政府內部控制失效溯源

設置缺失，缺少責任約束，外部環境變化快，測評力度不夠，是造成政府部門內部控制執行缺位的主要原因

國家公共事務管理一般分為立法、司法和行政三部分。中國習慣于將履行行政職能的機關稱為政府部門，他們是公共事務管理的主體。

政府部門內部控制是政府部門管理的組成部分。從靜態上講，內部控制是指政府部門為履行職能、實現總體目標而建立的保障系統，它由內部控制環境、風險評估、內部控制活動、信息及其溝通和內部控制監督等要素組成，并體現為與行政、管理、財務和會計系統融為一體的組織管理結構、政策、程序和措施；從動態上說，內部控制是政府部門為履行職能、實現總體目標而應對風險的自我約束和規范過程。

與企業和金融機構的內部控制相比，政府部門內部控制以滿足公共利益為目標，以追求社會效率和公平之間的平衡為價值取向，而且能產生影響宏觀經濟效果和政府公眾信譽的社會效應，在政府部門管理中發揮制約、規范行政行為的作用。

在中國，政府內部控制的現狀如何？國家審計署13個駐部委派出局的問卷調查表明，盡管中央部委內部會計控制、財務管理控制設置比較健全，但業務管理控制、決策控制、內部控制監督、內部審計機構等的設置都有待完善，內部審計機構獨立性也不強。

例如，在所調查的中央政府部委中，近62％對交易和重要事項的處理沒有設置效率督促、效果考評程序；約73％沒有建立風險評估機制，且只有不到8％建立了單項業務或重大投資風險評估機制；有65％沒有建立決策支持系統；38％沒有設置日常內部控制監督程序，近一半沒有設置內部控制定期檢查程序；除個別單位外，多數單位內部審計機構不是獨立于財務部門的內部監督機構，不能直接向單位最高管理層匯報工作，往往成為會計稽核或財務監督的替代品。

問卷調查所揭示的政府部門內部控制存在的問題，在中央預算執行過程中也得到印證。對2005年－2006年中央部門本級預算執行審計所發現問題的分析表明：

——賬務處理控制執行失效問題偶有發生。會計憑證復核、審核不嚴；賬賬、賬實核對不嚴。具體表現為錯記科目，少計收入，多計支出；漏記資產，資產不入賬，應繳財政性收入掛賬等。

——預算批復、執行和編制環節內部控制執行失效問題嚴重。2005年中央部門本級預算執行審計中，發現本級預算管理問題29個，占當年中央部門本級預算執行審計發現問題總數的近三分之一；2006年發現本級預算管理問題31個，也占當年發現問題總數的近30％。這方面問題具體表現為預算編制和執行的真實性、準確性審核執行不嚴，預算執行效率督促、效果評價措施執行缺位。

——財政財務支出控制有令不行、執行缺位。例如，專項支出標準和范圍的審核、檢查執行不嚴。2005年此類問題占當年中央部門本級預算執行審計發現的財政財務支出問題總數的37.5％，2006年約占73％。其具體表現是，改變資金用途，轉移資金，列支行政管理費、人員工資，超標準支出，多安排項目預算，擠占挪用資金等。此外，基本建設資金支出也存在不執行報批程序，支出標準和范圍的審核、檢查執行不嚴等問題。

——財政財務收入的收費、上繳環節控制執行失效問題時有發生。例如，不經批準自行收費，不按規定標準收費；行政性收費、非稅收入不上繳財政，或將預算內收入轉為預算外收入，預算外收入不納入財政專戶管理等。

——財政財務收支結余使用環節控制執行缺位。表現為專項經費結余不納入預算管理，按規定應上繳的經費結余沒有上繳，轉移賬外結余等。

——資產保管、處置、出借環節控制執行存在一定的問題，固定資產處置不執行報批程序，資產管理監督不嚴。具體表現包括：自行處置資產、轉移處置資產收入；出借物資逾期不收回，違規購置并轉移固定資產，違規開設銀行賬戶，對外投資損失、出借款項不及時收回，不按規定清理有關賬戶等。

盡管政府部門內部控制還存在很多問題，僅就內部控制標準而言，隨著中國市場經濟發展、政府職能轉變以及公共財政框架建立，中國政府部門內部控制標準體系已基本形成。但是，隨著預算支出管理改革的深化，部分政府部門內部控制標準之間還有待協調，部分標準也有待完善。

具體而言，部門預算改革、財政國庫管理制度改革、“收支兩條線”管理改革、政府采購制度改革，以及“金財工程”、“金稅工程”和“金關工程”的建設，特別是財政國庫管理制度的改革，引發了相關法律、法規、規章和文件之間的不協調。例如，現行預算法、國家金庫條例、稅收征管法就與改革后的財政國庫管理制度不相適應。此外，為適應財政國庫管理制度改革和預算外資金收入收繳管理改革，政府曾出臺一些過渡性措施，但應修訂的法律法規現在還沒有修訂，應制定的配套措施也還沒有制定。

在內部控制環境方面，對中央13個部委的問卷調查、2005年－2006年中央部門預算執行審計結果的綜合分析表明，盡管政府部門內部控制主體條件比較健全，大多數單位建立了信息溝通渠道，規定了內部控制執行形式，但內部控制信息化程度有待提高，內部控制文件系統有待完善，并存在一定的重內部控制制度建設、輕內部控制執行的傾向，外部環境也有待改善。

總之，對政府內部控制現狀分析表明，設置缺失，缺少責任約束，外部環境變化快，測評力度不夠，是形成政府部門內部控制執行缺位、不到位的主要原因。

針對這些問題，目前中國健全和加強政府部門內部控制的應包括這樣幾項工作：

首先，完善政府部門內部控制框架。這是提高政府部門內部控制工作整體水平應解決的關鍵問題，而建設政府部門文化、建立和健全內部審計機構、健全風險評估機制則是中國政府部門構建內部控制框架的重點。具體措施包括加強行政倫理建設，開展業務風險評估，加強內部審計等。

其次，以法律和制度形式硬化政府部門內部控制責任約束。具體包括：

——進一步完善政府部門內部控制法制建設。在架構上，以人大常委會通過的法律作為內部控制的基礎，以國務院制定的法規作為內部控制的主體，以政府部門制定的規章作為內部控制制度的補充。根據不同部門內部控制共性的內容，制定通用的內部控制法律或法規。各部門特有的內部控制內容，通過部門規章或其他法律、法規的有關條款作出規定。

——實行政府部門內部控制測評報告和公示制度。加強內部審計機構對本單位內部控制的測評，實行內部審計機構向單位主要負責人定期報告的制度；加強審計機關對被審計單位內部控制測評，實行審計機關對被審計單位內部控制及內部控制測評結果、審計機關內部控制測評結果進行公示的制度，以加強人大、政府、公眾對政府部門內部控制的監督。

——實行內部控制責任追究制度。以政府預算執行為主線，落實財政財務收支主要環節的內部控制責任，制定并執行內部控制責任追究制度，以加強法律對政府部門內部控制的監督。

第三，積極促進政府部門內部控制與外界環境的協調發展，開展政府部門內部控制環境風險審計調查，綜合分析政府部門預算執行中存在的內部控制問題，開展政府部門內部控制測評。

第四，借鑒國際經驗，盡快開發政府部門內部控制測評指南。這是中國審計機關開展內部控制測評工作待解決的主要問題。