芻議檔案執(zhí)法監(jiān)督的概念及其主體和客體

研究檔案執(zhí)法監(jiān)督，必須首先從研究檔案執(zhí)法監(jiān)督的概念入手，而要真正弄清檔案執(zhí)法監(jiān)督的概念，又必須搞清楚檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體和客體的具體所指，二者之間是緊密聯(lián)系、相輔相成的。筆者不揣淺陋，擬就檔案執(zhí)法監(jiān)督的概念及其主體和客體問題，談點(diǎn)粗略的個人認(rèn)識，以求教于檔案界諸同志，不當(dāng)甚至謬誤之處，敬請不吝賜教斧正。

一、“檔案執(zhí)法監(jiān)督三說”及其評析

目前，檔案界對“檔案執(zhí)法監(jiān)督的概念及其主體和客體”的理解，眾說紛紜，莫衷一是，歸納起來，主要有“三說”：“檔案行政管理部門主體說”、“檔案行政管理部門客體說”和“檔案行政管理部門主、客體說”。

1、“檔案行政管理部門主體說”

“檔案行政管理部門主體說”者認(rèn)為：檔案執(zhí)法監(jiān)督，是指檔案行政管理部門對貫徹實(shí)施檔案法律法規(guī)的監(jiān)督檢查以及依法對違反檔案法律法規(guī)行為的查處；檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體是各級檔案行政管理部門，客體是所轄行政區(qū)域內(nèi)的檔案館和各級國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位及公民，內(nèi)容是監(jiān)督檢查檔案法律法規(guī)的貫徹實(shí)施情況并依法查處違反檔案法律法規(guī)的行為，目的是保證檔案法規(guī)的順利貫徹實(shí)施。“檔案行政管理部門主體說”目前在檔案界比較流行，其基本依據(jù)是《檔案法》、《檔案法實(shí)施辦法》、《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》的有關(guān)條款。具體來說，一是《檔案法》規(guī)定了各級檔案行政管理部門對檔案工作的“監(jiān)督”權(quán)；二是《檔案法實(shí)施辦法》規(guī)定由檔案行政管理部門“監(jiān)督檢查檔案工作的法律、法規(guī)和方針政策的實(shí)施”；三是《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》中進(jìn)一步明確“國家檔案局和縣級以上檔案行政管理部門是國家貫徹并監(jiān)督執(zhí)行檔案法規(guī)的機(jī)關(guān)，依法行使檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查權(quán)。”

2、“檔案行政管理部門客體說”

“檔案行政管理部門客體說”者認(rèn)為：“檔案執(zhí)法監(jiān)督，就是權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、上級檔案行政管理部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)，黨、社會組織、團(tuán)體、新聞輿論和人民群眾等依法對檔案行政管理部門的執(zhí)法活動是否符合檔案法律法規(guī)及國家有關(guān)法律法規(guī)所進(jìn)行的監(jiān)督”；檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體是權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、上級檔案行政管理部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)，黨、社會組織、團(tuán)體、新聞輿論和人民群眾，客體是檔案行政管理部門，內(nèi)容對檔案行政管理部門的執(zhí)法活動是否符合檔案法律法規(guī)及國家有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督，目的是防止以權(quán)謀私和腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生，保證檔案行政管理部門依法行政、依法治檔，使檔案執(zhí)法工作健康發(fā)展。“檔案行政管理部門客體說”在檔案界也有一定市場，其基本依據(jù)是“法學(xué)基本理論”，具體來說，主要有兩層意思：一是對“執(zhí)法”和“檔案執(zhí)法”的理解。按照法學(xué)基本理論，“執(zhí)法”就是法律法規(guī)的執(zhí)行，專指國家行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施法律法規(guī)的活動。把這一觀點(diǎn)運(yùn)用到檔案領(lǐng)域，“檔案執(zhí)法”就是檔案法律法規(guī)的執(zhí)行，專指國家檔案行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施檔案法律法規(guī)的活動。把這一觀點(diǎn)運(yùn)用到檔案領(lǐng)域，“檔案執(zhí)法”就是檔案法律法規(guī)的執(zhí)行，專指國家檔案行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施檔案法律法規(guī)的活動。檔案行政管理部門是各級人民政府主管檔案事務(wù)的行政部門，理所當(dāng)然就是檔案執(zhí)法部門。二是對“執(zhí)法監(jiān)督”和“檔案執(zhí)法監(jiān)督”的理解。按照法學(xué)基本理論，“執(zhí)法監(jiān)督”是指擁有執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)、組織和公民依法對國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的執(zhí)法活動所進(jìn)行的監(jiān)督。把這一觀點(diǎn)運(yùn)用到檔案領(lǐng)域，“檔案執(zhí)法監(jiān)督”就是指擁有檔案執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)、組織和公民依法對檔案行政管理部門及其執(zhí)法人員的檔案執(zhí)法活動所進(jìn)行的監(jiān)督。

3、“檔案行政管理部門主、客體說”

