公民參與視野下的城市農民工

摘 要：公民參與不僅包括政治參與，而且還涉及到社會參與。農民工在城市的公民參與狀況直接關系到農民工個人權利的實現、政府公共決策的科學化和民主化以及城市社會的和諧發展。根據在武漢市的調查，當前農民工的公民參與度較低，處于城市的邊緣狀態。農民工的公民參與狀況與城鄉二元分割體制、生存狀況、城市認同心理、組織化水平、公民參與的動員機制等因素密切相關。提高農民工的公民參與水平，必須采取多方面措施建立農民工公民參與制度及其社會基礎。

關鍵詞：公民參與；農民工；政治參與；社會參與

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2007）06-0079-05

基金項目：湖北省社會科學基金項目“農民工思想道德建設專題研究”（立項號：［2006］012）。

作者簡介：楊永，女，河南洛陽人，華中師范大學中國農村問題研究中心研究人員，主要研究三農問題；朱春雷，男，河南信陽人，華中師范大學政治學研究院，主要研究方向為政治社會學理論與方法。

公民參與，通常又稱為公共參與、公眾參與，是指“公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動”^［1］。公民參與最主要的是參與國家的政治生活和政治決策，因此，在公眾的所有參與中，政治參與尤其重要，最具有實質性的意義。但嚴格地說，公民參與不僅包括政治參與，而且還包括在公共的文化生活、組織生活和社會事務等領域的參與。特別是在社會利益分化日益劇烈、公民社會越來越發達的市場經濟條件下，公民參與的范圍正在日益擴大，已經從國家的正式公共領域，擴大到社會的非正式領域。

一般而言，公民參與有三個基本要素：一是參與的主體，公民參與的主體是擁有參與需求的公民，既包括作為個體的公民，也包括由個體公民組成的各種民間組織；二是參與的領域，社會中存在一個公民可以合法參與的公共領域，這一公共領域的主要特征是公共利益和公共理性的存在；三是參與的渠道，社會上存在著各種各樣的渠道，公民可以通過這些渠道去影響公共政策和公共生活。^［2］

公民參與對于公民權利的實現、公共政策制定的民主化和科學化、公共權力的合法化以及社會的和諧發展具有重要的作用和意義。公民參與狀況除了受社會環境影響外，也與不同群體的社會經濟地位、自身素質和政治心理有關。因此，不同的社會階層或團體，其公民參與狀況也各不相同。據中國農民工問題研究總報告起草組的估計，目前中國外出農民工數量為1.2億人左右，如果加上在本地鄉鎮企業就業的農村勞動力，農民工總數將達到2億人左右。^［3］這樣一個龐大群體的公民參與狀況不僅直接影響到他們在城市的生存和發展，而且還影響到我國政治民主的發展以及城市和諧社會的構建。

目前，學術界對農民工公民參與的研究主要局限于政治參與方面，而對其在公共文化生活、公共組織以及社會公共事務領域的社會參與則鮮有觸及。農民工離開鄉村社會以后，他們在城市社會的公民參與狀況如何，具有什么樣的特點，學界并沒有進行系統的實證研究。本文在對武漢市農民工調查的基礎上，從政治參與、社會參與兩個緯度來考察農民工的公民參與狀況和特點，以及相關影響因素，并就提高農民工的公民參與水平提出相關的政策建議。

此次調查范圍覆蓋武漢市下轄的武昌、洪山、漢口、青山等七個行政區，通過隨機抽樣調查的方式，深入建筑工地、廠礦車間、社區、棚戶、車站碼頭和農民工市場等不同場合，對建筑工人、家政人員、裝修工、碼頭工人等各個職業群體就他們的公共生活和思想狀況等直接與農民工面對面進行問卷調查，共發放問卷1200份，回收有效問卷932份。在發放問卷進行大范圍調查的同時，我們還選擇有代表性的樣本進行結構性的深度訪談。本文所用資料主要出自此次調查。

