從制度設計上促進福利接受者再就業

摘 要：根據全國九城市低保制度調查的數據，由于城市低保群體中有勞動能力的人數大量存在，它應當引起我們在社會救助制度建設方面的關注；促進低保群體積極進入就業市場，提高其社會參與能力，是任何社會救助制度必須面對的最主要挑戰之一。應當加強低保制度與再就業的聯動機制，對無勞動能力的低保群體和有勞動能力的低保群體進行嚴格的區分，實施不同的政策，對后者應采取“胡蘿卜加大棒”政策，努力促進他們再就業。

關鍵詞：低保制度；社會救助；積極就業政策；福利接受者再就業

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2007）06-0073-06

基金項目：本調查系民政部低保司委托的項目“規范城市低保程序研究”的組成部分。

作者簡介：夏建中（1952- ），男，江蘇鎮江人，中國人民大學社會人口學院社會學系教授，主要從事城市社會學和社區研究。

自1993年我國開始建立城市低保制度以來，城市的社會救助工作確實取得了令人矚目的成就。但是不可否認，也有不少需要進一步完善的地方，特別是在促進福利接受者就業方面似更應引起我們的注意。因為，一方面，在當前的城市低保隊伍中，有勞動能力的低保對象一直占據著很大的比例，且該群體的再就業率一直比較低。而促進低保群體積極進入就業市場，提高他們的工作和社會參與能力，是任何社會救助制度必須面對的最主要挑戰之一。另一方面，目前國內相關的研究很少，比較薄弱；不少人認為，目前更應當重視對低保群體的救助，而相對忽視了對這方面制度和政策的反思。而根據我們最近在全國的有關調查，發現這方面的實際情況確實存在一些值得我們思考和需要加以改進的地方。

一、我國城市低保對象中有勞動能力群體的調查情況

（一）調查的有關數據情況

本調查是受民政部低保司的委托，對我國各地的低保制度、政策及其實施現狀進行深入了解。^［1］根據課題要求，我們于2006年暑假期間，對北京、天津、上海、哈爾濱、沈陽、西安、蘭州、南京、南寧九個城市進行了問卷和訪談調查。調查對象包括街道辦事處和社區居委會中從事低保工作的辦保人員以及低保戶居民兩部分。問卷調查的有效樣本共計2181個，其中居民樣本1803個，辦保機構樣本378個，樣本涉及9個城市中的34個區、79個街道、197個社區。

1．調查樣本的基本情況

居民問卷涉及的總人數為4321個，其中男性占50.2％、女性占49.8％，最小年齡1歲、最大年齡99歲，直接受訪者的平均年齡為47歲。家庭平均人口為2.4人。

文化程度：文盲8.6％，小學15.6％，初中40.4％，高中、中專、職高等28.5％，大專4.2％，大學2.6％，研究生0.1％。

健康狀況：在這些低保戶家庭中，盲、聾、啞、呆傻、精神病、肢殘等殘疾人有790人，占總數的18.2％。

收入方面：過去一年的家庭收入平均為5795元，其中，低保金平均收入為2970元；全年支出平均為7082元，其中，食品支出為3686元，占全部支出的52％。

在享受配套救助政策方面：享受住房補貼的為9％，享受租金補貼還貸的為0.9％，享受實物配租的為2.1％，享受租金減核的為7％，享受糧油幫困卡的為16.8％，享受醫療救助的為14.8％，享受學雜費減免的為31.5％，享受公共交通費的為16.5％，享受臨時救助的為17.5％。直轄市的情況也差不多，如北京市，只不過在享受糧油幫困卡方面有51.7％，此外，享受取暖補助的有23.9％。總的來講，救助對象享受配套救助政策的人不多。

對16-60歲勞動年齡段內男性的有效回答的統計結果是，有勞動能力的占55.3％；16-55歲的女性有效回答的統計顯示，有勞動能力的占59.1％。這說明，勞動年齡段中有勞動能力的低保對象的比例確實都比較高。

