對公用企業壟斷的法律思考

摘要:公用企業是國家為適應社會公眾生活而設立的經濟組織，其公共利益性和不同程度的自然壟斷性特征形成了公用企業的壟斷傳統#65377;然而政企不分#65380;缺乏競爭的事業化管理體制使公用企業與社會公益目標相背離，對我國市場經濟建設和消費者權益造成了諸多不良的消極影響#65377;有效規制公用企業壟斷，首先要實行政企分離，賦予公用企業以獨立的法人資格;其次，引入競爭機制，實行分業經營;最后，進一步健全競爭法律制度，規范公用企業各種市場行為#65377;

關鍵詞:公用企業;公共利益;自然壟斷

中圖分類號:D922.291.91 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)05-0097-03

多年以來，公用企業服務質量差和收費透明度低已成為消費者投訴的眾矢之的，其中以電信#65380;郵政#65380;供水#65380;供電#65380;煤氣部門居多^[1]#65377;公用企業壟斷或限制競爭的初衷，是為了提高經濟效益，維護國家與社會整體利益，然而在實踐生活中卻出現了高成本#65380;低效率等事與愿違的不良現象，也由此構成了傳統公用企業經營模式的基本特征#65377;由于公用企業與人民群眾的日常生活密切相關，而且對整個社會的正常運轉具有至關重要的作用#65377;因此，在市場經濟條件下規范公用企業的市場行為#65380;反對公用企業壟斷已日顯必要和迫切#65377;本文在分析公用企業壟斷傳統形成原因的基礎上，對如何有效規制公用企業壟斷提出些許建議，以期引起理論界和事務界對此問題給予更多的關注#65377;

一、公用企業形成壟斷傳統的原因分析

公用企業又稱為公益企業，是國家為適應社會公眾生活而設立的經濟組織#65377;依美國加利福尼亞州《公用事業法典》的規定，公用事業包括所有為公眾或所有公眾的一部分提供服務或商品的電力公司#65380;燃氣公司#65380;自來水公司#65380;電話公司#65380;電報公司#65380;運輸公司#65380;石油管道公司#65380;污水處理公司#65380;供熱公司和橋梁通行費征收公司等^[2]#65377;我國國家工商行政管理局1993年12月發布的《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》將公用企業定義為供水#65380;供電#65380;供熱#65380;供氣#65380;郵政#65380;電訊#65380;交通運輸等公用事業或行業的經營者#65377;

公用企業是生產力發展到一定階段#65380;人類生活和經濟社會化的產物，其壟斷傳統的形成主要源于其公共利益性和不同程度的自然壟斷性等基本特征#65377;

1.公共利益性#65377;公用企業提供的產品面向全社會，服務于各行各業和千家萬戶#65377;這些產品和服務為公眾日常生活所需，與企業的生產和發展密切相關，而且對國家乃至社會的正常運轉具有至關重要的作用#65377;如果公用企業發生短缺#65380;質次價高等情形，將會引起社會恐慌#65380;民怨#65380;民憤，從而影響國家的“安定團結”#65377;因此，公用企業能否提供安全可靠#65380;價格合理的產品與服務，將直接關系到人民能否生活安康#65380;國民經濟能否健康快速發展#65377;另一方面，投資與建設公用企業所需的投資大，且回收投資所用的時間比較長，私人企業一般無力承擔其高額費用;而且，公用企業生產的目的主要是為了滿足公眾生活及社會運轉的基本要求，而不是贏取高額利潤，在市場經濟條件下，私人企業基于追求自身利益最大化之“經濟人”特性一般不愿承擔;所以學者普遍認為“市場機制在私人產品的供給上是高效率的，但在公共產品的提供方面卻存在局限性，即存在‘市場失靈’現象#65377;”而國家出于社會安全#65380;公共利益等方面的考慮，通常也不愿將這些行業交給私人企業經營，而是由政府直接經營，這就為政府干預與調控經濟，以“有形之手”協調“無形之手”運作提供了一處空間^[3]#65377;由此形成了公用企業傳統的事業化管理體制即企業的市場經營與行業管理相結合，從而為公用企業壟斷經營埋下禍患#65377;

