“垂直”并非靈丹妙藥

事實證明，若不能真正束縛住權力本身，任何權力都是靠不住的。

當下，各權力部門實施垂直管理的呼聲一浪高過一浪，越來越多的職能部門已經或正在努力爭取擠進垂直管理的行列。2000年，國家藥監局開始建立省以下垂直管理體制；2005年，全國26個產煤省份都設置了垂直管理的煤礦安全監察機構；2006年以來，國家環保總局組建的華東、華南、西北、西南、東北等5個環境保護督察中心直接由國家環保部門垂直管理。日前，國家環保總局副局長潘岳明確表示，環保部門實行垂直管理是“早晚的事”。據記者觀察，當前正在爭取垂直管理的部門還有：監察、公安、檢察、勞動保障、計劃生育等。而在去年上海社保基金案被披露后，有關學者也呼吁高層對省級以下社保經辦機構進行垂直管理。記者還注意到，哪個領域問題突出，哪一項工作推進遇阻，就有人提出對該領域實行垂直管理。比如，前不久，某縣的文物保護工作推動不力，人們馬上開始熱議文物保護部門也該實行垂直管理。垂直管理已經被視同抗地方干擾的靈丹妙藥，也從另一個側面宣告了某些行業部門在面對地方政府干擾時的無能為力甚至束手無策。

按照垂直管理設計、推行者的良好意愿，將權力部門進行垂直管理后，就可以有效解決地方保護主義的泛濫，使有法不依、濫用職權的狀況得到改善甚至杜絕。

垂直管理真能順利取得預想的效果嗎？

難破地方保護迷局

從垂直管理部門的運作效果來看，首先并沒有有效地破除有著深刻的社會和制度背景的地方保護主義。

垂直管理部門難拒地方“勾兌”。為了完成上級下達的各項考核指標，地方政府會想盡一些辦法來完成。比如，為完成經濟考核指標、增加GDP，有的地方往往重招商輕審核，從而導致污染企業來了，生產假冒偽劣產品的企業也來了；地方政府往往還會為這些企業的進入大開綠燈，會主動為這些企業協調與實行垂直管理的監管執法部門的關系。

為了給部下做表率，某省一位縣委書記自加壓力，率先出馬招商引資，憑著縣委書記的面子，很快招來了一家會給當地帶來可觀稅收、能解決當地數百人就業的高耗能污染企業。而這樣的企業不符合國家產業政策規定，按常規，負責審批的各類垂直管理部門是不可能讓其落地生根的。但這位縣委書記親自出馬四處協調，不僅讓其在當地落了戶，還搞定稅務、國土、電力等各路垂直管理部門，為其爭取到了優惠的減免稅收政策和電力政策，類似的事例比比皆是。

河北一位副市長在私下對記者聊天時認為，不盡科學的考核方式是產生地方保護主義的根本原因，也讓地方政府產生了濫用權力以維護地方利益的沖動。制度安排是影響權力特征的決定性因素，做好地方任何一項工作之最經濟、最有效、也是最根本的方法，必須是立足于地方，也只能立足于地方。打破地方保護主義最關鍵的是要建立科學合理的考核機制，而不能采用頭痛醫頭，腳痛醫腳式的垂直管理方式來解決。

利益制約難破地方保護。盡管實行垂直管理的執法部門其人、財、物都不由當地政府管轄，但畢竟是在人家的“一畝三分地”上，與當地存在著千絲萬縷的聯系，不可能在執法中做到真正意義上的超脫。即使實行了垂直管理，也不敢輕易得罪地方政府，地方保護主義依然存在。

2006年6月，實行垂直管理的山西某煤礦安全監察局搬進了豪華辦公樓，同時購置了10輛小汽車。買樓的500萬元中有209萬元是從所監管的9個煤礦“借”來的，剩下的有些是當地政府解決的。另外，買車的63萬元也是煤礦“資助”的。拿別人的手短，吃別人的嘴軟，煤監局要了所監管煤礦和當地政府的“贊助”，還能對其進行有效監管嗎？在這里，垂直管理部門利用特權來為自己牟利，而不是為了維護法律的權威。