一、武漢市農民工的公民參與

本文采用的是廣義的公民參與概念，不僅包含政治參與，而且還包括社會參與。在傳統國家與社會的高度一體化的關系日趨解體、公民社會不斷發育、社會不同群體利益日益分化的市場經濟條件下，我們認為，只有這樣才能更全面、準確地認識農民工在城市社會的公民參與狀況。

（一）農民工的政治參與

政治參與是民主政治建設的有機組成部分，在公民參與中處于核心地位。一般認為，政治參與是指普通公民通過各種合法方式參加政治生活，并影響政治體系的構成、運行方式、運行規則和政策過程的行為。^［4］農民工的政治參與不僅是農民工政治權利得以實現的重要方式，而且也反映著農民工在政治生活中的地位、作用和選擇范圍。在問卷調查和實地訪談過程中，我們著重考察了農民工進城務工后在城市的政治參與認知和政治參與行為狀況。

城市社會的政治參與主要體現在人大代表選舉、社區居委會選舉以及參與和影響政府政策的制定等方面。農民工是一種亦工亦農、亦城亦鄉、非工非農、非城非鄉的事實身份，他們受到戶籍制度的嚴格限制。由于當前的人大代表的選舉資格是按照戶籍確定，所以農民工的人大代表選舉權在很多的城市被剝奪了。對于城市社會而言，政治參與還體現在周期更替的城市社區居委會選舉方面。調查結果顯示，在被調查的農民工之中僅有10.6%的人表示參加過城市社區居委會選舉，高達89.4%的人則表示從來未參加過。在被調查者之中，有52.4%的人表示自己不認識城市居委會的工作人員，有28.4%的人表示和居委會的工作人員見過幾面，僅有15.2%和4%的人表示和居委會的人很熟悉或非常熟悉。從社區參與的角度來說，農民工群體和城市社區處于隔離狀態。

不僅農民工在人大代表選舉和城市社區選舉方面的參與度較低，而且他們也很少參與和影響政府的政策制定過程。當我們問及“針對武漢市的發展，您給政府提過建議嗎”這一問題時，有60.4%的人表示從未提過，有9.0%的人表示偶爾提過，僅有1.4%的人表示經常提，同時還有29.2%的人表示想提但是沒有機會。

在進城后對農村社會的政治參與方面，僅有27.8%的人表示進城務工以后返鄉參加過老家的村委會選舉，有72.2%的人表示從未參加過。可見這些農民工離開家鄉進城務工以后很少關注和參加家鄉的人大代表和村民委員會的選舉。根據2001年夏對武漢市農民工政治參與狀況的專項調查，僅有19.3%的人表示回鄉參加過最近的一次村委會選舉，高達79.5%的人表示從未回鄉參加過村委會選舉。^［5］兩次的調查結論大致相當。可見，由于種種條件的限制，絕大部分進城農民工的政治參與權利不僅無法在農村社會實現，而且在城市社會也處于缺失狀態，成為城鄉的雙重邊緣人。

（二）農民工的社會參與

盡管政治參與是公民參與的重要組成部分，但是在社會組織、公共文化生活以及其他社會公共事務領域的社會參與日益重要。在傳統封閉的農村社區，農民的流動性較弱，農民是農村社會公共事務參與的主體。當他們離開家鄉到城市務工以后就成為信息的無知者和利益不相關者，對農村社會公共事務的參與缺乏有效的動力，從而處于參與的冷漠狀態。當他們進入城市以后，他們的城市社會參與狀況如何呢?

