城市房屋用途改變問題研究

摘要:城市房屋用途取決于兩個方面:一是土地的用途，它決定了房屋用途的走向;二是規劃設計的用途，它決定了房屋用途的內容#65377;“住宅”是專供居住的房屋，“商業服務用房”是從事商業和為居民生活服務所用的房屋，二者是兩種完全不同用途的房屋#65377;“住宅商用”從土地管理角度上看是改變土地用途，將“居住用地”改變為“商業用地”;從規劃上看是變更《建設工程規劃許可證》內容的行為;從房屋的使用功能上看，則是改變房屋用途的行為#65377;盡管法律行政法規對“住宅商用”是否需要批準認可這一問題沒有作出正面直接明確規定，但這并不意味著其無須批準認可，事實上，法律行政法規從不同的側面間接明確了這一點#65377;不強調“住宅商用”須經批準認可必將導致國家資產的流失，挑戰城市規劃權威，形成不公平競爭#65377;

關鍵詞:城市;住宅;用途;商業

中圖分類號:F293.33 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)05-0088-04

所謂“住宅商用”，是指業主將住宅用途的房屋改作商業服務用房使用的行為#65377;“住宅商用”現象的產生與我國經濟的發展歷程密切相關，在我國剛剛開始改革開放的年代，經濟尚不發達，就居住狀況而言，當時的主要矛盾是解決住宅緊張問題，住宅一般不會另做他用;但隨著我國社會經濟的發展和城市化進程的加快，人口越來越密集，附帶性的商業需求隨即產生，在各種因素綜合作用下，“住宅商用”逐漸成為我國城鎮社會生活中的普遍現象#65377;對于“住宅商用”問題，社會上一直存在爭議，有人完全支持“住宅商用”，認為“住宅商用”既能增加業主收入，又能緩解就業難，何樂而不為呢?有人并不完全反對“住宅商用”，認為“住宅商用”只要不影響別人，別人又何必干涉呢?有人則持完全反對“住宅商用”，認為住宅就是居住的，絕對不能變成經營場所#65377;對這一問題如何認識，看來還是值得研究和分析的#65377;

一、“住宅商用”從法律上看是改變房屋用途

(一)房屋用途的確定

不考慮歷史遺留問題，單純從規范的角度上看，房屋的用途并不是在其建成以后才確定的，而是在其建成之前就已經確定了#65377;我們認為，城市房屋的用途取決于兩個方面:一是土地的用途，二是規劃設計的用途#65377;

土地的用途決定了房屋用途的走向#65377;房地產開發商建房之前必須拿到地塊，而地塊的用途在供地時就確定了，而且要求開發商須按照其確定的用途進行開發，不得擅自改變土地用途，國務院《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》^[1]第18條規定:“土地使用者需要改變土地使用權出讓合同規定的土地用途的，應當征得出讓方同意并經土地管理部門和城市規劃部門批準，依照本章的有關規定重新簽訂土地使用權出讓合同，調整土地使用權出讓金，并辦理登記#65377;”

規劃設計決定了房屋用途的內容#65377;開發商建設開發之前必須持有《建設工程規劃許可證》，為了獲得《建設工程規劃許可證》，開發商必須按照建設工程規劃設計要求制訂建筑設計方案，必須制定符合批準建筑設計方案的施工設計圖紙，這些規劃設計對房屋具體用途作了明確的界定，他們成為《建設工程規劃許可證》的有機組成部分，已經批準便不得擅自變更#65377;如《四川省<中華人民共和國城市規劃法>實施辦法》^[2]第28條就規定:“建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證規定的內容及附件#65380;附圖，不得擅自變更，確需變更的，須經城市規劃行政主管部門同意，辦理變更手續#65377;”

(二)不同用途的房屋具有特定的內涵

不同用途的房屋具有特定的內涵?依照建設部《房地產統計指標解釋(試行)》^[3]的規定，所謂“住宅”，依照建設部《房地產統計指標解釋(試行)》的規定，是指“專供居住的房屋，包括別墅#65380;公寓#65380;職工家屬宿舍和集體宿舍(包括職工單身宿舍和學生宿舍)等#65377;但不包括住宅樓中作為人防用#65380;不住人的地下室等，也不包括托兒所#65380;病房#65380;療養院#65380;旅館等具有專門用途的房屋#65377;”所謂“商業服務用房”，是指“各類商店#65380;門市部#65380;飲食店#65380;糧油店#65380;菜場#65380;理發店#65380;照相館#65380;浴室#65380;旅社#65380;招待所等從事商業和為居民生活服務所用的房屋#65377;”“住宅”是專供居住的房屋，而“商業服務用房”是從事商業和為居民生活服務所用的房屋，二者是兩種完全不同用途的房屋#65377;