2.不同程度的自然壟斷性#65377;關于自然壟斷，傳統經濟學理論一般是用規模經濟原理進行分析的，現代經濟學理論則傾向于用成本弱增性原理來描述其特征^[4]#65377;前者是指在一定的產出范圍內，生產函數成規模報酬遞增狀態，企業的規模越大，單位產品的成本就越低，由一個企業大規模生產要比幾個企業小規模同時生產更有效率;后者是指一個企業生產一定數量產品的總成本，要比兩個或兩個以上的企業共同生產同樣數量產品的總成本低#65377;簡而言之，自然壟斷是指依其性質只能或只宜“獨家經營”的業務或事業^[5]#65377;公用企業通常是規模經濟比較明顯的行業，即規模越大，生產成本就越低，由于它們向社會提供產品或服務往往需要通過有線或無線電#65380;管道#65380;公路#65380;鐵道等網絡來提供，而網絡建設耗資且費時巨大，而且資金一旦投入就難以在短時期內收回，也難以改為其他用途#65377;如果在同一行業或領域內允許有多個企業之間相互進行競爭，將勢必導致重復建設，造成資源的大量浪費#65377;因此，對于規模經濟比較明顯的行業，通常要求由一家或少數幾家企業進行獨家或壟斷經營，由此形成了公用企業的壟斷傳統#65377;

二、公用企業的利弊分析及現行立法規制

公用企業作為政府或公共機構所有的企業，其壟斷或限制競爭的初衷是為了提高整體經濟效益，維護社會公眾利益#65377;然而另一方面，公用企業作為企業，是以其獨立經濟實體的身份在市場中運行并參與競爭，它們有著自身的經濟目標，從而決定了公用企業在一定程度上與私人企業一樣，有著追逐利潤的動機和目的，從而極可能利用其在市場上的特殊地位，濫用市場勢力，損害其他經營者以及消費者的合法權益#65377;在實踐中，公用企業實行行業壟斷經營的經營管理體制也日顯弊端，其主要表現分析如下:

1.主體性質含混不清#65377;一方面，公用企業是向消費者供應電力#65380;煤氣#65380;自來水#65380;提供交通#65380;運輸#65380;電信等服務的企業組織，此種主體特性要求其應當與交易相對人處于平等的民事主體法律地位;另一方面，公用企業同時也處于行業管理者地位，屬于行政主體，擁有相應的行政職權，有權力對本行業所轄業務活動實行管制，進而利用其行政權力為本行業謀取不正當的經濟利益#65377;正如經濟管制理論代表人物喬治#8226;施蒂格勒所說:“管制通常是產業自己爭取來的，管制的設計和實施主要是為受管制產業的利益服務的#65377;”^[6]

2.行業壟斷經營管理體制為公用企業利用獨占地位和行政權力謀取不正當經濟利益打開方便之門#65377;由于公用企業具有民事主體和行政主體雙重法律地位，在實踐中，他們更多地看重自己的行政主體資格和手中的行政權力，常常采用損害消費者合法權益#65380;危害社會公共利益等不正當手段來謀取不正當經濟利益#65377;例如，在我國電信業壟斷經營過程中出現的電信服務質量差#65380;價格高#65380;濫收費用等情況嚴重的現象早已為世人所共知#65377;1999年3月1日電話費調價之前，我國的國際長途費是一分鐘29元，相當于美國往中國打電話(0.58美元)的6倍;調價后降為15元，相當于美國往中國打電話的3倍#65377;如果再考慮到我國的人均收入，這樣的價格實在太高了^[7]#65377;

3.容易與社會公益目標相背離#65377;伴隨著行政權力擴張所產生的部門利益的扭曲以及政府部門管理#65380;經營所可能帶來的低效率，公用企業的具體經營目標極其容易與其固有的社會公益目標發生背離#65377;其結果不僅難于滿足公眾的消費需求，反而會影響行業的順利健康發展，使這些行業成為集聚非法部門利益#65380;個人利益的“錢袋”#65377;