在社會參與的認知上，被調查的農民工中認為自己完全有權利參加城市社區事務管理的占32.5%，認為自己基本有權參加城市社區事務管理的占21.4%，認為自己沒有權利參加城市社區管理的占22.5%，還有23.7%的人處于無意識的“不清楚”狀態。當問及“您是否參加城市社區的公共事務”，僅有12.1%的人表示參加過，高達61.9%的人表示從未參加過，還有26.0%的農民工表示“想參加但沒有機會”。根據有關學者于2006年對武漢市農民工的社區生活狀況的調查，僅有2.8%的人表示自己是城市社區的一員，有77%的人對城市社區沒有歸屬感；有10.8%的人表示自己愿意參加社區里的活動，20.2%的人表示參不參加都行，高達73.8%的人明確表示不愿意參加所在社區里的活動。^［6］這兩次調查的結論具有很大的相似性，對城市社區公共事務的認知和參與上，農民工都比較消極。

就農民工的城市社區公共文化活動參與狀況，姚華平等曾在武漢市進行了相關調查。在接受調查的農民工中有85.05%的人表示“沒有參加”或“很少參加”，只有14.95%的人表示“經常參加”。^［7］而社區居委會的判斷和對農民工的調查結果較為一致：居委會認為農民工“很少”或“沒有”參加社區文體活動的占82.91%。根據調查數據分析，農民工參與城市社區公共文化生活的自主性較低。在現行制度下農民工作為身份特殊的外來群體，他們不是社區的主人，不能和社區居民一樣享受市民待遇。農民工能否參加城市社區的公共文化生活不僅取決于他們的參與意愿，而且還取決于農民工是否受到了社區組織的吸納和邀請。根據對居委會工作人員的調查，有59.83%的被調查人員表示曾邀請過農民工參與社區的公共文體活動，有42.74%的人表示未邀請農民工參與公共文化活動。

就農民工在社會民間組織領域的參與狀況，此次調查結果顯示，有75.1%的人表示在城市務工沒有參加任何組織。在參加社會組織的人中，有8.3%的人參加了工會，有12.3%的人參加了同鄉會，有3.1%的人參加了教會，還有2.2%的人參加了其他各種幫會。可見，進城農民工在民間組織方面的參與度較低。

二、影響農民工公民參與的相關因素分析

斯科克波與菲奧里納主編的《美國民主的公民參與》一書概括了公民參與的三種理論模式，即社會資本理論、理性選擇理論和歷史制度主義理論。針對公民參與的條件，社會資本理論的主要觀點是個人之間通過合作、互惠、參與集體社會行動，個體公民關心公共事務并形成互惠合作的規范網絡是公民參與的前提條件與基本特征；理性選擇理論認為個人通過理性算計決定是否參與社會公共事務，著重分析制度和組織如何為個人的公民參與提供激勵；歷史制度主義理論強調公民參與的雙向性，一方面公民參與需要公民具有主動參與公共事務的興趣與能力，另一方面，公民參與需要有利于提高參與的制度設置，這是公民參與不可或缺的兩個方面。盡管這三種理論都有失偏頗，但總體來說卻指出了影響公民參與的三個重要因素。

從社會資本理論、理性選擇理論和歷史制度主義理論綜合的角度出發，農民工的公民參與狀況不僅與農民工的構成、居住空間分布、職業特點、能力素質以及對城市的融入程度和認同程度等有關，而且還與宏觀政治社會體制、組織化程度以及動員機制有關。

（一）農民工的自身特質限制了農民工的公民參與

從調查情況來看，這群農民工具有以下特點：以青壯年為主，20～55歲的占總數的72.1%；男性務工人員較多，占總數的68%；文化程度較低，主要在初中以下；職業主要分布在建筑業、服務業、零工等低技能的“體力型”職業領域；個人的收入和消費狀況都較低；居住期限較短，流動性較強，入住工地和租房的人較多。農民工的這些特點決定了他們在城市的生活較為艱苦，職業流動性較大，閑暇時間較少。在沒有利害關系的情況下，他們很少返鄉參與家鄉的政治選舉和社區公共事務。而農民工的特殊身份決定了他們在城市很難享受到體制內的資源，他們的需求也處于相對較低的層次，掙錢滿足生存的需要是他們進城的主要動機。相對而言，城市公共事務距離他們的現實生活較為遙遠。