(三)不同用途的房屋所承載的土地價值不同

我國對土地用途有明確的劃分，不同用途的土地有不同的使用價值，而且相互之間不可以混同#65377;依照國務院《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12條的規定，國有土地用途有五大類，分別是居住用地，工業用地，教育#65380;科技#65380;文化#65380;衛生#65380;體育用地，商業#65380;旅游#65380;娛樂用地，綜合或者其他用地#65377;“住宅”之下的用地只能是居住用地，“商業服務用房”之下的用地只能是商業用地，居住用地最高使用年限為70年，而商業用地最高使用年限僅為40年，兩者單位面積所承載的土地價值是絕對不同的#65377;

(四)“住宅商用”是改變房屋用途

“住宅商用”從土地管理角度上看是改變土地用途，將“居住用地”改變為“商業用地”;從規劃上看是變更《建設工程規劃許可證》內容的行為;從房屋的使用功能上看，則是改變房屋用途的行為#65377;

二、改變房屋用途是否需經審批認可

“住宅商用”是否需要政府有關部門批準，從國家法律行政法規的規定上看，沒有對于這一問題的明確回答#65377;實踐中對這一問題有不同的理解:

其一是認為需要批準認可#65377;為了明確這一點，有的采用地方性法規的形式予以明確，如《廣州市城市規劃條例》^[4]第38條規定:“建設工程經核發建設工程規劃許可證后，確需要修改立面#65380;結構設計和變更使用性質#65380;功能布局的，必須報原審批城市規劃部門批準#65377;竣工投入使用的建(構)筑物，未報經城市規劃部門批準，不得改變使用性質和擅自開(堵)外墻門窗#65380;封閉陽臺#65380;搭建棚蓋或在天臺上建設建(構)筑物#65377;”《河南省城市房屋拆遷管理條例》^[5]第30條第2款規定:“被拆遷房屋的用途#65380;建筑面積按房屋所有權證的記載為準;房屋所有權證未記載的，房屋用途以建設工程規劃批準文件為準，經縣級以上人民政府有關部門批準改變房屋用途的，以實際用途為準，建筑面積以房產測量機構實際測量結果為準#65377;”有的以政府規章的形式規定，如遼寧鞍山市人民政府的《鞍山市住宅用房改變用途暫行規定》^[6];有的以政府文件的方式加以肯定，如廣東省惠州市人民政府的《惠州市區建筑物改變使用功能的若干規定》^[7]#65380;江門市人民政府的《江門市區房屋改變用途補交土地出讓金的規定》^[8]#65380;廈門市人民政府辦公廳的《廈門市建筑物使用功能和土地用途變更審批管理暫行辦法》^[9]#65377;

其二是不強調必須審批認可#65377;如《江蘇省城市房屋拆遷管理條例》^[10]第18條第(二)項規定:“(被拆遷房屋，筆者注)用途:以房屋所有權證書上標明的用途為準，所有權證未標明用途的，以產權檔案中記錄的用途為準，但對取得工商營業執照并已持續營業一年以上的，應當參照經營用房評估”;《長春市人民政府辦公廳轉發關于貫徹實施<公司法>大力支持全民創業促進我市經濟發展的意見》^[11]第13條明確:“允許科技咨詢#65380;軟件開發和科技中介等企業，在不影響周邊居民生活環境的前提下，利用家庭住宅或租用居民住宅作為經營場所#65377;”依照《江蘇省城市房屋拆遷管理條例》該項“但書”即“但對取得工商營業執照并已持續營業一年以上的，應當參照經營用房評估”的規定，住宅改為非住宅作為經營用房使用的，只要取得工商營業執照并已持續營業一年以上的，在拆遷時就必須參照經營用房予以評估并補償，至于當初“住宅商用”是否經過政府有關部門的批準，則不予考慮#65377;依照《長春市人民政府辦公廳轉發關于貫徹落實施<公司法>大力支持全民創業促進我市經濟發展的意見》^[11]第13條的規定，“住宅商用”是不需要政府部門批準的#65377;

