凱雷徐工審批之爭升級

錯綜復雜的審批之爭已經(jīng)轉移到是否應設立一個外資并購部際聯(lián)席審查機構，凱雷徐工交易再觸雷區(qū)

再度“擱置”？

春節(jié)前夕，一篇來自境外的報道攪動了中國商務部外資司。2月9日，英國《金融時報》刊登報道稱，美國私募基金凱雷集團收購中國徐工機械的交易，在審批部門中國商務部產(chǎn)生了“重大分歧”：一派積極支持凱雷和徐工各占50%股份的股權結構，另一派則希望對交易進行進一步的修改；商務部有關人士正在說服凱雷降低股比。

商務部外資司一位官員告訴《財經(jīng)》記者，自從該報道出來以后，該部門“非常尷尬”，每天接到無數(shù)電話詢問，卻不知如何作答，最后只能把相關詢問推至新聞處。而商務部新聞處對此的回復一律是“并未聽說此事”。

2月12日，商務部外資司副司長林哲瑩在電話中告訴記者，目前凱雷徐工交易的審批一切正常，都在走程序，沒什么問題；“外面說商務部有兩派意見，一派反對一派贊成，這是不存在的。”

凱雷徐工交易雙方也以“未聽說此事”回絕了記者的采訪。不過，《財經(jīng)》記者從一位接近該交易的人士處獲知，目前審批形勢“不容樂觀”，從目前情況看，商務部的態(tài)度仍傾向于“不同意目前的方案”——而這個方案已經(jīng)是2006年10月在各方“關心”下修改的妥協(xié)方案，修改后的方案中凱雷放棄了控股要求，選擇與徐工各占50％。

一向對該交易持保留意見的中國機械工業(yè)聯(lián)合會副秘書長隋永濱證實了這個說法。他告訴《財經(jīng)》記者，凱雷徐工交易的審批目前已經(jīng)“擱置下來了”，因為不同意見爭執(zhí)太大，大家誰也不提了，只能先擱一擱再看。

國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所所長高梁認為，凱雷徐工交易審批不斷受挫，很可能是觸動了某根敏感神經(jīng)，或許是行業(yè)問題，或許是政策問題。

所謂“敏感神經(jīng)”，是指外資并購審批權的爭執(zhí)。事實上，凱雷徐工交易的爭執(zhí)焦點近期已經(jīng)轉換，早先的爭執(zhí)主要集中在交易本身是否合規(guī)，而目前的爭執(zhí)已經(jīng)轉換為審批權應如何分工。也就是說，對外資并購的審批權是否該由商務部主導遭到質(zhì)疑。

一家南方報紙引述一位國家發(fā)改委專家的意見稱，目前外資并購交易的主要法規(guī)是2006年9月8日商務部等六部委聯(lián)合頒布實施的《關于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，但參與制訂這個新規(guī)的六部委中卻沒有發(fā)改委，這種分工受到發(fā)改委系統(tǒng)的質(zhì)疑。

國家發(fā)改委宏觀研究院的一份政策建議稱，應建立以國家發(fā)改委牽頭的“外商投資部際聯(lián)席審查委員會”，來代替商務部規(guī)范審批。

商務部研究院外資研究部主任金伯生告訴記者，“部際聯(lián)席審查機制”之說已有一段時間了，目前正在探討之中；是否真正設立，要看國家政策需要。

“倒霉”的凱雷

“凱雷徐工交易如此受到關注，正好成為這場爭執(zhí)中最好的解剖對象。”前述分析人士說。

凱雷徐工交易，是自2005年底以來外資并購中國龍頭企業(yè)的標桿性項目，因其在審批過程中遭遇重重波折而備受矚目。徐工機械是中國裝備制造業(yè)龍頭企業(yè)，根據(jù)雙方在2005年10月簽署的協(xié)議，凱雷將以3.75億美元收購徐工機械85%的股份。

但該交易一經(jīng)披露，即引起軒然大波，輿論的焦點在于“外資并購中國龍頭企業(yè)是否會威脅國家產(chǎn)業(yè)安全”，以及該交易中是否存在國有資產(chǎn)“賤賣”。2006年上半年，徐工的競爭對手三一重工副總裁向文波開設博客，連續(xù)就該交易公開發(fā)表質(zhì)疑，將輿論推至高潮。7月中旬，商務部召集所有與凱雷徐工并購案相關的單位(不含外資)召開了聽證會，以審查交易是否合規(guī)，但結果并未公布。

2006年10月16日，凱雷徐工雙方修改了協(xié)議，凱雷將以18億元購買徐工機械50%股權，也就是說凱雷同意放棄35%股份，雙方形成50∶50之股比；董事長由中方出任，以確保中方對未來合資企業(yè)的控制權。徐工機械董事長王民曾向記者透露，新方案達成前曾向商務部匯報，溝通很充分，審批應該問題不大。