2．勞動年齡段內有勞動能力群體的基本情況

我們特別將直接受訪者中勞動年齡段內有勞動能力的人分離出來。

數據顯示，該群體的樣本數為725個，占居民樣本總量的40.2％；也就是說，在直接受訪者中，勞動年齡段內有勞動能力的低保對象占40.2％。應當講，這個比例不低。

該群體的家庭平均人口為2.6人，平均年齡為43.5歲。可見人口比樣本總量的平均人口多，年齡則年輕些。

該群體在文化程度方面，初中以下的占62.9％，高中、中專的占34.6％，兩者合計為97.5％；大專以上的只有2.5％。應當講，與樣本總量的情況差不多。高中、中專的多6.1個百分點，初中以下的少1.7個百分點。

就業方面的情況：55.1％處于失業狀態，只有8％的正式就業，24.4％的為非正式就業，12.5％的回答為“其他”。

收入方面：過去一年的家庭收入平均為6316元，其中，低保金平均收入為2939元；全年支出平均為7326元，其中，食品支出為4008元，占全部支出的54％。該群體在平均收入和平均支出方面都稍高于樣本總量，但是，低保金收入要略低些，而水平支出又要高些。這些大概都與有就業人口有關。

3．該群體與再就業有關的數據

在是否得到社保所或者社區社保主任的就業介紹方面：回答“從未得到過”的為19.2％，回答“一次”的為29％，回答“兩次”的為33.3％，回答“三次”的為18.4％。在北京市的調查中，回答從來沒有得到過街道社保所或居委會的就業介紹的，占33.33％；得到過一次介紹的占17.82％；得到過兩次介紹的占25.74％；得到過三次介紹的占23.10％。表明在鼓勵有勞動能力的低保人員就業方面，街道和居委會的工作人員做了不少工作，但也確實存在一些不盡如人意的地方。

認為目前的就業培訓對再就業是否有用方面：回答“很有用”和“比較有用”的為32.9％，回答“一般”的和“不大有用”的為49.8％，回答“基本沒用”的為17.4％。

對于低保對象不愿再就業的主要原因的看法：該群體將以下三種原因列在前三位：無三險（26.2％）、就業收入沒有吸引力（25.9％）、工作崗位不理想（22.3％）。所謂“工作崗位不理想”，一般是指工作地點距離遠、工作內容比較臟或者累、工作環境比較差等。

問卷中問到，“如果去就業的話，每個月至少增加的花費有多少”？該群體的回答：交通費平均為97元，餐費平均為146元，其他上班的費用為118元。

問卷還問到：“如果有一個工作崗位，您認為至少達到多少工資（不包括‘三險’），你才會去就業”？回答前三位的依次為1000-1100元（23.4％）、500-600元（23.1％）、700-800元（17.9），平均為730-830元。之所以有不同標準的回答，主要原因是地域方面的差異。

在配套救助與低保金之間的關系上，該群體中62.6％的受訪者認為“對于低保家庭來講，配套救助比低保金更有價值”，37.4％的受訪者持否定的回答。

4．社保機構中辦保工作人員有關該群體的回答

有勞動能力的低保對象在社保所登記再就業的情況：社保所的回答是平均為103人，占低保對象的40.4％。這個百分比的數據與我們前面40.2％的數字差不多。

過去一年中，有勞動能力的低保戶重新再就業的情況：回答為27％的低保戶實現了再就業，這個數字應當是包括正式就業和非正式就業兩部分。因為筆者在與北京市勞動和社會保障局就業處負責人的談話中得知，今年的最新統計數據，北京市有勞動能力的低保對象中，只有9％實現再就業（包括正式就業和非正式就業）。

過去三年中已經穩定實現再就業的低保對象情況：平均年齡為39.1歲，78.4％為初中文化程度，平均收入為435元，有“三險”的百分比為35％。

辦保工作人員認為低保對象不愿再就業的主要原因：“對工作崗位挑三揀四”（15.8％）、“不具備就業技能”（14.7％）、“收入無吸引力”和“懶漢思想”排在第三位（兩者同為13.6％）。

對于哪些政策能夠有效促進低保戶再就業，43％的辦保工作人員同意對有勞動能力的低保對象的救助應當有期限，比如3-5年；33.6％的人認為應當擴大低保標準與最低工資標準之間的差距；18.5％的人認為應當加強就業培訓中技能培訓的內容。對于救助漸退政策的期限，74.4％的工作人員認為應當在3個月至一年之間。

同樣，工作人員也認為配套救助政策會對再就業產生影響：75.2％的受訪者認為配套救助對于促進再就業有負面影響，78.7％的人認為，對于低保戶來講，配套救助比低保金更有價值。