其三是有過反復，但最后強調必須批準認可#65377;2004年6月，北京市工商行政管理局下發的《關于在居民住宅樓內設立企業有關問題的通知》，明確允許企業(或個體工商戶)以居民樓中的居住用房屋作為住所(經營場所)從事科技開發#65380;咨詢服務#65380;市場調研#65380;企業形象策劃#65380;打字#65380;復印#65380;圖文設計#65380;動畫制作和廣告經營活動，也即不強調“住宅商用”必須審批認可;2006年6月，北京市工商行政管理局下發的《關于從嚴審查住所使用證明文件的通知》，明確暫停利用居民住宅從事經營活動的登記注冊，換言之，如需在住宅里從事經營活動，則必須報經批準將該房屋用途予以改變#65377;2000年11月，廣州市工商行政管理局發布的《關于企業經營場所登記有關問題的通知》明確規定:“凡沒有產權證#65380;建設工程規劃許可證#65380;建設工程規劃驗收合格證的違章建筑#65380;產權證注明為住宅的以及宅基地房，一律不發證”，換言之，如需在住宅里從事經營活動，則必須報經批準將該房屋用途予以改變;但同年12月，廣州市工商行政管理局出臺的《關于工商登記放寬政策問題》規定:“住宅改作商用的，提供房產證和租賃合同”即可，即不強調“住宅商用”須經審批;2001年2月，廣州市規劃局發布的《廣州市住宅建筑改變使用功能規劃處理辦法》^[12]明確規定“住宅商用”須經審批;2005年11月，廣州市規劃局發布的《關于貫徹實施<廣州市房屋租賃管理規定>的意見》^[13]再次重申“住宅商用”須經審批#65377;

改變房屋用途是否需要政府有關部門批準認可，國家法律行政法規對這一問題雖無明確的規定，但這并不意味著其無須批準認可#65377;

(一)從土地管理工作角度上看

國務院《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第27條規定:“土地使用權轉讓后，需要改變土地使用權出讓合同規定的土地用途的，應當依照本條例第18條的規定辦理#65377;”而該條例第18條規定:“土地使用者需要改變土地使用權出讓合同規定的土地用途的，應當征得出讓方同意并經土地管理部門和城市規劃部門批準，依照本章的有關規定重新簽訂土地使用權出讓合同，調整土地使用權出讓金，并辦理登記#65377;”

在我國，土地及其上的房屋是緊密結合的，土地的用途與房屋的用途是一致的#65377;“住宅商用”行為，并不單純是房屋用途的改變，隨之而來的是土地用途的改變，而在城市規劃區內改變土地用途的，依照國務院《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定，不僅需要征得出讓人的同意，更需要經過土地管理部門和城市規劃部門的批準#65377;

(二)從規劃管理工作角度上看

《中華人民共和國城市規劃法》^[14]創設了建設用地規劃許可證#65380;建設工程規劃許可證和選址意見書等“兩證一書”制度，其中，建設用地規劃許可證中載明了該宗地的用途，也就是說同時明確了該宗地之上房屋的用途，《中華人民共和國城市規劃法》雖然沒有明確規定“兩證一書”所載內容不可擅自改變，但其所載內容的不可擅改性是不言自明的#65377;其第45條第2款明確授權:“省#65380;自治區#65380;直轄市人民代表大會常務委員會可以根據本法制定實施辦法#65377;”我們看看相關省人大常委會制定的實施辦法是如何規定的:

1.《河南省<中華人民共和國城市規劃法>實施辦法》^[15]第35條第1款規定:“建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證規定的內容不得擅自變更，確需變更的必須經城市規劃行政主管部門同意，并辦理變更手續#65377;”

2.《江蘇省實施<中華人民共和國城市規劃法>辦法》^[16]第21條規定“建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證規定的內容不得擅自變更#65377;確需變更的，必須經城市規劃行政主管部門同意，并辦理變更手續#65377;”