“檔案行政管理部門主、客體說”者認(rèn)為：檔案執(zhí)法監(jiān)督既包括檔案行政管理部門對管轄區(qū)域內(nèi)的檔案法律法規(guī)貫徹實(shí)施情況的監(jiān)督檢查和依法對違反檔案法律法規(guī)行為的查處，也包括權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、上級檔案行政管理部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)，黨、社會組織、團(tuán)體、新聞輿論和人民群眾等依法對檔案行政管理部門的執(zhí)法活動是否符合檔案法律法規(guī)及國家有關(guān)法律法規(guī)所進(jìn)行的監(jiān)督；檔案行政管理部門既是檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體，又是客體。作為檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體，檔案行政管理部門對管轄區(qū)域內(nèi)的檔案法律法規(guī)貫徹實(shí)施情況實(shí)行監(jiān)督檢查并依法對違反檔案法律法規(guī)行為進(jìn)行查處；作為檔案執(zhí)法監(jiān)督的客體，檔案行政管理部門的執(zhí)法活動又要受擁有檔案執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、上級檔案行政管理部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)、黨、社會組織、團(tuán)體、新聞輿論和人民群眾等的監(jiān)督。“檔案行政管理部門主、客體說”實(shí)質(zhì)上就是“檔案行政管理部門主體說”和“檔案行政管理部門客體說”的有機(jī)融合。

4、“檔案執(zhí)法監(jiān)督三說”評析

筆者認(rèn)為，“檔案行政管理部門主體說”、“檔案行政管理部門客體說”和“檔案行政管理部門主、客體說”對檔案執(zhí)法監(jiān)督的概念及其主體和客體的理解都有一定的道理，前面已作論述，這里不再重復(fù)，在此僅就“檔案執(zhí)法監(jiān)督三說”的不足之處談點(diǎn)個人看法。

“檔案行政管理部門主體說”雖然符合《檔案法》、《檔案法實(shí)施辦法》、《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》等檔案法規(guī)的本意，但它忽略了“檔案行政管理部門的執(zhí)法活動要受擁有檔案執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、上級檔案行政管理部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)、黨、社會組織、團(tuán)體、新聞輿論和人民群眾等的監(jiān)督”這一重要內(nèi)容。

“檔案行政管理部門客體說”強(qiáng)調(diào)從法學(xué)基本理論的角度去理解檔案執(zhí)法監(jiān)督的概念及其主體和客體，卻忽略了《檔案法》、《檔案法實(shí)施辦法》、《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》中規(guī)定的檔案行政管理部門有依法對檔案工作的“監(jiān)督”權(quán)、“監(jiān)督檢查檔案工作的法律、法規(guī)和方針政策的實(shí)施”權(quán)、“依法行使檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查權(quán)”等重要內(nèi)容。

“檔案行政管理部門主、客體說”相對于“檔案行政管理部門主體說”和“檔案行政管理部門客體說”而言，比較全面，筆者也比較傾向于此說，但此說也有不足之處，那就是它忽略了“擁有檔案執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的‘非檔案行政管理部門’的權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、黨、社會組織、團(tuán)體、新聞輿論和人民群眾等依法對‘非檔案行政管理部門’的機(jī)關(guān)、組織和公民貫徹執(zhí)行檔案法律法規(guī)情況有進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力”這一重要內(nèi)容。

綜上所述，“檔案執(zhí)法監(jiān)督三說”對檔案執(zhí)法監(jiān)督的概念及其主體和客體的理解都有不盡人意之處，那么應(yīng)當(dāng)怎樣理解檔案執(zhí)法監(jiān)督的概念及其主體和客體呢？對此筆者將在下面談?wù)勛约旱拇譁\見解。

二、檔案執(zhí)法監(jiān)督的概念及其主體和客體

要想正確理解檔案執(zhí)法監(jiān)督的概念及其主體和客體，必須首先弄明白“執(zhí)法”、“檔案執(zhí)法”和“執(zhí)法監(jiān)督”這三個概念。筆者認(rèn)為，“執(zhí)法”就是指法律法規(guī)的執(zhí)行，它不僅包括國家行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施法律法規(guī)的活動，而且也包括非國家行政機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)和個人組織實(shí)施法律法規(guī)的活動。“檔案執(zhí)法”就是指檔案法律法規(guī)的執(zhí)行，它不僅包括檔案行政管理部門組織實(shí)施檔案法律法規(guī)的活動，而且也包括非檔案行政管理部門的組織機(jī)構(gòu)和個人組織實(shí)施檔案法律法規(guī)的活動。“執(zhí)法監(jiān)督”就是指對法律法規(guī)的執(zhí)行情況所進(jìn)行的監(jiān)督檢查，它既包括國家行政機(jī)關(guān)對貫徹實(shí)施法律法規(guī)情況的監(jiān)督檢查以及依法對違反法律法規(guī)行為的查處，也包括擁有執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、黨、社會組織、團(tuán)體、新聞輿論和人民群眾等對國家行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動是否合法所進(jìn)行的監(jiān)督，還包括擁有執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的非國家行政機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)和個人依法對非國家行政機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)和公民貫徹實(shí)施法律法規(guī)情況的監(jiān)督。那么，究竟什么是檔案執(zhí)法監(jiān)督又應(yīng)當(dāng)如何全面準(zhǔn)確地理解檔案執(zhí)法監(jiān)督的概念及其主體和客體呢？

