初審就業促進法

就業促進法草案確立了平等就業、市場導向、城鄉統籌、扶持特殊群體四項基本原則，但要落到實處，還有待于更細致具體的規定

工作季節在春節之后開始，恰逢就業形勢嚴峻復雜的微妙時期。2月26日，十屆全國人大常委會第二十六次會議對《就業促進法（草案）》進行首次審議，傳達出諸多政策信息。

據《財經》記者了解，草案共六十四條，包括總則、政策支持、規范市場秩序、職業教育和培訓、就業服務和就業援助、監督檢查、法律責任、附則等八個章節。這是中國第一部明確有關就業問題權利義務的專門法律。

與許多法律的制訂曠日持久有別，《就業促進法》的起草工作節奏緊湊明快。2003年，勞動和社會保障部啟動了有關立法調研；2004年12月，立法工作正式啟動；之后，多次征求各地各部門意見，并數易其稿；2005年底，草案送審稿上報國務院法制辦公室；2007年1月10日，國務院總理溫家寶主持召開國務院第164次常務會議，討論并原則通過草案；1月20日，國務院向十屆全國人大常委會提請審議該草案。

如此環環相扣，表現出高層對就業問題的關注。2月28日，全國人大常委會委員長吳邦國表示，考慮到就業促進法與群眾的切身利益息息相關，委員長會議決定在十屆全國人大五次會議后，把就業促進法草案向社會全文公布，廣泛征求各方面的意見，以便進一步修改完善，提請常委會會議進一步審議。

不同就業壓力交織

目前的就業壓力和勞動力市場現狀，是理解《就業促進法（草案）》的前提。

據勞動和社會保障部提供的數據，今后幾年城鎮勞動力就業崗位缺口在1300萬人左右。中國社會科學院人口研究所副所長張車偉告訴《財經》記者，“十一五”期間，中國處于勞動力供給的高峰期，不同人群的就業問題相互交織，由此構成了巨大的就業壓力。 除了原有的下崗失業人員群體，近年來高校畢業生、退役軍人、農村轉移出的勞動力和失地農民的就業壓力正日益凸顯。

2006年12月，中國社科院發布了兩部“藍皮書”——《2007年：中國經濟形勢分析與預測》與《2007年：中國社會形勢分析與預測》，其中的數據亦可印證這一判斷。

“藍皮書”指出，2007年全國城鎮新增勞動力1200萬人，其中高校畢業生390萬人，中職畢業生270萬人，當年未升學的初、高中畢業生210萬人，復轉軍人50余萬人，農轉非人員260萬人；在農村，現有勞動力4.97億人，除去已經轉移就業的2億多人，以及在農村務農的1.8億人，尚有1.2億的富裕勞動力。

除了勞動力供求總量的缺口，另一個問題是就業結構性矛盾突出。一些傳統行業出現大批下崗失業人員，而一些新興產業的勞動力卻供不應求。中國16歲以上勞動人口中，具有初中以上文化程度的勞動者超過60%，但大專以上文化程度的勞動者僅約占10%上下。

近幾年，根據官方數字，中國城鎮登記失業率保持在4.3%以下，但不少專家和機構估算的實際失業率均高于此。如中國社科院人口所學者曾根據國際勞工組織推薦的方法和定義，計算中國的城鎮調查失業率，結果顯示，近年來相當一部分省份的城鎮調查失業率超過10%。中西部和東北地區等老工業基地的失業問題相對更為嚴重。

四項“基本原則”

根據學者們的解讀，總體而言，《就業促進法》草案的最主要特點，是規定了政府、企業和社會促進就業的責任。其中，最主要的是政府責任。

近年來，隨著勞動力市場發育程度的提高，大量就業問題實際上已由勞動力市場自身解決。盡管如此，中國勞動力市場的建設仍存在諸多制度性障礙。如市場的多重分割阻礙了勞動力自由流動；市場運行機制不完善、管理制度不健全，造成勞動者就業機會不平等；加之市場功能本身的缺陷，如勞動歧視普遍存在等問題，無法通過市場本身予以解決，需要政府主動進行干預。

勞動和社會保障部勞動科學研究所副所長鄭東亮指出，2002年以來，政府已經實施了一系列積極的就業政策，但這些政策主要是針對下崗失業人員的，目標人群具有排他性。而就業問題是長期而普遍的，需要將這些政策“普惠化”，要采取長期而相對穩定的法制措施，延續和深化這些政策。

