私有林補貼制度設計的必要性分析

摘要:林權改革促進私有林發展，但林業生產的低平均利潤率和私有林的準公共產品性質是私有林發展的兩個基本制約因素#65377;解決私有林發展所面臨問題的公共政策需求包括明晰產權#65380;金融支持#65380;補貼制度和組織服務等#65377;私有林補貼制度是政府對私有林主無償轉移財政資金的一系列政策組合和制度安排，有利于提高林業生產的平均利潤率，有利于補償私有林生產過程中外溢的生態收益，在克服私有林發展基本制約因素方面具有明顯的優越性，是私有林發展的主要制度需求#65377;

關鍵詞:私有林;補貼制度;平均利潤率;準公共產品

中圖分類號:F316.20 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)05-0020-03

１ 我國私有林發展面臨的基本制約因素

根據對私有林發展面臨的矛盾和潛在問題的分析，私有林發展所面臨的制約因素主要源自于林業的低平均利潤率和私有林的準公共產品性質，其中，私有林的準公共產品性質還一定程度上決定了私有林生產的低平均利潤率#65377;

1.1 林業生產的低平均利潤率

林業生產是自然再生產和經濟再生產相結合的生產，并且自然再生產發揮更主要的作用，經濟再生產的作用有限，這決定了其社會平均利潤率相對低于其他部門，主要表現如下:

(1)林業生產的長期性，既影響市場調節與激勵作用，也影響資金周轉速度#65377;林木的培育周期少則十幾年，多則幾十年，其長期性與瞬息萬變的市場經濟很難適應#65377;生產的長期性，也降低了林業的資金周轉速度，一方面增加了資金的使用成本，另一方面對林業投資者提出了更高的要求，缺乏資金實力的投資者難以對林業進行有效的資本投入#65377;(2)林木生產的自然力作用#65377;經濟再生產與自然再生產結合的林業生產中，自然力起重要作用，林木凈生長率遠低于工業投資利息率，這就很難把資源優化到林業部門，更不可能優化到公益型林業[1]#65377;(3)林業生產風險大#65377;培育林木是林業的主要任務之一，林木是長在廣闊的山野之上，自然諸因素無不給樹木造成損失，加之病蟲鼠害#65380;森林火災等，特別是林木生長周期又長，使林業累加風險率也大#65377;(4)林業經營信息的不對稱#65377;林業生產大多處于交通不便#65380;信息閉塞之地，加之分散的林農對產品的市場價格#65380;供求數量及趨勢#65380;產品質量#65380;森林災害發生規律等情況掌握有限#65377;另外，林業生產者對森林多種功能的作用認識不足#65377;林業生產的長期性，使生產者難以把握長期的價格趨勢#65380;供求變化態勢#65377;信息的不對稱性使林業投資利潤率低于社會平均利潤率#65377;

1.2 私有林的準公共產品性質

1.2.1 私有林是準公共產品

對公共產品性質的分析至今主要有兩種思路，一是以薩繆爾森#65380;馬斯格雷夫#65380;薩瓦斯等為代表的從產品本身的特點，通過排他性和競爭性兩個維度把物品分為純公共物品#65380;準公共物品和純私人品三大類#65377;其中，準公共物品并不嚴格滿足非競爭性和非排他性#65377;二是從消費者主體選擇的角度，主要代表是巴澤爾，他認為個人在具體的約束條件下，根據產權界定的邊際效益與邊際成本的比較，選擇將產品當做私人產品或放棄其產權使其成為公共品，或者部分界定產權使之成為混合產品#65377;

可見，準公共物品所提供的利益的一部分由于有明顯的排他性和競爭性，個人將其界定為私人產品的邊際效益高于邊際成本，從而具有私人產品的特征;但其利益的另一部分排他性和競爭性不嚴格，個人將其界定為私人產品的邊際效益低于邊際成本，具有公共物品特征#65377;

