政府信息公開背景下檔案管理制度的構建

2007年4月24日，《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）正式發布，并將于2008年5月1日起正式施行。《政府信息公開條例》以政府信息公開是政府機關的義務為基礎，從公開主體、公開范圍、公開方式等方面對我國政府信息公開行為做出了明確的制度安排。尤為引人注目的是，《政府信息公開條例》明確提出要構建我國政府信息公開工作的業務配套制度、工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度等。這實際上是打開了政府信息資源管理的末端環節，它必然會產生一系列的“倒逼”效應，促使政府機關及有關管理部門完善整個政府信息資源管理制度。政府機關檔案室及公共檔案館是政府信息資源聚集的部門，同時也是政府信息公開查閱點，它們具體承擔著政府信息資源管理與開放服務的任務，因此，如何根據《政府信息公開條例》的要求系統構建起與政府信息公開要求相配套的檔案管理制度就成為一個緊迫的課題。

筆者認為，政府機關檔案室及各級公共檔案館（政府信息公共查閱點）應根據《政府信息公開條例》的要求，以檔案管理配套制度建設為重點，實現機關檔案室和公共檔案館內向型管理制度向開放型管理制度建設的轉變，從而保證機關檔案室和公共檔案館政府信息公共查閱點的功能實現。

筆者認為，在政府機關檔案室和各級公共檔案館的檔案管理配套制度建設中，與政府信息公開趨勢相呼應的制度建設內容主要集中在如下方面。

一、建立政府檔案信息資源分級分類管理制度

政府檔案信息資源分類是指把具有某種共同屬性或特征的檔案信息歸并在一起，通過其類別屬性或特征對檔案信息進行區別，并有針對性地采取不同管理業務規范。對政府信息和現行文件進行分類的標準可以是多重的。如從政府信息的涉及部門（如政府機關、第三部門、事業單位、具有公共服務性質的企業等）、政府檔案信息的屬性（內部共享的政府信息、公益性政府信息、商業性政府信息）、加工處理狀態（原始數據、初步處理數據、精細加工數據、增值數據）以及按政府檔案信息用戶進行的分級分類等進行劃分。一般來看，政府檔案信息的基本大類可以分為保密信息、公共信息（或公益信息）和增值信息等幾類；從基本分級看，政府檔案信息可以分為三級：社會公開類、依法專用類和部門共享類。在分級分類基礎上，各級政府機關檔案室和公共檔案館應根據《政府信息公開條例》在公開范圍上的總體要求，分別確立不同的政府檔案信息管理與開放重點，并圍繞這些重點內容組織日常業務管理工作，以確保《政府信息公開條例》提出的不同層級人民政府及其部門政府信息公開的重點任務能得以順利完成。

二、建立政府檔案信息資源公開目錄與指南的發布和更新制度

《政府信息公開條例》第19條明確要求，行政機關應當編制、公布政府信息公開指南和政府信息公開目錄，并及時更新。政府信息公開指南應當包括政府信息的分類、編排體系、獲取方式，政府信息公開工作機構的名稱、辦公地址、辦公時間、聯系電話、傳真號碼、電子郵箱等內容；政府信息公開目錄應當包括政府信息的索引、名稱、內容概述、生成時期等內容。從政府信息公開指南與目錄的構成內容看，各級檔案業務機構應重點介入的工作是政府信息公開目錄的編制與更新。政府機關檔案室和公共檔案館在參與或獨立完成政府信息公開目錄的編制過程中，應就編制與更新周期、公開內容與范圍審查、公開目錄發布審核程序、公開目錄編制的崗位責任等建立相關制度，從而推進檔案管理部門實現由現行公務目錄向開放目錄編制工作的轉變，并確保開放目錄的編制質量。

三、完善政府信息公共查閱點的信息管理制度

《政府信息公開條例》第16條規定，各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，行政機關可以根據需要設立公共查閱室、資料索取點。上述規定明確了國家檔案館在政府信息公開中的地位。與此相對應，考慮到當前行政機關內部機構設置的現狀和業務工作的天然聯系，機關檔案室也應是政府機關信息公共查閱室的首選地點。由于機關檔案室和公共檔案館正從收藏和管理政府信息中的非現行文件向多類型的政府信息收藏和管理發生著轉變，服務范圍也從局部與有限服務向全方位的開放服務轉變，這都要求機關檔案室和公共檔案館的管理制度應做出新調整。

