政府內控有所值

政府部門內部控制可能會損害績效，但如果能讓法治原則根植于公共部門的管理中，這個代價就物有所值

【網絡版專稿】由于政府預算體現了國家的政策選擇，處于國家治理的核心，改進國家治理能力的關鍵就在于改進國家的預算能力。著名預算專家希克曾經說過：“毫不夸張地說，國家的治理能力在很大的程度上取決于國家的預算能力。”

近現代以來，為了應對社會、經濟變遷構成的挑戰，許多國家（尤其是歐美國家）都是以預算改革為突破口進行國家建設。具體而言，就是通過建立現代公共預算體制，提高國家的預算能力，進而改進國家的治理能力。

19世紀最終確立起來的作為現代國家基礎的公共預算體制，主要是做兩件事情：一是在政府內部建立集中的行政控制；二是建立一種由立法機構從外部對政府的收支行為進行政治控制的監督機制。正是通過將這兩個控制植入公共收支過程，建立起一種控制取向的現代公共預算體制，現代國家才開始進入“預算時代”，即一個相對理性和負責地籌集收入和安排支出的時代。在此之前，盡管政府也在收錢花錢，但是效率很低，浪費很大，腐敗也很多，對社會的財政責任也沒有很好地履行。

政府內部的行政控制是現代公共預算體制的兩大基礎之一，它主要包括三個方面的內容：

第一，資金分配的控制，即財政部門在資金分配過程中對各個資金申請部門的預算申請進行審查和控制；

第二，預算執行中的“外部控制”，即在預算執行過程中由財政部門對各個部門的支出決策和行為進行事前審計。這是一種“防患于未然”的事前控制；

第三，各個部門的“內部控制”，即各部門建立一套自己對自己進行規范的控制體系，規范部門內部的各種決策和行為，財政部門或審計部門對之進行事后審計，發現違規后進行懲罰。對于實行“行政型審計”的國家，政府內部的行政控制還包括審計部門對包括財政部門在內的所有部門的預算執行及其內部控制進行審計。

中國于1999年開始進行預算改革，其重點就是在政府內部建立集中的行政控制。人大的預算監督雖然也有所加強，但仍然面臨許多體制性障礙。這種預算改革路徑在其他國家也曾經出現過。例如，法國就是先在政府內部加強行政控制，然后才逐步引入立法機構的預算監督。在中國建立政府內部行政控制的過程中，以財政部門為核心的前兩種控制都在逐步得到加強：通過部門預算改革加強了財政部門在資金分配過程領域的集中控制；通過國庫體制改革和政府采購改革加強了在預算執行中的外部控制。

但是，各個部門的內部控制問題似乎并沒有真正受到重視。然而，這一控制體系對于預算改革的成功來說同樣是至關重要的。首先，由于政府部門控制體系的控制對象都是部門的行為尤其是收支行為，如果沒有部門的配合，其他控制體系的運作成本就會很高。其次，良好的內部控制體系可以為以后放松外部控制創造條件。應該認識到，控制永遠只是一個手段而不是最終目的，過多的外部控制可能會限制部門的靈活性和創新能力。所以，許多國家在實行若干年的外部控制體系之后，都會在預算執行中放松外部控制，轉而依賴內部控制體系。

因此，國家審計署審計科研所課題組此次中央政府各個部門的內部控制體系進行的調研是非常及時和必要的。此次調研表明，中國目前在政府部門內部控制體系方面仍然有許多需要改進和完善之處。這些問題的嚴重性表明，在未來的改革中，需要加強政府內部控制體系的建立，需要將這一控制體系與政府內部的其他控制體系有機地結合起來。

對于在政府內部建立行政控制體系，我們能夠理解各個部門或多或少都會有一些不同意見，甚至抱怨與不滿。但是，應該強調的是，這個控制的階段是不能逾越的。一千多年前，一位哲學家說過：“正如一個人發現自己舌尖上有蜂蜜或毒藥，不可能不去品嘗一樣，負責管理政府資金的人不可能不去品嘗一點，哪怕是一點點國王的財富……正如當一條魚在水里游時，我們無法知道是否它在喝水一樣，我們也無法知道掌管政府財富的人是否錯誤地分配了錢財”。所以，對于保護公共資金的安全來說，控制是必要的，對于那些沒有控制體系或控制很少而且效果很差的國家來說，更是如此。

此外，這個控制階段是一個確立法治原則、確立正式制度權威性的階段，而法治原則是國家制度理性化的基礎。雖然控制可能會損害績效，但如果經過控制，能讓法治原則根植于公共部門的管理中，讓依法籌集收入和依法進行開支成為官員的職業習慣，那么，這個代價就是物有所值的。

最后，對于這次調研中發現的問題應該怎么看？我個人認為，這是很正常的。預算改革才推行了七年，存在這樣或那樣的問題都是很正常的。沒有問題才不正常。有問題并不可怕，關鍵是要在制度建設上努力，盡快建立起一個完善的、標準化的內部控制體系。同時，我們需要認識到，即使是在政府內部建立行政控制體系，包括內部控制體系，也不是一兩年就能夠大功告成的事情。熟悉財政史的人都知道，許多國家都是花了許多年甚至幾代人的時間才建立起現代公共預算體制的。例如，法國就花了近百年的時間，美國“進步時代”的預算改革也花了40年左右的時間。在這個過程中，組織學習和個人學習都是非常重要的。中國的預算改革最終會形成一個什么樣的預算體制，我們能不能通過重構預算體制來改進國家的治理能力，在很大程度上都取決于我們的學習能力。

作者為中山大學行政管理研究中心教授

編者注：本文簡縮版見《財經》2007年第5期“評之評”。文中所引國家審計署審計科研所課題組文章（“政府部門內部控制失效溯源”）見《財經》2007年第5期“觀點評述”。