當前的私有林幾乎都是商品林，私有林主可以通過砍伐林木或采摘水果等取得經濟效益，私有林生產的木材或水果等林產品具有排他性和競爭性，是典型的私人產品#65377;然而，如同木材一樣，生態效益包括凈化空氣#65380;防風固沙#65380;調節氣候#65380;涵養水源#65380;森林景觀等也是私有林的產品，就像北京市1999年采用替代法對全市森林生態價值進行測算，當年森林生態價值為2 119.88億元人民幣，是林木產出價值的13.3倍#65377;可見，生態功能是私有林的重要產品，這些生態功能的排他性和競爭性不嚴格，私有林主將其界定為私人產品的邊際成本遠高于邊際收益，具有公共物品的性質#65377;因此，以商品林為主要組成部分的私有林是準公共物品#65377;

1.2.2 市場機制的失效

私有林在營林過程中，生產有形林產品的同時也生產生態功能#65377;有形林產品同時具有競爭性和排他性，可以進入市場通過市場價格機制的作用轉換為經濟效益#65377;但生態功能不同于一般產品:一是不具有實物性，無法通過直接的交換關系實現其價值;二是它的消費過程無法界定，人們隨時隨地可以享用森林的生態效益，而不必立刻為這種享用付費;三是消費主體的不確定性，鄰近的水電公司#65380;居民，下游城市群都有可能成為森林生態效益的享用者#65377;這些特性使私有林生態功能未能在市場機制下給私有林主帶來經濟效益#65377;

據資料顯示[2]，福建森林每公頃每年可創造的效益總值為10 014元，而經營者可獲得的經濟效益僅為869元，其中生態功能效益9 145元外溢給社會，無法透過市場機制補償給森林經營者#65377;可見，如果森林經營資金來自于私有資金，市場機制的失效使經營林業的私有收益遠小于社會收益，從而導致私有林供給量小于社會效用最大化的需求量#65377;

根據公共經濟理論，為了使私有林生產達到帕累托有效，必須使私有林的生態效益內部化，即私有林為社會生產的生態功能必須得到補償#65377;生態功能的非排他性和非競爭性要求公共財政補貼取代市場機制作為私有林生態效益的補償渠道#65377;

1.2.3 采伐限額制度無償占有私有林的生態效益

私有林的生態功能這一公共物品是由私人經營商品林過程中附帶提供的，難以得到市場補償#65377;當私有用材林長成成熟林后，私有林的經濟收益與生態功能將對立起來:私有林主砍伐林木獲得經濟收益，私有林的生態功能將消失;政府通過采伐額限制發揮私有林的生態功能，私有林主卻不能即時得到林木經濟收益#65377;眾所周知，私有林主經營林業是為了得到林木的經濟收益，林木的收益權是屬于私有林主的#65377;而至于私有林生態功能，由于私有林主界定其私有產權的邊際成本太高，往往被忽略，甚至被當成理所當然的公共物品#65377;事實上，私有林的生態功能仍屬于私有林主所有，當私有林主沒有對其有要求權時，可以充當公共物品使用，而當私有林生態功能與私有林經濟收益對立起來時，私有林主有權選擇其中的一個，政府若想通過采伐限額制度使用私有林生態功能，就需要通過補償等手段向私有林主購買#65377;

２ 補貼制度在我國林業中的應用

20世紀末期，隨著我國工業化步入中期階段，環境問題不斷被提上議事日程，開始了對林業扶持的時代#65377;財政補貼在我國林業發展中的應用主要出現在最近數十年間，總體上包括森林生態效益補償#65380;林業補助和林業補償三種形態#65377;

森林生態效益補償是以公共物品理論為依據，森林所有者沒有從森林生態效益中獲得經濟利益，要求受益者給森林所有者補償#65377;政府往往通過補貼撥款充當這一角色#65377;我國森林生態效益補償的實踐主要體現在天然林保護工程和退耕還林工程，貨幣是主要補償方式#65377;