從公共檔案館管理制度的調整看，它不僅要完善其自身的信息公開制度（公共檔案館也是政府信息公開的義務主體之一），而且還應形成其作為政府信息公共查閱點的科學管理制度：在權限歸屬上，公共檔案館應明確其政府信息查閱的內部業務部門，并對其日常政府信息管理行為提出明確規范，特別是具體制訂被動申請開放的受理程序規范和申請轉遞制度；在政府信息集中時間上，應要求有關義務主體按照《政府信息公開條例》的要求，在政府信息形成、發布或更新的同時及時抄送公共檔案館，以便公眾集中查閱；在政府信息報送單位上，應要求凡具有行政管理職能、公共服務職能的黨政機關、企事業單位等均應及時報送相關信息和文件；在政府信息報送內容上，應根據《政府信息公開條例》明確的不同層級政府機關的公開重點，具體確定有關機關報送的政府信息內容；在報送手續上，公共檔案館應及時與有關機關辦理政府信息交接手續，以確認政府信息公開的數量與質量；在政府信息公開準備上，公共檔案館應采取有效措施保證公開信息的有序，對有關政府信息和文件進行必要的分類整理，法規性、政策性文件、公報、政報、志書和期刊等應上架有序排列，同時政府信息查閱點應配備必要的檢索工具，完善查閱檢索體系，并提供有關政府信息公開的輔助性資料；在政府信息公開協作上，公共檔案館為了保證其提供政府信息的一致性和公開申請受理的及時性，應及時溝通并協調有關政府機關的關系。

從機關檔案室檔案管理制度的調整看，它重點應加強以下制度建設：以《機關檔案室業務建設規范》為基礎，進一步明確機關檔案室在政府信息公開中的職能與職責，重新制定有關管理人員的崗位責任和考核方法；以歸檔制度為基礎，建立可公開政府信息向機關檔案室和公共檔案館的移送制度，它應包括政府信息移送的內容、時間、載體、安全等具體要求；以機關檔案室檔案查閱與利用制度為基礎，建立機關檔案室的社會開放制度，就機關檔案室對社會公眾服務的時間、手續、義務和公開申請的受理方法等進行規定，從而確保機關檔案室作為政府信息公開工作機構的規范運作。

四、建立政府信息查閱點的服務規范制度

作為政府信息查閱點的機關檔案室和各級公共檔案館雖然已經不同程度開展過檔案服務活動，積累了一定服務經驗，也有一系列的服務規范制度，但成為政府信息查閱點后，機關檔案室和公共檔案館的服務特點發生了很大變化，其服務內容更加豐富、服務范圍更加廣泛、服務時效更加明確。上述服務特點的新變化，給機關檔案室和公共檔案館的服務制度也增加了新內涵。

一是機關檔案室和公共檔案館在政府信息公開中應對公眾履行一定的幫助服務義務。具體內容是：提供必要的檢索服務；解答有關利用咨詢的義務（而非信息內容的解釋義務）；提供郵寄、復制等幫助服務；對特殊人群，如視聽障礙者的幫助義務；對信息申請者的指引服務；參與和指導有關公開義務機關主體的政府信息密級審查；接受有關人員的來電、來函查詢服務；對實施政府信息公開的義務機關無償提供政策與方法的指導和培訓等。

二是機關檔案室和各級公共檔案館在政府信息公開服務中應更加嚴格遵守如下服務規范：公開服務工作應公平、公正、便民，不得因利用者差異而提供程度不同的服務；主動熱情，理解和支持利用者的求準、求全、求快、求新的心理；做好服務登記和利用者需求類型統計分析，力求主動開展高效信息服務；在服務應按法律法規的要求和機關委托進行信息開放，不得越權開放；對被動公開服務要做出及時響應，被動開放申請應在15個工作日內做出可以公開或不予公開的決定。對一些特殊需求，如果須花費較多的搜尋時間應及時向利用者說明，但延長答復的時間不能超過30個工作日；檔案工作人員不得利用優先知悉的政府信息進行信息尋租。

五、建立政府信息公開的開放責任和安全審查責任制度

政府信息開放的開放責任與安全責任歸屬有關義務主體，各機關檔案室和公共檔案館作為政府信息公開查閱點也應認真做好公開的安全審查，承擔連帶的開放與安全保密責任。在機關檔案室和公共檔案館的有關管理制度設計中，應從開放責任與安全責任兩個側面分別提出管理制度要求。例如，政府信息查閱點應對照《政府信息公開條例》和《保密法》等相關法律法規的規定，具體審查公開或不公開的政府信息內容范圍，并在具體公開過程中平衡因公開而可能出現的公共利益、商業利益或個人利益之間的沖突；應在加強對有關公開信息的安全保管，保證信息的物質安全以實現長期公開利用；針對有關機讀文件物理壽命有限的問題，集中查閱點應針對性采取一定的保護措施，并定期檢查其安全性能和復制相關信息；針對有關公民、法人或其他組織向行政機關申請與其自身有關的政府信息的，應由政府信息查點驗明申請者的有效身份證件或者證明文件，并確保其使用過程處于安全監控之中。