此外，在參加社區公益勞動方面，根據北京市的調查，能夠全勤參加（即40-80小時/月）的比例逐年下降，2003年是89％，2004年是80％，2005年是77％，2006年截止到8月，是76％。

二、對調查數據的分析

根據以上調查數據顯示的狀況，我們可以得出以下分析結論：

1．我國城市社會救助隊伍中，有勞動能力的低保對象占的比例較高。從發達國家的社會救助情況看，雖然救助對象的構成包括老人、殘疾人、兒童、單親家庭等喪失或部分喪失勞動能力、無法或暫時不能就業以及無足夠收入的貧困群體以及有勞動能力的失業者。但是總的來講，多數國家中有勞動能力的失業者所占的比例不高，基本上都是在經濟不景氣、失業率居高不下的情況下，大量的失業者在使用完其失業保險金和失業救濟金的權利后，進入社會救助的隊伍中，一旦經濟恢復，不少領取社會救助金的失業者會重返就業崗位。例如，日本2004年社會救助對象的比例：老齡家庭為46.7％，母子單親家庭為8.8％，殘疾人家庭為10.3％，傷病者家庭為24.8％，其他家庭4包括失業者家庭為9.4％。而我們國家目前的情況是，經濟一直在以超過10％的高增長速度發展，仍然有大量的失業者進入城市社會救助隊伍，如根據民政部低保司的統計，2004年年底，全國享受低保待遇的人數為2205萬人，其中，失業和下崗人員共計為892萬人，占低保總人數的40.5％。^［1］

2．有勞動能力的群體中，就業率較低，特別是正式就業的人數更低，僅為8％。一半以上的人仍然處于失業狀態。民政部低保司的統計數據顯示的在職人員也僅為141萬，占6.3％。這似乎也可以作為參考。如此大的失業者比例，又是如此低的再就業率，充分說明確實有必要研究和制定有關促進有勞動能力的低保對象再就業的政策或措施。

3．那么，該群體再就業率為什么低，是什么原因導致他們不愿或不能再就業呢？這是我們關注的重點，通過分析，可以概括為以下幾方面：

勞動力市場上供大于求。總體上，國家對增加就業崗位的制度和措施存在缺陷，經濟連年高速增長，就業崗位沒有隨之相應增長，造成的對城市工作崗位的競爭等等，勞動力市場供大于求，同時，農村勞動力大量向城市的轉移。

文化程度低。普遍缺少目前需要的工作技能，基本上不可能選擇自己滿意的工作崗位，就業培訓工作也存在缺陷，培訓內容不能滿足勞動力市場的需要。

勞動力市場的不規范。特別是中小企業，多數用工都不能遵守國家有關規定，不能按照最低工資標準支付工資，通常也不負責解決“三險”。

一些低保對象存在挑三揀四的情況。但如果是對工資低于當地最低工資標準或者無“三險”的不滿意，需要規范的就應當是勞動力市場中的雇方行為了。

上班的成本高于不上班。從調查數據中可以看出，該群體如果上班的話，至少會增加交通費、餐費開支，月均約為240元。這樣，如果是北京的一個三口之家，不去工作而領取低保金的話，按照今年的標準，可以領取930元。如果兩個成年人都去工作，能夠領取到最低工資，即640元×2＝1280元，僅僅比低保金930元高350元。比較起來，工作比不工作確實沒有什么吸引力。況且，實際上他們這些人往往領取不到最低工資，或者有時僅僅是一個人能夠找到工作。

低保配套政策的負激勵效應。大多數受訪者都認可，配套救助政策比低保金更具含金量。我們目前的低保配套政策基本上是僅僅針對低保戶的，有低保證，就能夠享受糧油幫困、廉租房補貼、學雜費減免、醫療救助等等，甚至過年過節的臨時補助的水平都高于非低保戶。根據北京市民政局的推算，理論上一個核心家庭如果用足這些配套政策的話，補助金會是低保金的翻番。但是如果沒有低保證，即使你的情況只是比低保戶稍好些，也無權享受那些政策。這就是說，當前存在的低保戶家庭的實際生活水平可能要高于一些邊緣戶家庭。這些實際情況，自然會讓任何一個低保戶家庭在考慮是否工作時，都會盤算：如果工資僅僅只是高于全家領取的低保金，他們不會去工作，否則，如果因此而進入到邊緣戶家庭，就什么都享受不到了。這就是低保配套政策的負激勵效應，形成了中國式的“依賴陷阱”。