針對我國公用企業壟斷經營的諸種弊端和不良現象，立法部門也制定了相關的法律法規對其予以規制#65377;然而由于法律法規本身的不健全以及在實施過程中出現的執法不力等現象，公用企業壟斷經營給消費者及社會帶來的消極影響仍未得以改善#65377;我國現行的規范公用企業市場行為的法律法規主要有三大類:(1)1993年9月2日全國人大常委會通過的《反不正當競爭法》#65377;該法第6條規定:“公用企業或者其他具有獨占地位的經營者，不得限定他人購買其指定的經營者的商品，以排擠其他經營者的公平競爭#65377;”該法第23條還規定了公用企業濫用優勢行為應當承當的法律責任，即公用企業或者其他依法具有獨占地位的經營者，限定他人購買其指定的商品，以排擠其他經營者的公平競爭的，工商行政管理機關應當責令停止違法行為，并可視其情節輕重，處以5萬元以上的罰款#65377;(2)國家工商行政管理局與1993年12月發布的《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》#65377;該《規定》第4條列舉了公用企業濫用優勢地位#65380;限制競爭的種種行為#65377;雖然《反不正當競爭法》和《規定》賦予了省級或設區的市級工商行政管理機關查處公用企業限制競爭行為的權力，但在實踐中，工商行政管理機關在對公用企業的濫用優勢行為進行調查時，公用企業往往采取抵制態度;工商行政管理機關的罰款通知和制裁決定，公用企業通常也不予執行#65377;這說明由工商行政管理機關查處帶有行政壟斷性質的公用企業實施的壟斷行為是不太適宜的，其權威性#65380;獨立性都顯得不夠#65377;(3)一些關于公用企業的行業性立法，如《電力法》#65380;《鐵路法》等等#65377;這些行業性立法針對公用企業是壟斷性企業的特點，規定了公用企業在經營中的義務和應承擔的法律責任#65377;然而，在市場經濟條件下，行業管理部門監督本行業企業市場行為的效果并不理想，主要原因是管理部門與其監督管理的企業有著相同的經濟利益#65377;當公用企業與其他經濟組織或者消費者發生爭議時，行業管理部門注重保護的是本行業企業的利益，而不是其他經濟組織及消費者的利益#65377;這說明我國目前規范公用企業市場行為的法律制度還不夠健全，執法機關的執法手段尚缺乏足夠的力度，而且公用企業的經營管理體制存在的嚴重問題，也在一定程度上阻礙了法律的有效實施#65377;

三、有效規制公用企業壟斷的思考與建議

公用企業實行壟斷經營的管理體制固然有著提高整體經濟效益的良好初衷，在實施中對國民經濟的健康持續發展也確實起到了不可估量的作用#65377;然而其日益顯露的諸種弊端也在提醒和迫使我們通過立法和執法等手段對其作出合理有效的規制和引導，使其更好地服務于消費者和社會#65377;鑒于我國目前所處的具體國情，筆者認為，要合理有效地規制公用企業壟斷，應當從以下幾方面著手:

1.實行政企分離，賦予公用企業以獨立的法人資格#65377;由以上分析可以看出，由政府部門來擔當行業利益代言人或行使壟斷權是有害于市場經濟秩序的#65377;西方國家20世紀80年代終止“國有化”運動，而掀起“私有化”浪潮即是證明#65377;盡管基于公益，政府調控與干預不可或缺，但要建立完善的社會主義市場經濟，充分發揮市場的作用，就必須實現實質意義上的政企分離#65377;為政府職能準確定位，保障經營主體的獨立自主，使行政權力退出其不應進入的領域，將部門利益與社會整體利益相隔離，將政府的公共管理職能與經濟管理職能相區別，使社會利益尤其是消費者的權利得以保障#65377;一方面，將對公用企業的監督管理職能從公用企業中剝離出來，設置專司監督管理公用企業的政府部門#65377;這些監督管理部門與公用企業之間不存在任何直接的利益關系，從而使其能以完全獨立的監督管理的主體身份客觀地#65380;公正地對公用企業行使監督職能#65377;另一方面，將獨立的法人財產權交由公用企業來行使，使其成為真正的企業法人#65377;公用企業的所有投資主體都只能以出資者的身份參與公用企業的經營決策，而不能以任何方式直接干預公用企業的經營管理#65377;

