年486人，1936年11人，1937年377人，1939年55人，1940年92人，1941年101人，1942年114人，1943年233人，1944年191人，1945年197人，1946年313人，1947年398人。1948年5月19日前76人。合計(jì)3011人。

三、文官銓敘制度

文官銓敘制度是指對(duì)文官的任用、考績(jī)、升調(diào)、獎(jiǎng)懲、撫恤等制度。民國(guó)文官銓敘制度的系統(tǒng)性和規(guī)范性是史無(wú)前例的。據(jù)考試院秘書處1947年編印的《考銓法規(guī)集》，該集分為官制、官規(guī)、考選、銓敘四類，其中“銓敘”法規(guī)所占篇幅幾乎相當(dāng)于另外三類法規(guī)的總和。在銓敘法規(guī)中，對(duì)文官的任用、考績(jī)、升遷、獎(jiǎng)懲、撫恤等作了詳盡的規(guī)定。限于篇幅，本文僅考察上述銓法規(guī)中最重要的任用和考績(jī)制度。

（一）分發(fā)任用

文官的甄別、甄用制度。北京民國(guó)政府除了考試錄用官員外，還實(shí)行甄別、甄用制度，對(duì)才堪致用者，審核后錄用。甄別，是對(duì)各級(jí)政府中大量未經(jīng)文官考試任用的官吏的畢業(yè)資格、經(jīng)歷、政績(jī)、學(xué)識(shí)、經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行審核考查。［4］（1913，1，9）合格的發(fā)給甄別合格證書，不合格的依法免官。甄用，是指不經(jīng)過(guò)文官考試，而以保薦的方式任用官吏。經(jīng)文官甄用委員會(huì)審查合格的保舉人，覲見后由大總統(tǒng)核定用途，交政事堂銓敘局，聽候任用。保薦官須秉公辦事，如有作弊，“除撤消保案外”，“呈請(qǐng)大總統(tǒng)將原保薦官分別懲戒”。［4］（1915，10，1）文官甄別、甄用制度本是作為文官考試制度的補(bǔ)充而進(jìn)行的，但由于政府所需官吏數(shù)目龐大，而考試錄取人數(shù)又非常有限，所以甄別、甄用制度反倒成為文官任用或在任用后取得合法資格的主要途徑。例如1914年舉行的知事考試共錄取618名，而1915年保薦縣知事達(dá)2408人。［13］

公務(wù)員的甄別審查與考試復(fù)核。考試院成立后，大量工作是對(duì)現(xiàn)任官吏的甄別審查，以確定他們能否繼續(xù)為官。南京國(guó)民政府改稱文官為公務(wù)員后，于1929年10月公布《現(xiàn)任公務(wù)員甄別審查條例》，規(guī)定現(xiàn)任公務(wù)員均須填寫甄別審查表，連同自己的各項(xiàng)證明文件報(bào)送考試院銓敘部進(jìn)行甄別審查。甄別審查合格者發(fā)給合格證書按原官等級(jí)任用；甄別審查委員會(huì)認(rèn)為應(yīng)降等降級(jí)的，按照應(yīng)降的等級(jí)發(fā)給證書；甄別審查不及格者應(yīng)即通知免職。《考試院公報(bào)》每期均公布經(jīng)甄別審查合格者的姓名，原擬用半年時(shí)間完成對(duì)全國(guó)現(xiàn)任公務(wù)員的甄別審查，但由于多種原因一再延期，直到1933年6月第五次延期的最后期限已滿，仍只5.3萬(wàn)余人向銓敘部報(bào)送了甄別審查表，經(jīng)甄別審查合格者計(jì)3.66萬(wàn)余人，甄別審查不合格或不予甄別審查者約一萬(wàn)余人，其余數(shù)千人尚須補(bǔ)報(bào)證件或須召本人當(dāng)面考詢。上述已報(bào)送甄別審查表的官吏僅占全國(guó)應(yīng)當(dāng)接受甄別審查官吏總數(shù)近百萬(wàn)人中的極少數(shù)，可見開展此項(xiàng)工作受到了嚴(yán)重抵制，最后只得不了了之。在進(jìn)行甄別審查的同時(shí)，又于1931年1月成立考試復(fù)核委員會(huì)，對(duì)考試院成立前由各省自行舉行文官考試錄用的官員，進(jìn)行考試復(fù)核。除了承認(rèn)《考試院公報(bào)》逐月公布的復(fù)核合格人員姓名外，對(duì)于北京政府舉辦的文官考試及格人員的文官資格不予承認(rèn)，也不得申請(qǐng)考試復(fù)核委員會(huì)的復(fù)核。［14］