六、建立起政府信息查閱點的政府信息公開工作年度報告制度

政府信息公開工作很大程度上是在機關檔案室和公共檔案館等政府信息查閱點的具體行為中得以實現的。因此，政府信息查閱點的信息公開工作年度報告制度對總結、考核和評議機關政府信息公開水平和發展趨勢等具有重要意義。政府信息查閱點的公開年度報告除就查閱點主動與被動公開政府信息的情況、不予公開政府信息的情況、收費與減免情況、公開中的行政復議、行政訴訟情況、公開中的存在問題等提出報告外，還應就政府信息查閱點的目錄編制、信息收集與加工、部門協作等管理情況提出報告，從而為政府信息查閱點公開工作的持續改進提供依據。對公共檔案館而言，它還應就有關義務主體移送政府信息的數量與質量等具體事項提出報告，并向社會公布，從而使社會各界在評議機關政府信息公開水平時能有充分有效的依據。

七、建立政府信息查閱點的政府信息收費管理制度

根據《政府信息公開條例》的規定，行政機關依申請提供政府信息的，除可以收取檢索、復制、郵寄等成本費用，不得收取其他費用，有關成本費用的標準由有關價格主管部門會同財政部門制定。對機關檔案室和公共檔案館等政府信息查閱點而言，它應在上述有關收費政策框架內具體明確檢索、復制和郵寄費的收取方法，重點是應就城市貧困人群的收費減免政策等形成規定。

八、建立政府信息查閱點的工作考核、社會評議和責任追究制度

建立政府信息查閱點的工作考核、社會評議和責任追究制度是切實保障機關檔案室和公共檔案館工作效能的必要措施?！墩畔⒐_條例》明確規定公共檔案館等是政府信息公共查閱點，這不僅給檔案工作帶來了貼近社會大眾的發展新機遇，同時也給檔案部門賦予了更多的社會責任，也帶來了一系列管理新挑戰。政府信息查閱點的工作考核、社會評議和責任追究制度看似是三個獨立的組成部分，但它們卻統一在相同的評價指標體系之下。筆者認為，這個評價指標體系的關鍵性指標包括公眾滿意性指標與機關成本和效益與效率指標兩個組成內容。

公眾在搜尋并利用政府信息的過程中對政府信息查閱點的管理與服務水平有其特定的評價角度。公眾對政府信息公開需求的構成包括功能需求、形式需求、外延需求和價格需求等四個基本內容。功能需求是指政府信息公開能否幫助公眾明確或解決某一管理或現實生活問題；形式需求是公眾對政府信息開放的載體、形式等的需求；外延需求通常表現為公眾在利用開放的政府信息過程中還有一定的附加服務或心理需求，如在必要時開放主體能給其提供一定的信息咨詢與指導服務，并滿足其求尊、求快等正常心理需求；價格需求是指公眾對免費原則基礎上的成本價格收費有不同的敏感度。建立在上述認識基礎上，筆者認為，公眾對政府信息公開的功能需求指標主要包括及時性（主動與被動開放的響應時間標準、更新水平）、充分有效性（如政府信息的可理解性、開放程度、社會公平性等）兩個具體方面；形式需求主要包括載體與開放手段多樣性、利用便利性等指標；外延需求主要包括附加服務項目（如信息檢索與指引工具、開放大綱與指南、政府信息的深度開發等）、服務態度等指標；價格需求則包括成本定價是否合理及執行情況等指標。

機關成本效益指標是指圍繞政府信息公開和現行文件開放應具體考察政府機關的成本投入是否合理以及機關工作效率是否受到影響。從具體指標設定上看，主要包括專門負責開放工作的人員設置、開放過程中的成本開支與成本收費比較、機關社會形象、主動與被動開放的信息比例、開放信息后的實際社會效果反饋等。

在利用上述指標設計進行有關工作考核、社會評議和責任追究制度的設計時，應將重點放在公眾滿意水平的測度上，并適當兼顧機關成本效益與效率指標，即考慮上述兩大指標的不同權重。在參照情感梯度理論的基礎上，可以將政府信息公開評價結果劃分為不同水平級度。只有這樣，才能保證有關考核與評議工作建立在可行的制度保障基礎上。

作者單位：蘇州大學