另一個陷阱同樣存在，即當前實施的按照收入與救助標準進行差額補助的做法。這種做法會形成隨著收入的增加，社會救助以同樣的速度被削減，等于是向低保戶就業者征收100％的有效邊際稅率，因而意味著救助對象力圖通過就業獲取收入的努力幾乎得不到回報，從而形成“貧困陷阱”。以上兩種因素對于救助對象的再就業意愿來講，恐怕起到的只能是雙重的負激勵效應。

三、發達國家社會救助制度改革的趨勢和主要政策

從近10年來發達國家社會救助制度的發展來看，其主要趨勢都是實施和貫徹積極就業的政策（Active labor market policies），該政策得到了政府和社會各界的重視，并被積極地加以倡導，在不少國家都取得了較大的成效。

積極就業的政策源于美國的“從福利到工作”的政策，早在上個世紀60年代，美國聯邦政府就著手進行激勵福利接受者重返勞動力市場、積極就業的實驗。1967年通過的《社會保障修正案》批準了“工作激勵項目”（WIN）的正式啟用，WIN項目采用所謂的“胡蘿卜加大棒”的政策（即獎懲并用的政策），其目的是讓人們認識到通過工作獲得收入比依賴福利生存更具吸引力。

在以后的探索中，這方面的實驗不斷地得到完善。到1996年，通過了《個人責任與工作機會法案》（PRWOA），該法案最顯著的影響是廢除了AFDC項目，并代之以一個新的項目，即“貧困家庭臨時救助”（TANF）。從此，從福利到工作成為美國主流政策的核心，并且形成了今天美國社會救助制度的模式。這一模式包括兩大類、三大塊：一類（或一大塊）是社會服務；另一類是經濟救助，下面包括兩大塊，一塊是針對65歲以上的老人、孤兒、盲人和永久性重殘人的“補充保障收入”（SSI）政策，它于1972年通過，1974年實施，整合了以前的OAA、AB、APTD計劃，由聯邦政府提供資金和進行管理，Diana M. DiNitto教授亦稱之為公共救助（Public assistance），^［２］另一塊即是針對有18歲以下未成年兒童的貧困家庭的AFDC政策，實際上，它是針對那些有兒童、但是家長也是有勞動能力的貧困家庭。1996年，它被TANF所取代。TANF項目的資金由聯邦政府撥款，提供限時現金救助，對福利接受者提出了更嚴格的工作要求，比如說，規定所有有工作能力的成年人在領取福利金后兩年內必須重新就業。

在美國福利改革成功實驗的影響下，20世紀90年代后半期，歐盟國家由于居高不下的失業率，也隨后進行了緊鑼密鼓的福利制度的改革。雖然，該政策在各個國家的名稱不同，如有的稱之為“工作導向型改革”，有的稱之為“從福利到工作”或“工作換福利”，還有的稱之為“工作手段激勵政策”等等。但是，所有的改革都是主張變以往的消極就業政策為積極就業的政策，促進有工作能力的福利接受者再就業，政策的實施主要集中在三個福利領域：社會救助、失業津貼（失業保險和失業救濟）和殘疾人福利。

在理論上，該政策一方面堅持福利體系向那些無法自食其力的群體提供幫助的核心目標不能改變；另一方面，也主張對福利接受者應為他們所接受的援助履行相應的義務，尤其是在他們力所能及之時盡快從事工作的義務，其主要觀點如下：工作是重要的社會行為規范，并且對個人和他們的家庭都能帶來經濟和社會利益；大多數人都有能力從事工作，即便不是全職工作；某些福利接受者確實不應該工作，這主要包括那些具有某種程度殘障或者智障的人，以及那些家里有學齡前兒童的單身父母；對絕大多數福利接受者來說，福利救助應當僅僅被看做是在他們無工作時社會為其提供的過渡性的臨時援助；促進福利接受者積極就業可以使社會救助制度具有持續發展的能力；福利接受者重新就業可以減少這些福利接受者對福利制度的依賴性，祛除懶漢觀念；并且，可以讓他們通過自己的勞動，走出貧困的境地，達到反貧困的目的；讓該群體能夠保持自己的就業能力，這種能力一般是通過就業、培訓來達到，相比較，就業崗位是對就業能力的最好訓練。而這種能力對于年輕人尤其重要，如果長期不就業，就業能力必然喪失。^［３］