某市一位實行垂直管理的部門領導“訴苦”說：“單位職工的子女要在當地上學，單位還要在水電氣土地等方面與當地政府打交道，平時執法遇到暴力抗法更要當地公安來協助。沒有地方政府的大力支持，要想順利開展執法工作，是無法想象的。所以當地政府為了當地發展而出現的一些違法違規行為，我們也只好睜只眼，閉只眼?！?/p>

此外，垂直管理部門的許多工作人員基本上都生在當地、長在當地，中國又是一個特有的人情關系社會，在當地執法、查處違法違軌行為時，很快就會有七大姑八大姨前來說情，最后不免大事化小，小事化了。

有了這樣的社會和制度背景，盡管工商、質監、藥監等權力部門實行了垂直管理，但因破解地方保護主義不力而導致的監管乏力，使得近年來各地出現了大量假冒偽劣產品事件，如“紅心鴨蛋”事件和阜陽劣質奶粉事件等。

中部地區一位市長說，現實中地方政府有濫用權力的問題，那么，我們應該在對權力的監管上下工夫，要努力通過變革制度安排，使地方政府不敢、也不能再濫用權力，而不是一味地上收權力。對權力部門大量實行垂直管理后，地方政府與垂直管理部門的搏弈結果，最終不過就是兩者形成相安無事、互不干涉的局面。實行垂直管理就可以破除地方保護的良好愿望，就這樣被巧妙地化為了無形。

都“垂直”了，地方政府還能干啥？

在某省人代會上，不少市長牢騷滿腹，對一些權力部門熱衷于實行垂直管理表示強烈不滿。一位即將退休的工業大市市長直言不諱地說：“地方政府本來承擔的政治經濟社會發展的責任就大，工商、質監、稅務等一些重要權力部門實行垂直領導，就等于把地方政府的權力削弱了，責權不對等，以后還怎么有效開展工作？地方政府到底該干啥呢？”他認為，不少經濟執法部門實行垂直管理后，向中央要來了獨立的執法權，有的尚能公正執法，而有些卻把獨立的執法權當成交易的籌碼，與不法經濟行為的實施者討價還價，地方政府無法對其進行監管，從而導致地方經濟發展環境的惡化。

西部地區一位縣長告訴記者，他所任職的縣有60萬人，每年地方財政收入只有兩億元，這點錢要保證公務員的正常工資，保證機構的正常運轉，還要還以前遺留下來的債務，維護社會穩定，保證正常的公益支出，可以說地方政府有無限的事權。而稅務等部門是實行垂直管理的，地方政府沒有支配稅收的權力，財權與事權極不匹配，使地方政府工作起來顯得非常吃力。四川西部某縣的楊副縣長說，垂直管理部門越來越多，把權力都收上去了，地方政府就象個收發室，地方政府的人權、事權和財權不對等，出現了“中央點菜、地方埋單”和基層政府“財政空轉、負債運行”等權力與責任相脫節的現象，地方政府想干點事情很難。他還對越來越多的部門可能垂直管理表示出深深的憂慮。

長期從事憲政研究的湖南湘潭市委黨校理論研究室主任李鋒認為，中央不斷的強化直管力度，實際上表明了對地方政府的不滿和不信任。市場不規范、權力腐敗現象普遍并非完全是地方政府的責任，其原因很復雜，根本上是體制的問題。但現在中央似乎把責任全部推給地方政府，地方政府自然會感到委屈和不滿。

廣西一位副市長認為，用垂直管理來破除地方保護主義是建立在對地方政府不信任的基礎之上的。破除地方保護主義，解鈴還需系鈴人，為何不從剖析地方保護主義產生的根源入手來研究解決的辦法呢？建立科學的考核地方政府的機制，合理劃分中央和地方的職責和權限，迫使地方政府正確履職，恐怕比單純通過實施垂直管理來掏空地方政府要好得多。

難敵權力腐敗

用垂直管理來制約地方政府濫用權力，其實也就是期待用一個更高級別的權力，來制約可能被地方政府濫用的權力。似乎有了更高行政級別的權力、有了欽差大臣的地位后，就可以解決這個問題了。

然而現實卻讓人大跌眼鏡。垂直管理部門頻頻發生的腐敗案件一次又一次告訴我們：不論何時何地，權力的天生屬性都是一樣的，分到地方的權力可能被貪腐勢力收買，垂直到中央的權力，也可能被貪腐勢力收買。理論上講，垂直管理，權力越集于一端，持權柄者就越發地好操弄，尋租也就更便捷了。