2.引入競爭機制，實行分業經營#65377;要有效地反對公用企業壟斷，以平民怨，促使公用企業健康發展并帶動整個經濟#65380;社會不斷提升檔次，關鍵要在其中適當地#65380;盡可能地引入競爭機制，以收釜底抽薪之功效#65377;首先，科學技術的發展使某些傳統的自然壟斷行業不再具有自然壟斷特征#65377;以電信業為例，20年前，電信業以銅材為主要原材料，所需投資大，為取得規模經濟效益和避免重復建設，由國家統一規劃#65380;統一建設#65380;統一經營和統一管理#65377;近年來，隨著通訊技術的發展，特別是光纖#65380;通訊衛星#65380;計算機等大容量傳送途徑的開發，電信基礎設施的投資規模大大縮小，長距離通信成本大幅下降#65377;這些都在技術上#65380;傳送成本上減少了進入壁壘，使其不再具有自然壟斷性質#65377;其次，經驗表明，公用企業壟斷導致行業內部X效率的產生，對外也容易產生服務質量低劣#65380;價格居高不下等弊害^[8]#65377;國家出于社會公益的考慮，對公用企業采取價格管制與市場準入管制等手段#65377;然而，實際成本加報酬的價格規制手段弱化了企業降低成本的激勵;而市場進入管制又使企業缺乏競爭刺激，對提高效率#65380;改善服務不感興趣#65377;兩種管制手段的客觀結果都損害了社會公共利益#65377;市場經濟的本質和精髓是競爭，英國古典經濟大師亞當#8226;斯密喻競爭為一只“看不見的手”，對其作用有一段頗為經典的描述:“一種事業若對社會有益，就應當任其自由，廣其競爭#65377;競爭愈自由#65380;愈普遍#65380;那事業亦就愈有利于社會#65377;”^[9]因此，公用企業有必要也有可能引入競爭機制，以減低進入公用企業市場的壁壘，讓更多的經營者有可能也有機會參與公用企業市場的競爭#65377;

3.進一步健全競爭法律制度，規范公用企業各種市場行為#65377;根據西方國家改革自然壟斷行業管理體制的經驗，打破公用企業壟斷主要是通過立法方式實現的，即以立法為先導，用法律手段為打破公用企業壟斷確立基本框架，然后再依法進行改革^[10]#65377;這種先立法#65380;后改革的模式值得我們學習和借鑒#65377;當前，我國應秉著促進公平競爭#65380;提高服務水平與經濟效率#65380;讓利于消費者的指導思想，建立與完善公用企業的專門立法#65377;對于公用企業壟斷來說，“反壟斷法”是普通法，其功能是對市場主體一般地反限制競爭，在公用事業缺乏競爭#65380;市場結構僵化的情況下，僅靠“反壟斷法”從外部反壟斷，并不能治其根本#65377;而調整相關公用事業的專門法如電信法#65380;郵政法#65380;電力法#65380;鐵路法等是特別法，專門法對其壟斷如有特別規定，則應當優先使用作為普通法的“反壟斷法”#65377;因此，反公用企業壟斷，從根本上說要在有關公用事業的專門立法上做文章，“反壟斷法”只能起輔助或兜底作用#65377;為了確保專門法能從根本上促進社會公共利益，各專門法應由人大常委會組織包括政府部門#65380;各行各業的技術專家#65380;法學家#65380;律師#65380;經濟學家#65380;各行業企業和消費者代表等在內的專業工作委員會立法#65377;當然，決不能說“反壟斷法”在公用企業反壟斷中無所作為，或者說它在這方面的地位比專門法低#65377;在特別法未做規定#65380;規定不明#65380;或者規定有矛盾沖突的情況下，就需要將反壟斷法的一般原理使用于公用企業的壟斷和競爭問題#65377;反壟斷法還要一般地反卡特爾和濫用優勢的行為，不允許公用企業在專門的公用事業之外限制乃至扼殺競爭，損害其他競爭者和消費者的權益，進而危及整個市場經濟#65377;“反壟斷法”作為懸在公用事業頭上的一柄劍，平時引而不發，必要時可將其使用于某壟斷企業，以改善市場結構，形成有效的競爭格局#65377;

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[責任編輯杜娟]