高等考試的分發(fā)任用。根據(jù)南京國(guó)民政府公布的第一屆高等考試及格人員分發(fā)規(guī)程和任用規(guī)程的規(guī)定：考試成績(jī)最優(yōu)等的分發(fā)相當(dāng)機(jī)關(guān)以薦任官任用，遇有缺額時(shí)優(yōu)先實(shí)授；考試成績(jī)優(yōu)等的分發(fā)到相當(dāng)機(jī)關(guān)以薦任官任用，遇有缺額時(shí)優(yōu)先試署；考試成績(jī)?yōu)橹械炔⑶以挝喂僖陨下殑?wù)的公務(wù)員滿1年的，分發(fā)相當(dāng)機(jī)關(guān)以薦任官任用，遇有缺額時(shí)優(yōu)先試署。其余的人員分發(fā)到相當(dāng)機(jī)關(guān)以薦任官身份進(jìn)行學(xué)習(xí)；學(xué)習(xí)或試署期均為1年，學(xué)習(xí)期滿經(jīng)考查成績(jī)優(yōu)良的，均以初級(jí)薦任官試署，試署期滿經(jīng)銓敘部審查合格的，薦請(qǐng)實(shí)授。高等考試及格人員在銓敘部規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，先填寫分發(fā)志愿書，并遞交照片、及格證書、學(xué)歷履歷證明，向銓敘部申請(qǐng)分發(fā)。如同一志愿請(qǐng)求分發(fā)的人員過(guò)多，以考試及格名次居前者優(yōu)先分發(fā)。國(guó)民政府于1932年公布施行的1933年修正的《縣長(zhǎng)任用法》，規(guī)定縣長(zhǎng)任用資格。1943年，國(guó)民政府公布施行的《高等考試及格人員縣長(zhǎng)挑選條例》，規(guī)定了縣長(zhǎng)挑選的資格、考試和任用的方法。［15］（第267期）

普通考試的分發(fā)任用。1934年3月17日，國(guó)民政府公布并施行的《普通考試及格人員分發(fā)規(guī)程》規(guī)定：普通考試在首都舉行的，其分發(fā)由銓敘部辦理；在各省區(qū)舉行的，由各省區(qū)銓敘分機(jī)關(guān)辦理。銓敘分機(jī)關(guān)未成立前，由各省區(qū)分發(fā)。普通考試及格人員，凡任委任職1年以上或雇員2年以上，提出切實(shí)證明文件，經(jīng)銓敘部或銓敘分機(jī)關(guān)審查屬實(shí)的，分發(fā)各機(jī)關(guān)以委任職任用，沒(méi)有任職經(jīng)歷或任職經(jīng)歷不足的，分派各機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)。學(xué)習(xí)人員由被分機(jī)關(guān)酌派職務(wù)，并指定專人負(fù)責(zé)指導(dǎo)。學(xué)習(xí)時(shí)間為1年，可領(lǐng)取各該委任機(jī)關(guān)最低級(jí)的相當(dāng)工資。若在學(xué)習(xí)期間表現(xiàn)突出，成績(jī)列甲等的以委任職試署，列乙等的減月薪1/10，并延長(zhǎng)學(xué)習(xí)6個(gè)月，列丙等的減月薪1/5，延長(zhǎng)學(xué)習(xí)1年。但均以延長(zhǎng)2次為限，延長(zhǎng)期滿后成績(jī)?nèi)粤幸业纫韵抡撸瑒t停止其學(xué)習(xí)任用。