鄭筱萸案可謂典型。1998年，鄭筱萸就任國家藥監局局長，先大規模集中權力，啟動藥監局藥品監督管理體制改革方案，實行省以下藥品監督管理系統垂直管理，把機構設置、機構管理、編制及干部管理、財務經費管理等的審批權限上收到省一級。接著又推行企業優良制造規范（GMP）認證，并統一藥品國家標準，即“地標”升“國標”。權力一統后，接下來就修改游戲規則：改變藥品審批程序，將原來從專家庫中隨機遴選專家參加審評，改為內審，審評人員的位置相對固定。審批權高度集中，尋租的通道就由此打開。拿生產批號，有錢就批得快，沒有錢就得等。出新藥，藥監局一年能批一萬多種。GMP認證，沒有錢，即使合格的企業也拿不到，企業為了生存，只能用錢進行交易。某省賣出了1000個批文，結果，接連發生了震動社會的齊二藥假藥事件、欣弗劣藥事件等，產生了數以萬計的受害者。

為了解決當年因藥監地方分權造成亂局而進行的藥監垂直管理改革，就這樣種下了“龍種”，收獲“跳蚤”，極其迅速地走向了其良好初衷的反面，造成了更大的亂局。細數已實行垂直管理的部門所出現的腐敗案件，人們便可感悟一二。

對各垂直部門來說，當他們作為地方政府職能部門時，尚會受到當地黨委、政府、人大、紀委等的制約；垂直管理后，這些制約沒有了，而代之以下管一級的模式。這盡管加快了上下信息傳遞的效率，但作為上級部門，遠在幾百里甚至幾千里之外，對下級管理最致命的弱點，就是鞭長莫及。某省工商局紀檢組長坦言：“省工商局紀檢組就幾個人，要想對全省20多個市的工商局以及一百多個縣的工商分局的一把手進行有效的經常性監督是不可能的。在紀檢組實行派駐以前，即使發現某些領導出了問題，但由于在一個系統里，有‘護犢子’的心理，很難作出公正的處理?！?/p>

“山高皇帝遠”的寬松氛圍，使各級各垂直部門的一把手成為說一不二的家長，一旦一人腐敗，往往多年不會暴露，形成從上到下的“一窩爛”。稅務、工商等實行垂直管理的部門多次爆出驚天腐敗大案，其原因即在于此。

2003年，實行垂直管理的海南省工商局原黨組書記、局長馬招德因多次接受下屬賄賂被判處有期徒刑十一年，剝奪政治權利三年。接替馬招德主持工作的省工商局原副局長鄭先育、萬寧市工商局原局長葉東雄、屯昌縣工商局原局長吳巖等人也因接受下屬賄賂和行賄相繼被檢察機關提起公訴，這一“買官賣官”系列案涉及海南全省8個市縣的工商局長。河北省國稅局原局長李真、內蒙古國稅局原局長肖占武等腐敗案件里，均涉及多個下屬市、縣局的一把手。

權力只要缺乏監督、缺乏制約，無論在哪個領域都會發生腐敗。所以，在2006年8月的廣州市“廉政文化周”期間，海關、地稅、國稅等廉政“高危行業”的500名青年公務員宣誓“以后當了官，永不貪污！”。這些垂直管理部門之所以被稱為廉政“高危行業”，就在于手握重權的垂直管理部門容易滋生貪污腐敗。

垂直管理部門的獨一無二性，還使得他們可能將控制公共資源配置閘門的開關權，變成要挾他人的籌碼，從而產生腐敗行為。

只因不滿當地一家酒店開業時對自己的“不敬”，湖南瀏陽市電力局領導竟限酒店銷售部女經理“１０分鐘趕過來”，并說出“喝一瓶酒少停一小時電”的昏話，席間丑態百出。在個人私欲得不到滿足的情況下，竟利用職權對該酒店及所在小區拉閘停電一晚上。這件事情的發生讓人再次見識實行垂直管理的壟斷行業的霸王邏輯：“你不順從，我就治你”，“老虎不發威，還當我是病貓？”

事實證明，若不能真正束縛住權力本身，任何權力都是靠不住的。