在政策實施層面上，該理論的目標包括就業服務和有工作能力的個人積極尋找工作和參與與就業有關的活動兩個方面，第一方面的內容主要包括：提供促進式的幫助和輔導使福利接受者認識和克服自身的就業障礙、激勵雇主更多地雇用福利接受者、增加對福利接受者的人力資本的投入使他們更具就業能力等；第二方面的內容主要包括：激勵福利接受者尋找工作或增加勞動投入、鼓勵他們參加與再就業相關的活動等。為了實現上述兩方面的目標，政府運用一整套的政策工具，概括起來，仍然是激勵和強制兩類，即“胡蘿卜加大棒”的政策。

胡蘿卜式的措施包括諸如與工作相關的開銷補貼（如子女托護）、私營部門工資補貼、在崗津貼等；大棒式的措施包括強制性的尋找工作的行為、強制性接受合適的就業崗位、限制福利的領取時間、削減或取消不遵章守規者的福利資格等。此外，還有一些促進性措施，包括求職援助、職業指導咨詢以及個性化案例服務和管理等。

在OECD關于澳大利亞等10個國家社會救助制度的研究報告中，在有關促進再就業的部分，指出這些國家的福利制度或多或少都會產生三種“陷阱”^［４］：福利標準較高，而那些幾乎沒有工作技能的福利接受者就業的工資過低，而導致的情愿失業的“失業陷阱”。福利隨就業收入的增加而削減，這種削減率比任何稅率都高，因此福利接受者就業的話，會面臨70％-100％的有效邊際稅率，因而形成“貧困陷阱”。享受社會救助就可能獲得其他的福利，如房租補貼、能源和水的補貼、學校免費餐、醫療補助等等，這樣，就形成了保留社會救助資格的強烈驅力，從而形成“依賴陷阱”。

從歷時性的角度看，積極就業的政策和實踐大多是在那些較早建立起社會保障制度的發達國家中，這些國家經過多年的發展，社會保障制度比較完善，不少國家實施的都是普享制的福利模式。但是，這些改革后來對那些社會保障制度處于較低水平的國家也同樣產生了影響。比較典型的是韓國，在1999年以前，韓國的社會保障層次較低，在OECD國家中，社會保障的開支基本處于最低水平。1999年，韓國進行社會保障制度的改革，制定《國家基本生活保障法》，主要內容是，一方面，改變以往社會保障和社會福利的低標準，較大幅度地提高了保障金和救助金水平；另一方面，是借鑒發達國家的經驗教訓，特別是美國保障制度改革的經驗，加強就業方面的審查與促進有勞動能力的救助對象就業。由此看來，我們國家在完善社會救助制度方面，也可以借鑒韓國的歷史經驗，避免走一些彎路，從而建立起既完善又高效的社會保障制度。

四、關于促進有勞動能力的低保對象再就業的政策建議

為了促進有勞動能力的低保人員再就業，筆者認為，應當加強低保制度與再就業的聯動機制，對無勞動能力的低保群體和有勞動能力的低保群體進行嚴格的區分，實施不同的政策，對后者應采取“胡蘿卜加大棒”的政策，積極促進他們再就業。筆者主張：

1．擴大最低工資標準與城市低保標準之間的差距。目前我國的最低工資標準與低保標準之間的差距過小，拿差距最大的直轄市上海來說，是430元（320/750），如果算低保替代率的話，一口人家庭的替代率是42.7％，兩口人的家庭的替代率是85.3％，三口之家的替代率是128％。這樣的替代率可能只有對單身漢有去工作的動力，而我們的調查顯示，有勞動能力的低保戶家庭的平均規模為2.6人；對于兩口之家來講，除非是兩個成年人都能找到滿足最低工資標準的工作，否則動力也不大；而對于三口之家來講，如果兩個人都能找到滿足最低工資標準的工作，替代率變成64％，如果考慮加上交通費和餐費，應當講，工作的吸引力并不大。并且，大多數情況下，兩個人是否都能找到滿足最低工資標準的工作是很難講的。