公務(wù)員的任用。南京國(guó)民政府將公務(wù)員分為4等37級(jí)。特任職是第一等，只有1級(jí)，主要包括國(guó)民政府的主席、五院的正副院長(zhǎng)、各部部長(zhǎng)、國(guó)民政府的文官長(zhǎng)、參軍長(zhǎng)、行政院的秘書長(zhǎng)、各省省主席及駐外大使。簡(jiǎn)任職為第二等，共分8級(jí)，主要官員有中央各部的次長(zhǎng)、參事、局長(zhǎng)；各省行政督察專員、地方各省長(zhǎng)、廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、直屬處長(zhǎng)、駐外公使、總領(lǐng)事、技術(shù)官的技監(jiān)等。薦任職是第三等，共分12級(jí)，主要有中央各部和各省(市)的科長(zhǎng)、部分科員和地方上的縣長(zhǎng)、技術(shù)官技正。委任職為第四等，共分16級(jí)，主要人員是中央及地方的科員、技術(shù)官技士。國(guó)民政府把公務(wù)員分為兩類：即政務(wù)官和事務(wù)官。兩者可以相互轉(zhuǎn)換任用，事務(wù)官可以晉升為政務(wù)官，政務(wù)官也可以轉(zhuǎn)任為事務(wù)官。依據(jù)國(guó)民政府于1933年公布施行、1935年和1937年再次修正公布施行的《公務(wù)員任用法》，公務(wù)員的任用不適用于政務(wù)官，只適用于事務(wù)官。政務(wù)官主要包括南京國(guó)民政府主席、五院的正副院長(zhǎng)、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)委員長(zhǎng)、駐外大使、各部的政務(wù)次長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)及各省政府主席等官員，政務(wù)官由國(guó)民黨中央政治會(huì)議議決任用。事務(wù)官主要從事事務(wù)性工作，包括秘書人員、辦事員、法官和政府中、低級(jí)官員，此外還包括技術(shù)類人員和雇員。南京國(guó)民政府明文規(guī)定，其簡(jiǎn)任、薦任、委任公務(wù)員的任職資格，不適用于蒙藏委員會(huì)和僑務(wù)委員會(huì)委員、各機(jī)關(guān)秘書長(zhǎng)及秘書，對(duì)于邊遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員的任用，則放寬限制。國(guó)民黨各種機(jī)構(gòu)中也有一條不成文的規(guī)定，秘書總是和主管的長(zhǎng)官同進(jìn)退共命運(yùn)，他們實(shí)際上不受文官制度的約束。這樣，公務(wù)員的任用只適用于中下層事務(wù)官。

（二）考績(jī)

1929年11月4日，南京國(guó)民政府公布《考績(jī)法》。1935年7月16日公布的《公務(wù)員考績(jī)法》的要點(diǎn)是：一、公務(wù)員的考績(jī)分為年考和總考。年考是對(duì)公務(wù)員1年成績(jī)的考核，由各機(jī)關(guān)辦理，報(bào)銓敘部登記；總考是對(duì)公務(wù)員3年成績(jī)的綜合考核，由銓敘部辦理。二、考核分初核、復(fù)核。初核在6月進(jìn)行，由公務(wù)員的直接上級(jí)長(zhǎng)官執(zhí)行。復(fù)核在12月進(jìn)行，由再上級(jí)長(zhǎng)官執(zhí)行，主管長(zhǎng)官執(zhí)行最后復(fù)核。長(zhǎng)官只有1級(jí)時(shí)，由長(zhǎng)官考核。三、設(shè)考績(jī)委員會(huì)辦理考績(jī)事項(xiàng)。