但目前審批遭遇的變故，是各方始料未及的。因為在此之前，商務部剛剛放行了“高盛收購雙匯”的案例，投資界一度認為這是外資并購審批解凍的征兆。

根據(jù)商務部外資司副司長孫鵬2月7日在“跨國公司與中國可持續(xù)發(fā)展峰會”上的講話，目前商務部對外資并購主要審查三個環(huán)節(jié)，即反壟斷、保護市場公平競爭審查；國家經(jīng)濟安全審查；國有企業(yè)并購和國有產(chǎn)權轉讓是否合乎規(guī)定程序、保證在崗以及下崗職工利益等三項審查。但是，由于外資并購是近年興起的新投資模式，中國并未建立起完整的法規(guī)體系，所以在每一個審查環(huán)節(jié)都需要補課。“例如在反壟斷領域，外資并購審查要考慮到與《反壟斷法》的銜接，但中國《反壟斷法》遲遲未出，這就使審批未知因素很多。”商務部研究院外資研究部主任金伯生說。

而在國家經(jīng)濟安全層面的審查，也無確切的規(guī)章來規(guī)范。國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所所長高梁拿徐工和雙匯的審批做了比較，指出凱雷徐工交易不斷觸雷的原因在于，各方對徐工機械是否屬于限制外資并購領域存在很大分歧。食品行業(yè)競爭充分，雙匯雖是行業(yè)龍頭，市場占有率并不高；裝備制造業(yè)則由幾個大的裝備制造企業(yè)占據(jù)大半江山，徐工的某些產(chǎn)品市場占有率在50%以上。若外資得手，這意味著我們在這些領域丟掉了半壁江山。“因為不同行業(yè)對國家經(jīng)濟安全的重要性權重是有區(qū)別的。所以凱雷徐工的審批一定會慎重得多。”

商務部內(nèi)部面對凱雷徐工交易也難以抉擇。根據(jù)商務部去年出臺的《關于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，對審批的日程有明確的規(guī)定，但凱雷徐工交易審批已經(jīng)拖了很長時間，仍難以拿出一個合理的解釋。商務部外資司一位官員告訴記者，這個項目太受關注，各個部門都很小心，“壓力是肯定的，需要時間是肯定的。”

凱雷徐工交易牽扯到多種復雜因素，導致各個部門都難以給出明確判斷。一位接近交易的人士告訴記者，商務部曾以“該交易是否存在國有資產(chǎn)流失”向國務院國資委征求意見，國資委則以“徐工屬地方企業(yè)，不歸國務院國資委直接管轄”為由，拒絕發(fā)表意見。

審批權之爭：部際聯(lián)席審查機制

種種爭執(zhí)糾結，終于上升至審批權的歸屬之爭。

不久之前，國家發(fā)改委宏觀研究院完成的一份報告認為，中國目前對外商投資、并購的管理處于多頭分散的狀態(tài)，涉及眾多部門，部門間的職責分工也不利于維護產(chǎn)業(yè)安全和國家經(jīng)濟安全。

為此，報告建議，應該改變由商務部作為實際上的外資并購投資主管部門的做法，對監(jiān)督和管理權進行適度、有效的整合和集中，建立由國家發(fā)改委牽頭，相關部門參與的部際聯(lián)合審查機制。

報告進一步建議，應參照美國的“外國對美投資審查委員會”，成立以發(fā)改委牽頭的外商投資聯(lián)合審查委員會，依靠行政審核保護產(chǎn)業(yè)安全。

國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所所長高梁告訴記者，這個報告是發(fā)改委幾個職能部門聯(lián)合宏觀院做的。他認為，成立部際聯(lián)席機構是個好辦法，若不如此，各個部門各把一攤，非常難協(xié)調(diào)。另外，外資并購既涉及國際資本交往等對外關系，又涉及國內(nèi)產(chǎn)業(yè)關系，所以部際聯(lián)席機構是很有必要的，“美國已經(jīng)這樣搞了十幾年”。

商務部研究院外資研究部主任金伯生則分析認為，目前外資收購發(fā)展態(tài)勢比較迅猛，相比之下，政府的服務功能和監(jiān)管機制都需要新的調(diào)整。比如審批方面，目前外資并購都是以聯(lián)席會議的形式由各個部門分頭來批，例如涉及國有企業(yè)的需要國資委批，涉及上市公司的需要證監(jiān)會批，涉及銀行的需要財政部和銀監(jiān)會批等等，并非商務部一家在做。這樣的審批機制比較松散，效率不高。“現(xiàn)在的考慮是要加強和完善審批機制，把這種松散的向緊密的形式改革，設立常設機構、建立高效率的審查機制，這些都在探討之中。”

在商務部層面，目前正在完善外資并購審批法規(guī)體系，以強化目前審批的權威。2月25日，商務部外資司司長李志群在做客商務部網(wǎng)站“司局長訪談”欄目時表示，要抓緊健全相關法規(guī)制度，引導和規(guī)范外資并購健康發(fā)展，防范壟斷并購和惡意并購，保持重要行業(yè)和關鍵領域的控制力，確保國家經(jīng)濟安全。

李志群在2月初也曾表示，目前正在研究有關外資并購嚴格審查的規(guī)范性文件，不久之后將會出臺。金伯生表示，可能不久會出臺《關于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定實施細則》，《細則》將對外資并購涉及國家經(jīng)濟安全、重點行業(yè)等眾所關注的敏感問題，作出明確的規(guī)定。

另外，商務部和國家發(fā)改委正在共同對《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》進行修訂，新的版本將會在今年上半年對外公布，這也為外資并購設立了新規(guī)范。