（二）在政治社會管理體制方面，農民工遭受城市社會的排斥，對城市社會的認同度較低

農民工的公民參與狀況不僅與農民工的生存狀況等社會資本有關，而且與整個宏觀政治社會管理體制有關。根據我們的調查，愿意住進城里的農民工占到調查總數的64.1%，但事實上，他們不僅不能享受到城市社會的各種公共資源，而且在日常生活中還受到戶籍制度等方方面面的限制。在此背景下，農民工只是城市的匆匆過客，而非現實利益相關者和訴求者。在沒有利益驅動的情況下，以掙錢為主要目的理性農民工很難有參與城市政治社會公共事務的動力。

同時，農民工的亦農亦工、亦城亦鄉的特殊身份使他們受到城市社會體制和文化上的種種排斥。社會排斥是指一定的社會成員或者社會群體在一定程度上被排斥在社會主流關系網絡之外，不能獲取正當的經濟、政治、公共服務等資源的過程或者狀態。根據李景治和熊光清的研究，農民工在城市社會遭受經濟、政治、公共服務以及社會關系等多方面的社會排斥。^［８］當前，相當多的農民工實際上已經從戶籍所在地的政治系統中脫離出去，而在城市中又沒有正式戶口和市民身份，在中國城市現行政治體制之下，他們就成為從不或者極少參與政治活動和社會公共事務的“政治邊緣人”和“社會邊緣人”。比如選舉權是公民進行有序政治參與的最重要、最直接、最廣泛的政治權利，選舉活動也是公民最重要的政治參與方式。但農民工很少參與選舉活動。一方面，由于農民工大部分時間工作和生活在城市中，他們已經脫離了農村的政治活動；另一方面，由于缺乏城市“合法”的選民身份，他們也不能參加城市的選舉活動。這樣，作為合法公民，他們卻無法享受到合法的選舉權和被選舉權。出于同樣的原因，農民工參與其他相關社會事務的渠道也不暢通。

就與農民工融入城市社會生活密切相關的公共服務來說，在子女教育、醫療衛生、社會福利等方方面面，農民工幾乎都被排斥在城市公共服務體系之外。公民參與的根本動力來自參與者對自身利益的訴求，在沒有利益激勵的情況下，農民工不可能具有較高的公民參與意愿。同時，農民工群體的社會交往多限于本群體內部，與其他群體之間的社會交往受到很大限制，遭受城市社會網絡的排斥非常明顯。他們遇到困難時往往求助的是親緣、地緣、血緣以及業緣等各種非正式的社會關系。在遭到城市社會的各種排斥的情況下，他們對城市社會缺乏基本的認同感，自然也就對城市社會的政治事務和社會公共事務漠不關心。

（三）農民工的組織化水平較低，而且缺乏有效的公民參與動員

根據調查，農民工很少參加政黨組織、工會組織和城市社會的各種民間組織。在缺乏各種組織的有效整合以及各種組織資源支持的情況下，農民工的城市社會參與將大打折扣。另一方面，良好的公民參與不僅來自自身、組織以及各種社會關系資源和制度的有效支持，而且來自于較強的公民參與動員。總體而言，我國的參與動員機制主要有國家動員模式、庇護主義模式以及精英動員模式。^［9］顯然，在當前城市社會不僅缺少改革前政治和社會參與的國家動員體制、以利益為紐帶的庇護主義動員體制，而且也沒有當前普遍存在的精英動員。各種動員機制的缺乏也大大消解農民工在城市社會的公民參與。