同年10月30日國(guó)民政府公布《公務(wù)員考績(jī)法施行細(xì)則》規(guī)定：考績(jī)標(biāo)準(zhǔn)分工作、學(xué)識(shí)、操行3項(xiàng)，其中平時(shí)的工作成績(jī)占50分，學(xué)識(shí)、操行成績(jī)各占25分，根據(jù)總分定出公務(wù)員考績(jī)的等級(jí)。年考在80分以上為1等，不滿40分為6等。總考在90分以上為1等，不滿40分為7等。以上各等距均為10分。年考及總考均以滿60分為及格。南京國(guó)民政府的考績(jī)法規(guī)重視平時(shí)工作成績(jī)，若平時(shí)工作成績(jī)不滿30分，也為不及格。

同年11月1日，國(guó)民政府公布《公務(wù)員考績(jī)獎(jiǎng)懲條例》，內(nèi)容要點(diǎn)為：一、獎(jiǎng)勵(lì)分升等、晉級(jí)、記功。升等就是提升公務(wù)員的官等，總考績(jī)?yōu)榈谝坏鹊挠枰陨取x級(jí)是指晉升公務(wù)員的級(jí)別，總考績(jī)?cè)?等的予以晉級(jí)。記功，就是對(duì)公務(wù)員給予記功獎(jiǎng)勵(lì)，總考績(jī)列3等的可以記功1次。二、懲處分解職、降級(jí)、記過(guò)。解職就是開除成績(jī)較劣的公務(wù)員，總考績(jī)最低等的公務(wù)員予以解職。降級(jí)是指降低公務(wù)員的級(jí)別或官等，總考績(jī)?yōu)?等的即降級(jí)、降等。記過(guò)就是給公務(wù)員以記過(guò)處分，總考績(jī)列5等的在此之列。三、年考總考的獎(jiǎng)懲。年考應(yīng)解職人員不得少于一個(gè)機(jī)關(guān)公務(wù)員總數(shù)的2％，總考績(jī)應(yīng)解職的公務(wù)員不得少于機(jī)關(guān)人數(shù)總額的4％。四、每機(jī)關(guān)升等人員及年考總考的比例。每機(jī)關(guān)從薦任職升為簡(jiǎn)任職的公務(wù)員每次不能超過(guò)該機(jī)關(guān)在職的薦任人員的10%。從委任職升為薦任職的公務(wù)員則每次不能超過(guò)該機(jī)關(guān)在職委任人員的20%。五、考績(jī)解職員缺，由考試及格人員遞補(bǔ)。

1935年公布施行的《公務(wù)員考績(jī)法》和施行細(xì)則、《公務(wù)員考績(jī)獎(jiǎng)懲條例》執(zhí)行到抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后的1939年，被同年12月頒布施行的《非常時(shí)期公務(wù)員考績(jī)暫行條例》所替代。暫行條例沿用到1943年，復(fù)經(jīng)修改，國(guó)民政府頒布施行《非常時(shí)期公務(wù)員考績(jī)條例》和施行細(xì)則。其主要變化：一是改總考為年考。二是考績(jī)獎(jiǎng)懲的內(nèi)容有了變化，廢除了原來(lái)升等員額的限制及年考和總考必須淘汰公務(wù)員的辦法。

應(yīng)當(dāng)指出：民國(guó)文官制度的法制化、規(guī)范化是史無(wú)前例的。但在文官制度運(yùn)作的過(guò)程中，還存在考試內(nèi)容的保守、考試與任用脫節(jié)、任用與考績(jī)脫節(jié)等問(wèn)題。近代中國(guó)政權(quán)的整體性危機(jī)，也使文官制度深受其害。南京國(guó)民政府還把鎮(zhèn)壓革命和鎮(zhèn)壓革命人民作為考績(jī)和獎(jiǎng)懲的首要標(biāo)準(zhǔn)，這充分反映了文官制度為政治制度服務(wù)的實(shí)質(zhì)。

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