林業補助是根據生產要素向回報率高的產業流動的理論，各級政府為促進林業發展，對營林主體所進行的各種經濟性補助措施(包括補貼#65380;信貸#65380;減免稅收#65380;減免地租等)，鼓勵社會資金投入到林業部門#65377;林業補助的目的是“助”，是促進林業發展，手段是“補”，是對營林主體不能獲得社會平均利潤的一種彌補#65377;

林木補償是根據公平負擔說等理論，各級政府為了改善生態環境，向社會提供生態安全公共服務，限制#65380;剝奪營林主體林木所有權行使所造成損失的一種經濟補償措施(一般是以貨幣為主要方式)[3]#65377;

至于對私有林的補貼，除了部分工業和林業都較為發達的地區之外仍鮮有例子，一來由于我國私有林起步晚，二來是我國工業反哺農林的時期才剛出現#65377;參考補貼制度在我國林業發展中的應用，私有林補貼制度是政府為了鼓勵私有資金投入林業(商品林)發展對私有營林主體無償轉移財政資金的一系列政策組合和制度安排，除了直接補貼外，還包括貼息貸款#65380;稅收優惠#65380;政府服務活動等促進私有林發展的各種制度安排#65377;

３ 私有林補貼制度的優越性

3.1 私有林發展的公共政策需求

針對集體林權改革后初期階段私有林發展所面臨的問題，國內學者認為我國私有林進一步發展產生了對明晰私有林產權#65380;金融保險支持#65380;運用補貼制度#65380;組織機構服務等公共政策的需求#65377;其實，金融保險的支持還是要來源于財政補貼，因為在市場經濟中，金融保險機構的行為屬于市場行為，不提供公共服務#65377;只有政府財政進行補償的前提下，金融保險機構才會相應為私有林發展提供支持，即金融保險支持實質上是私有林補貼制度的間接方式#65377;組織機構的服務可以為私有林健康發展創造良好的市場環境和政策環境，但明顯難以解決私有林發展所面臨的根本制約因素#65377;產權明晰在理論和實踐上都支持私有林的發展，并且理論上也論證了產權明晰有利于克服公共物品的外部性#65377;但私有林的特殊性決定了產權明晰在克服林業生產低平均利潤率和私有林準公共品性質兩個基本制約因素是有限的，而私有林補貼制度卻有一定的優勢#65377;

3.2 產權明晰的有限性

林業生產的長期性#65380;自然力作用#65380;高風險#65380;不對稱經營信息等方面決定了林業生產的低平均利潤率#65377;通過產權明晰，有利于使私有林經營者的收益權和所有權#65380;使用權等相匹配，提高了私有林主的經營積極性，但不管是小規模還是大規模私有林經營，仍改變不了林業經營長期性和不對稱經營信息，改變不了林業生產的自然力作用和高風險#65377;

對于準公共產品，以科斯為代表的新制度經濟學認為外部性可以通過明確界定和保護產權，并通過市場的自愿交易來解決，當交易談判涉及的當事人較少，市場交易費用小于政府干預的成本時，市場機制比政府干預效率更高^[4]#65377;然而，被認為是外部性顯著的林業部門，對其生態效益進行產權明晰和市場交易由于成本太高幾乎不可能#65377;森林生態功能的形式從凈化空氣到涵養水源多種多樣;生態功能的價值不易計量，加上供求關系的森林生態市場還沒形成，價格難以計量;由于森林的地理和生態功能邊界不明顯，對排他性使用的技術要求較高，當前的技術手段仍無法解決;受益方人數眾多，包括本區域的居民#65380;水域下游的居民#65380;水利部門#65380;旅游部門和國土部門等;受益方各自受益程度不同，受益的形式復雜多樣，以致談判耗時費力^[5]#65377;此時，若政府沒有干預或甚至通過采伐限額進行負面干預，營林主體創造的社會總收益大于個別收益，根據利潤最大化原則，以個別成本和個別收益相均衡進行的資源配置必然使森林資源社會總供給小于社會總需求，資源配置效率難以達到帕累托最優#65377;因此，對營林主體，尤其是規模經營的私有林主，應采用新古典經濟學派的財政補貼方法解決外部性問題達到資源配置最優化#65377;