3.《山西省實施<中華人民共和國城市規劃法>辦法》^[17]第21條第1款規定:“建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證規定的內容不得擅自變更#65377;確需變更的，必須經城市規劃行政主管部門同意，并辦理變更手續#65377;”

上述三省人大常委會在制定《中華人民共和國城市規劃法》實施辦法時，無一例外地明確建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證規定的內容不得擅自變更，確需變更的，必須經城市規劃行政主管部門同意，并辦理變更手續#65377;建設用地規劃許可證上記載有房屋的用途(或者使用性質)，“住宅商用”實質上是變更建設工程規劃許可證內容的行為，自然須經城市規劃部門的批準#65377;

(三)從房地產管理上看

《中華人民共和國房地產管理法》^[18]第43條規定:“以出讓方式取得土地使用權的，轉讓房地產后，受讓人改變原土地使用權出讓合同約定的土地用途的，必須取得原出讓方和市#65380;縣人民政府城市規劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金#65377;”“住宅商用”行為，從另一方面上說，就是改變原土地使用權合同約定的土地用途的行為，須經城市規劃部門的批準#65377;

建設部和國家工商行政管理總局1995年發布的《商品房購銷合同示范文本》第1條明確了地塊規劃用途，第22條明確了房屋的用途，2000年，建設部和國家工商行政管理總局發布《商品房買賣合同示范文本》取代《商品房購銷合同示范文本》，《商品房買賣合同示范文本》第1條明確了地塊規劃用途，第18條明確了房屋的用途#65377;商品房買受人“住宅商用”的，屬于改變房屋用途，同時也改變了該地塊的規劃用途，不僅須經出賣人的同意，還須經規劃部門的同意#65377;

(四)從城市房屋拆遷的要求上看

國務院《城市房屋拆遷管理條例》^[19]第12條規定，拆遷范圍確定后，拆遷范圍內的單位和個人，不得進行下列活動:(1)新建#65380;擴建#65380;改建房屋;(2)改變房屋和土地用途;(3)租賃房屋#65377;房屋拆遷管理部門應當就前款所列事項，書面通知有關部門暫停辦理相關手續#65377;上述規定雖然沒有明確表明改變房屋用途須經有關部門批準，但我們完全可以從中推導出這一結論，否則，房屋拆遷管理部門就沒有必要就改變房屋用途問題通知相關部門暫停辦理相關手續#65377;

(五)從城市房屋登記的管理上看

建設部在1993年《對湖北省沙市市房產管理局關于城市房屋拆遷中有關問題報告的復函》(建房函字[1993]23號)中明確:“在拆遷中，對于私房非住宅，應根據房屋產權上登記的房屋使用性質確定#65377;當私房的使用性質由住宅變更為非住宅或者經營房屋，其房屋所有人應向房地產管理局進行房屋使用性質變更登記#65377;對私有房屋使用性質雖已變更，但沒有辦理房屋使用性質變更登記的，應首先補辦房屋使用性質變更登記手續，補交國家規定的有關稅費后，拆遷人則根據房屋使用性質變更的實際情況與被拆遷人簽訂拆遷房屋補償安置合同#65377;”建設部的這一復函非常明確地表明房屋用途的變更必須經過有關部門的批準認可#65377;

綜上所述，盡管法律行政法規沒有正面直接明確規定改變房屋用途需要批準認可，但法律行政法規從不同的側面間接明確了這一點#65377;

三、不強調“住宅商用”須經批準認可存在的問題

(一)導致國家資產的流失

“住宅商用”如果不需要批準，“住宅商用”者就不需要簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，也不需要補交土地使用權出讓金，讓本應補交的土地使用權出讓金白白流失#65377;

(二)挑戰規劃權威

“住宅商用”如果不需要批準，也就是說房屋的用途可以隨意變更，規劃也就失去了意義，其嚴肅性與權威更是無從談起#65377;

(三)形成不公平競爭

“住宅商用”如果不需要批準，“住宅商用”者就取得了以商業用房作為經營用房的人無法比擬的成本優勢，因為取得住宅用房和取得商業用房需要付出的代價絕對是不可相提并論的#65377;

參考文獻:

[1] 《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，1990年5月19日國務院令第55號發布，自發布之日起施行#65377;