實際上，我們的最低工資標準是比較低的，根據筆者對前東歐社會主義國家的研究，它們目前的最低工資標準普遍是平均工資的50%-60％。根據北京統計局的數據，2005年，北京市職工平均工資為34191元，^［５］月為2849.25元；而北京市2005年的最低工資標準為580元，僅為平均工資的20.36％。再如，上海的低保標準為最低工資標準的42.7％。從以上兩方面來講，最低工資標準提高的空間都很大，我們建議提高最低工資標準達到平均工資的35％左右，同時，使低保標準為最低工資標準的1/3左右。如按照北京市2005年的平均工資水平，最低工資標準為980元左右，低保標準為300元左右。另一方面，就是實施合理的分類施保制度，相應地可以降低低保金的替代率。

2．加強對勞動力市場的監管，特別是加強對用人單位在遵守最低工資標準、“三險”方面的監督。大量的調查表明，企業特別是中小企業用人機制的不規范，不能給員工按照最低工資標準發放報酬，事先承諾后來又不兌現“三險一金”，也是目前許多低保對象不愿就業的主要原因之一。本來最低工資標準就不高，如果再拿不到最低工資，那么，就容易形成類似于OECD報告中指出的“失業陷阱”。再有，沒有“三險”，再次失業就不能領取失業救濟金，只能再次申請低保，這同樣會降低低保戶就業的意愿。所以，加強政府部門對勞動力市場的監管極其重要，每個城市都應當設舉報電話，并且保持暢通；如有人舉報這方面的問題，政府有關部門就應當迅速進行調查、核實，做出處理。

3．豐富培訓內容。歐盟在解決再就業問題時，曾經撥出大量經費用于培訓，參與培訓項目的機構包括很多大專院校，甚至一些名校（如英國倫敦經濟學院）都參與了培訓項目。最近，中央決定大力發展和投入職業教育，我們認為，有關部門應當考慮將再就業培訓與職業教育結合起來。

4．對于參加工作的低保戶，在計算其救助金時，應當給予一定比例的獎勵，或者免除一定的收入額。目前，有些城市是采取獎勵救助金的形式，如北京對那些再就業收入在低保標準和最低工資標準之間的低保戶，對其個人低保金的80％不計入收入。發達國家通常的做法是對這種補充性收入按照一定比例進行獎勵（即不計入收入）。我們認為，既可以按照低保金標準進行獎勵（優點是好操作，缺點是太籠統），也可以按照收入進行獎勵。國際上對這種補充性收入應當是多少，沒有統一的標準或者比率，如果我們的最終目的是反貧困，而不僅僅是減少政府福利開支。這些家庭的補充性收入加上福利金如仍低于貧困線，那么，所有的補充性收入都應當獎勵給該家庭。

5．救助漸退時間應當適當延長。目前，實施救助漸退政策的城市，大部分的漸退時間3個月以內。從調查中一些低保戶反映，從開始工作到低保金全部不發的三個月期限太短。因為有些不正規企業錄取員工之后往往在三個月后就無故辭退員工，這樣又得重新申請低保。而從申請低保到確定成為低保對象往往又需要二三個月時間審查，這期間既沒有工資，也沒有低保，生活便沒有了保障。所以，救助漸退的時間最好延長為3個月以上。如法國政府規定，社會救助對象再就業時獲得是最低工資，則他/她可以繼續領取100％的救助金6個月，然后，再領取50％的救助金9個月。法國政府稱這種政策為再就業獎賞。更慷慨的是愛爾蘭，長期依賴福利的失業者再就業，可以享受三年的再就業獎賞，第一年是75％，第二年是50％，第三年是25％。當然，我們不必完全按照法國、愛爾蘭的做法，但是，這種觀念值得借鑒。

6．進一步完善社會保障和社會救助制度。應當考慮將所有低保配套政策擴展到邊緣群體。或者，我們也可以考慮，不根據低保戶來給予配套政策，而是按照某一收入標準來給予該政策，凡是低于該收入標準的都有權享受。比如，可以考慮將當地低保標準的120%-130％收入范圍內的低收入群體都列入有資格享受的群體。目前，有些城市已經將某些配套政策擴大應用于邊緣群體，如廉租房政策。總而言之，是弱化配套救助政策與低保戶之間的聯系，而將其與低收入標準線（或貧困線）聯系起來。從根本上講，這方面的問題不解決，恐怕很難消除“依賴陷阱”。