3.3 私有林補貼制度的作用

3.3.1 有利于提高林業生產的平均利潤率

政府通過私有林補貼制度的設立，提供直接補貼，減免稅收，為其提供苗種和技術服務，建設林業公共基礎設施，降低生產成本和管理成本;提供市場信息和信貸支持，降低經營不確定性產生的信息成本和交換成本#65377;

通過金融保險支持等間接的補貼方式，可以有效縮短林業投入資金的收益回收期，降低了資金的使用成本，提高資金周轉速度，并且有助于一般投資者對林業進行有效的資本投入，減少資金缺乏的瓶頸制約#65377;直接的現金補貼或者間接補貼都可以彌補林木因自然生產力作用引起的凈生長率低于工業投資利息率的部分，彌補因為天然林參與市場所引起的人工林收益下降的部分，吸引社會資金優化到林業部門#65377;財政資金對林業基礎設施建設的投入，對林業保險的投入，都能夠在實際上和預期上降低林業的經營風險，提高林業的預期報酬率#65377;財政資金在科技#65380;市場信息方面的投入有利于降低林業生產的經營信息不對稱性，降低信息搜集成本，提高林業生產的科技貢獻率，進而提高林業生產的收益率#65377;

可見，通過私有林補貼制度的設立，能夠克服林業生產的長期性#65380;高風險#65380;自然力作用#65380;經營信息不對稱#65380;天然林參與市場競爭等所引起的林業低平均利潤率#65377;并且，通過私有林補貼制度的設立，還可以降低聯戶合作經營的交易成本，促進聯戶經營方式的發展，克服林農家庭的分散經營，也克服了企業和大戶壟斷經營#65377;

3.3.2 有利于克服私有林的準公共品性質

財政補貼的功能已引證了對于具有外部效益的經濟活動，政府應給予一定的財政補貼，使微觀經濟主體從中得到的自身效益接近于社會效益，促進資源配置優化發展#65377;私有林補貼制度克服私有林的準公共品性質可通過下圖分析:

在私有林生產存在外部經濟性的情況下，私有林主生產的邊際成本是MC，私人邊際收益曲線是MR，社會邊際收益曲線是SMR，在政府不進行任何干預的前提下，私有林主將在G點進行私有林經營，因為私有林主的私人邊際收益曲線和私人邊際成本曲線均衡于E點#65377;然而，社會福利最大化要求真正的均衡點應是E0，滿足社會福利最大化的私有林經營點應該為G0點#65377;可見，缺乏政府干預的私有林經營達不到社會福利最大化#65377;通過私有林補貼制度的設立，直接現金補貼#65380;信貸優惠#65380;稅收優惠等都可以提高私人的邊際收益，私人收益曲線MR上移到MR′，財政資金對基礎設施的投入，對市場信息#65380;科技服務的投入，對金融保險的投入，都有利于降低私有林的經營成本，使私人的邊際成本曲線下移到相交于新的均衡點E′，這時私有林主將在G0點經營私有林，滿足社會福利最大化#65377;

尤其在實行采伐限額制度之下，私有林主的外部收益嚴重受到政府侵犯，在產權明晰有限性的前提下，通過補償型補貼制度的設立，即政府限制私有林主采伐應給予相應的補償，可以彌補私有林主經營私有林的外部效益損失，提高私有林的經營積極性#65377;

基于私有林發展的兩個基本制約因素是林業生產的低平均利潤率和私有林的準公共產品性質，而私有林補貼制度在提高林業生產的平均利潤率和補償私有林生產過程中外溢的生態收益方面具有明顯的優越性#65377;因此，在私有林進一步發展過程中，私有林補貼制度是其主要制度需求#65377;

參考文獻:

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[責任編輯馮勝利]