[2] 《四川省<中華人民共和國城市規劃法>實施辦法》，1991年5月28日四川省第七屆人民代表大會常務委員會第二十三次會

議通過，1995年6月20日四川省第八屆人民代表大會常務委員會第十五次會議修正，自公布之日起施行#65377;

[3] 《房地產統計指標解釋(試行)》，建設部2002年3月20日《關于印發<房地產統計指標解釋(試行)>的通知》(建住房[2002]

66號)發布#65377;

[4] 《廣州市城市規劃條例》，1996年1月12日廣州市第十屆人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過，從1997年4月1

日起施行#65377;

[5] 《河南省城市房屋拆遷管理條例》，2002年9月27日河南省第九屆人民代表大會常務委員會第三十次會議通過，自2002年

12月1日起施行#65377;

[6] 《鞍山市住宅用房改變用途暫行規定》，1996年11月21日鞍山市人民政府62號令發布，本規定自發布之日起施行#65377;

[7] 《惠州市區建筑物改變使用功能的若干規定》，1995年8月1日市人民政府以惠府[1995]49號發布，2002年10月28日修

訂，自頒布之日起施行#65377;

[8] 《江門市區房屋改變用途補交土地出讓金的規定》，2006年6月29日江門市人民政府《印發江門市區房屋改變用途補交土

地出讓金的規定的通知》(江府[2006]25號)發布#65377;

[9] 《廈門市建筑物使用功能和土地用途變更審批管理暫行辦法》，2005年10月13日廈門市人民政府辦公廳關于印發《廈門市

建筑物使用功能和土地用途變更審批管理暫行辦法》(廈府辦[2005]251號)的通知發布，自下發之日起執行#65377;

[10] 《江蘇省城市房屋拆遷管理條例》，2002年10月23日江蘇省第九屆人民代表大會常務委員會第三十二次會議通過，自2003

年1月1日起施行#65377;

[11] 《長春市人民政府辦公廳轉發關于貫徹落實施<公司法>大力支持全民創業促進我市經濟發展的意見》，2006年1月20日

長春市人民政府辦公廳轉發關于貫徹實施《公司法》大力支持全民創業促進我市經濟發展意見的通知(長府辦發[2006]2

號)發布#65377;

[12] 《廣州市住宅建筑改變使用功能規劃處理辦法》，2001年2月6日廣州市城市規劃局關于印發《廣州市住宅建筑改變使用

功能規劃處理辦法》的通知(穗規法[2001]12號)發布，自2001年2月6日起試行#65377;

[13] 《關于貫徹實施<廣州市房屋租賃管理規定>的意見》，2005年12月1日廣州市規劃局發布，自2006年1月1日起施行#65377;

[14] 《中華人民共和國城市規劃法》，1989年12月26日第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過，自1990年4

月1日起施行#65377;

[15] 《河南省<中華人民共和國城市規劃法>實施辦法》，1991年12月18日河南省第七屆人民代表大會常務委員會第二十五

次會議通過，1999年3月26日河南省第九屆人民代表大會常務委員會第八次會議第一次修正，2005年1月14日河南省

第十屆人民代表大會常務委員會第十三次會議第二次修正，自公布之日起施行#65377;

[16] 《江蘇省實施<中華人民共和國城市規劃法>辦法》，1990年10月28日江蘇省第七屆人民代表大會常務委員會第十七次

會議通過，1997年7月31日江蘇省第八屆人民代表大會常務委員會第二十九次會議第一次修正，2003年6月24日江蘇

省第十屆人民代表大會常務委員會第三次會議第二次修正，2004年8月20日江蘇省第十屆人民代表大會常務委員會第

十一次會議第三次修正，自公布之日起施行#65377;

[17] 《山西省實施<中華人民共和國城市規劃法>辦法》，1991年9月19日山西省第七屆人民代表大會常務委員會第二十四次

會議通過，1997年12月4日山西省第八屆人民代表大會常務委員會第三十一次會議修改，自公布之日起施行#65377;

[18] 《中華人民共和國房地產管理法》，1994年7月5日第八屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議通過，自1995年1月

1日起施行#65377;

[19] 《城市房屋拆遷管理條例》，2001年6月6日國務院令第305號發布，自2001年11月1日起施行#65377;

[責任編輯馮勝利]