7．照顧特殊群體。在發達國家中，雖然加強了福利接受者必須尋找工作、接受就業培訓、接受所介紹的就業崗位，參加社區勞動的要求，但是，對于距離退休為5年年齡以內的人，家中有殘疾人、重癥病人、老人、5歲前兒童需要照顧的，這些責任和義務都可以免除。筆者建議，我們的規定也應當做出這方面的修改，因為這種修改是更合情合理，也更具人性化。

8．建議增加社區勞動的時間。目前社區勞動時間并不長，北京是一個月40-80小時，有些地方是按每周一次規定，兩次不去取消。根據調查，絕大多數低保戶、非低保戶和辦保工作人員都不認為40-80小時的時間長。因此可以考慮增加社區勞動的時間，甚至，可以考慮讓有勞動能力的低保戶以社區勞動換福利的做法。這方面的義務勞動不一定只局限于本社區，也可以到一些公共場所中勞動，勞動內容可以包括維護公共建筑、打掃城市街道、清理免費公園等。目的主要是為了培養該群體的社會責任或互惠義務，也培養他們的勞動能力。同樣，對于家中有殘疾人、重癥病人、老人、5歲前兒童需要照顧的低保戶，這方面的義務可以免除。

9．政府有責任盡力提供工作崗位。根據在天津的調查，能夠為低保群體提供穩定就業崗位的是政府，該市再就業人員中有1/3-1/4是由各級政府提供的公益性工作崗位，其最大優越性是既能夠滿足最低工資標準，又有“三險”。當然，政府除了直接提供公共機構的就業崗位外，也可以通過向雇主提供工資津貼來鼓勵企業吸納社會福利接受者。不過，從不少發達國家的經驗來看，這方面的效果并不大好。

10．建議對有勞動能力的部分低保對象規定救助期限。規定救助期限的目的，主要是明確身體健康的福利享受者應當承擔社會責任和履行相應義務，避免產生長期的福利依賴者。首先，我們可以針對那些年輕和比較年輕的低保對象，比如16-40歲（具體年齡段可以探討）之間有勞動能力的低保對象，要求他們只能連續領取低保金兩年，然后必須就業，如再次失業，可以重新申請，但是，該年齡段的低保戶累計領取時間不能超過五年。

11．應當考慮建立兩類低保政策體制。我們可以考慮學習美國和韓國的經驗，建立兩類有區別的低保政策體制，一類是面向“三無”群體、老年人、殘疾人、孤兒等不在勞動年齡段或者喪失勞動能力的人群。對這個群體沒有工作方面的要求，同時，還應當進一步提高救助標準。在調查中，包括人大代表、政協委員在內的調查對象都認為，這個群體的低保標準過低，有必要加以提高。另一類是面向勞動年齡段并且有勞動能力的人群。對于他們有嚴格的工作要求，低保標準也不宜提高；同時，在考慮低保配套政策在他們身上落實的時候，應當考慮工作（包括社區服務性工作）方面的要求以及領取社會救助的期限等。

目前，我國的社會保障和社會救助仍然處于較低的標準，因此，在促進再就業方面，雖然應當是“胡蘿卜加大棒”并用，但是，更多的應當是胡蘿卜，即激勵的政策；大棒應當相對少些。因為，促進低保對象再就業的最終目的，不僅僅是增加就業人數、減少福利依賴率，而且也應當是消除貧困。

總而言之，只有在制度設計上真正做到讓就業“有利可圖”，使大多數低保對象在面臨就業機會時能夠清楚、明確地看到就業的益處，才有可能促進低保對象去主動尋求再就業。

參考文獻：

［1］民政部低保司.2004年全國城市居民最低生活保障情況.2005，6.

［2］Diana M. DiNitto， Social Welfare， Person Education， Inc. 2005（4）.

［3］尼爾·吉爾伯特.激活失業者［M］.北京：中國勞動社會保障出版社2004（78）.Stéphane Carcillo and David Grubb， From Inactivity to Work: The Role of Active Labour Market Policies， OECD， 2006.

［4］OECD， The Battle against exclusion， vol. 1， social assistance in Australia， Finland， Sweden and the United Kindom， 1998；The Battle against exclusion， vol. 2， social assistance in Belgium， the Czech Republic， the Netherlands and Norway， 1998；The Battle against exclusion， vol. 3， social assistance in Canada and Switzerland， 1999.

［5］北京市統計局.北京統計年鑒（2006年）.

責任編輯：黃 杰