三、小結及建議

本文以武漢市農民工為個案，從政治參與和社會參與兩個緯度考察了農民工進城后在城市社會場域的公民參與狀況。總體而言，農民工進城后在城市社會中的公民參與狀況具有以下特點：首先，農民工進城后在城市社會場域中的公民參與度較低，處于城市社會的邊緣狀態；其次，農民工公民參與現狀是城鄉二元體制和結構在農民工政治社會公共生活中的體現，農民工公民參與的邊緣化，反映了他們進城后在城市中各種權利實現和資源占有上的邊緣地位。沒有城鄉二元體制的改變，沒有農民工對城市社會的認同和和諧融入，就不會有他們對城市政治社會公共事務參與的需求、權力、機會和能力的擴展；再次，農民工在城市公民參與的邊緣化地位是多種因素造成的，既有主觀因素，也有客觀因素；既有心理因素，也有社會體制因素；既有環境因素，也有組織動員因素。具體而言，農民工的低參與狀況不僅與農民工的職業特點、居住狀況、經濟收入有關，而且與農民工在城市遭受社會排斥和對城市社會缺乏足夠認同有關。同時農民工的參與狀況還與農民工的組織化程度較低，缺乏各級政府和組織的有效動員有較大關系。

因此，提高農民工的公民參與水平不能只從參與本身入手，更主要的是從農民工參與的各種條件和制度基礎著手。

第一，從根本上說，必須加快打破城鄉二元體制結構，為農民工的公民參與提供各種制度條件和利益激勵。一方面，要加快改變計劃經濟條件下出臺的各種不適應現實社會發展的城鄉二元分割制度，以及廢除限制農民工在城市發展的各種政策；另一方面，著眼于城市和諧發展的現實需要，在城市社會承受力的范圍內改善農民工的生存狀況，使農民工享受到城市的各種社會資源以及對政治、社會領域公共事務的參與機會。

第二，強化農民工在城市生存和發展的社會資本。一方面，要從政府的角度提高農民工在城市的社會地位，改變他們的生存狀況，逐步地讓他們享受到城市社會的體制內資源和機會；另一方面，鼓勵農民工參加黨團組織、工會組織以及其他民間組織。農民工進城后力量較為分散和弱小，所占有的資源極其有限。在此情況下，把農民工納入各種組織中，不僅有利于自身生存狀況的改善和合法權益的維護，而且還能夠培養他們的合作精神和維權意識，從而提高他們自我教育、自我管理和自我服務的能力。比如北京成立的首家農民工工會不僅為農民工的維權提供了一個暢通的渠道，而且還選出了自己的人大代表來反映自己的呼聲，維護自己的利益。

第三，提高農民工對城市的認同感，為農民工在城市社會的公民參與創造有利的心理條件。城市的各級政府和社會組織要切實把農民工看做城市的一個有機組成部分，把農民工納入到城市政府管理、社區管理以及社會組織中來，切實改善他們在城市社會的生存狀況，使他們真正體驗到自己也是城市的一個有機組成部分。同時，通過舉辦各種活動，加強農民工和城市居民的融合，提高他們的城市認同感，為農民工在城市的公民參與建立良好的心理基礎。

第四，加強對農民工公民參與的動員和組織，鼓勵和引導農民工群體參與城市社會政治選舉、公共政策制定和各種社會事務的管理中來。在重大政治社會活動中加強對農民工的動員，把他們作為利益相關者組織進來，傾聽他們的呼聲和意愿，在政策制定和社會管理上兼顧他們的利益。

參考文獻：

［1］［2］俞可平.公民參與的幾個理論問題［N］.學習時報.總第366期.

［3］中國農民工問題研究總報告起草組.中國農民工問題研究總報告［J］.改革.2006（5）.

［4］王浦劬.政治學基礎［M］.北京：北京大學出版社.1995.

［5］徐增陽、黃輝祥.武漢市農民工政治參與狀況調查［J］.戰略與管理.2002（6）.

［6］張玉.武漢市社區農民工生存狀況調查［J］.學習與實踐.2006（3）.

［7］姚華平.城市農民工社區文化參與及其相關性因素分析［J］.理論與改革.2006（3）.

［8］李景治、熊光清.中國城市中農民工群體的社會排斥問題［J］.江蘇行政學院學報.2006（6）.

［9］楊敏.公民參與、群眾參與與社區參與［J］.社會.2005（5）.[HJ]

責任編輯：黃 杰