具體而言，這些積極干預的政策包括：通過具體措施創造更多勞動力需求，通過發展正規教育、提供職業培訓和勞動中介服務，來影響勞動力的供給水平和供給結構，提高勞動者的就業能力；通過立法手段反對就業歧視，保證不同群體擁有公平的就業機會等。

據參與草案起草工作的勞動科學研究所勞動法室主任王文珍介紹，為體現總體思路，草案的起草者首先確定了四項“基本原則”，即平等就業、市場導向、城鄉統籌、扶持特殊群體。它們不僅在總則有所規定，還力圖貫穿在整個條文中。

所謂“平等就業”原則，又稱反就業歧視原則，指國家保障勞動者享受平等的就業權，任何用人單位不得以任何借口在就業方面歧視勞動者。王文珍說：“平等就業是國家對公民生存權平等保護的要求在勞動就業上的反映，它客觀上要求打破工人和干部、農民和市民的身份界限，沖破地區封鎖，消除條塊分割，在全國范圍內形成統一的勞動力市場。”

“市場導向” 原則，意味著由市場作為勞動力資源的基礎性配置機制，使勞動者和用人單位能夠在勞動力市場上自主地雙向選擇；國家依法運用政策、計劃、經濟杠桿、行政監督等手段，對勞動力資源市場實行以間接調控為主的宏觀調控。如政府開發就業崗位、開展職業培訓都要通過市場進行，遵循市場規律，要有助于調動、激發勞動者自主就業、自主創業的積極性。

至于“城鄉統籌”和“扶持特殊群體”原則，王文珍解釋說，意指立法所規定的各項就業促進措施，應當統一適用于城鄉；而對由于生理、健康、文化、歷史和社會等原因在勞動力市場上處于劣勢的特殊群體，政府要增加投入，發展公共就業服務，進行扶持幫助。

追求具體化和可訴性

對于《就業促進法》草案的基本思路，輿論總體上予以肯定。但各方面更關心的是如何在具體操作中付諸實踐。有學者指出，就業促進法從法律角度立了規矩，無疑是一大進步，但能否發揮應有的作用，還有待時間檢驗。

草案初審中，部分委員認為，草案對政府在促進就業方面的責任規定得相對空泛，對促進就業的相關政策規定得比較原則，缺乏硬約束。

例如，草案把就業作為社會經濟發展獨立和優先的目標，但落到條文上，僅有第三條規定，“縣級以上人民政府應當把擴大就業作為經濟發展和調整經濟結構的重要目標，納入國民經濟和社會發展規劃，并制定促進就業的中長期規劃和年度工作計劃”。有專家認為，僅此還不夠，應當進一步將促進就業明確為各級政府的基本職責，并將其作為評估政績的重要指標，才有可能取得切實成效。

再如，草案第十五條規定，“國家實行有利于促進就業的財政政策”，但對財政預算中如何安排資金額度的表述相當有彈性，僅指出“在財政預算中安排適當的資金”。據有關專家披露，目前中國用于促進就業方面的財政支出在GDP中的比重不到0.4%，而自20世紀90年代以來，經合組織國家大都采取積極促進就業的財政政策，每年由財政預算撥付給勞動力市場的經費一般占GDP的2%以上，有的國家甚至超過5%。因此，有委員在草案審議時提出，要進一步增加促進就業工作的財政投入。

勞動科學研究院副院長鄭東亮也認為，草案在政府資金投入、發展公共就業服務及就業援助方面，所作的規定比較原則化，實施時需要更為具體的規定。

有關就業歧視的規定是草案的亮點所在，吸引了較高的關注。但也有委員指出，草案擴大了就業歧視的定義范圍，卻缺乏相應的法律責任規定，這會令法律的效力大打折扣。

還有法律專家進一步指出，《就業促進法》的不可訴問題較為突出。例如政府對于降低失業率承擔了職責，但失業者并不能通過訴訟方式來獲得救濟，即缺乏途徑訴諸法院，來要求政府為未能履行職責承擔法律責任。鑒于此，有建議認為，《就業促進法》中對政府促進就業的職責，應當著重規定理論上可訴的職責，并探索非訴訟救濟方式的可行性。

2月28日，吳邦國委員長宣布了人大常委會對修改完善《就業促進法（草案）》的三點建議：一是強化促進就業再就業的政策措施；二是法律規定能具體化的盡量具體化，以便于操作；三是對一些只能在法律中作出原則規定的，要抓緊研究制訂相關配套辦法，爭取與就業促進法同時出臺。