筆者認(rèn)為，所謂檔案執(zhí)法監(jiān)督，是指對檔案法律法規(guī)的貫徹實(shí)施情況所進(jìn)行的監(jiān)督檢查以及依法對違反檔案法律法規(guī)行為的查處，它既包括檔案行政管理部門對所轄行政區(qū)域內(nèi)的檔案館和各級國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位及公民貫徹實(shí)施檔案法律法規(guī)的監(jiān)督檢查以及依法對違反檔案法律法規(guī)行為的查處，也包括權(quán)利機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、黨、社會組織、團(tuán)體、新聞輿論和人民群眾等對檔案行政管理部門的執(zhí)法活動是否符合檔案法律法規(guī)及國家有關(guān)法律法規(guī)所進(jìn)行的監(jiān)督檢查，還包括中共中央和國務(wù)院各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委與政府各部門以及人大、政協(xié)、法院、檢察院、軍隊(duì)系統(tǒng)和其它部門的檔案機(jī)構(gòu)及其工作人員對本系統(tǒng)或所屬單位檔案法律法規(guī)的貫徹實(shí)施情況所進(jìn)行的監(jiān)督檢查以及依法對違反檔案法律法規(guī)行為的查處。具體來說，可從以下十個方面去理解檔案執(zhí)法監(jiān)督這一概念及其主體和客體：

第一，國家檔案局依法對中共中央和國務(wù)院各部門、全國性社會團(tuán)體的檔案工作，中央級國家檔案館的工作，以及省、自治區(qū)、直轄市的檔案行政管理部門的工作所進(jìn)行的監(jiān)督檢查以及依法對違反檔案法律法規(guī)行為的查處。檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體是國家檔案局；客體是中共中央和國務(wù)院各部門、全國性社會團(tuán)體、中央級國家檔案館以及省、自治區(qū)、直轄市的檔案行政管理部門。

第二，縣級以上地方人民政府的檔案行政管理部門依法對本行政區(qū)域內(nèi)的檔案館以及其它機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和組織的檔案工作所進(jìn)行的監(jiān)督檢查以及依法對違反檔案法律法規(guī)行為的查處。檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體是縣級以上地方人民政府的檔案行政管理部門；客體是所轄行政區(qū)域內(nèi)的檔案館以及其它機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和組織。

第三，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府指定的負(fù)責(zé)保管本機(jī)關(guān)檔案的專門人員依法對所屬單位檔案工作所進(jìn)行的監(jiān)督檢查。檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體是鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府指定的負(fù)責(zé)保管本機(jī)關(guān)檔案的專門人員，客體是所屬單位。

第四，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其它組織內(nèi)的檔案機(jī)構(gòu)依法對所屬單位檔案工作所進(jìn)行的監(jiān)督檢查。檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其它組織內(nèi)的檔案機(jī)構(gòu)，客體是所屬單位。

第五，中共中央或者省、自治區(qū)、直轄市黨委各部門的檔案機(jī)構(gòu)依法對本系統(tǒng)各單位的檔案工作所進(jìn)行的監(jiān)督檢查。檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體是中共中央或者省、自治區(qū)、直轄市黨委各部門的檔案機(jī)構(gòu)，客體是本系統(tǒng)各單位。

第六，國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府各部門的檔案機(jī)構(gòu)依法對本系統(tǒng)各單位的檔案工作所進(jìn)行的監(jiān)督檢查。檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體是國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府各部門的檔案機(jī)構(gòu)，客體是本系統(tǒng)各單位。

第七，人大、政協(xié)、法院、檢察院和軍隊(duì)系統(tǒng)的檔案機(jī)構(gòu)依法對本系統(tǒng)各單位的檔案工作所進(jìn)行的監(jiān)督檢查。檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體是人大、政協(xié)、法院、檢察院和軍隊(duì)系統(tǒng)的檔案機(jī)構(gòu)，客體是本系統(tǒng)各單位。

第八，上級檔案行政管理部門依法對下級檔案行政管理部門貫徹實(shí)施檔案法律法規(guī)情況所進(jìn)行的監(jiān)督檢查。檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體是上級檔案行政管理部門，客體是下級檔案行政管理部門。

第九，權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對檔案行政管理部門的執(zhí)法活動是否符合檔案法律法規(guī)及國家有關(guān)法律法規(guī)所進(jìn)行的監(jiān)督檢查。檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體是權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)，客體是檔案行政管理部門。

第十，黨、社會組織、團(tuán)體、新聞輿論和人民群眾依法對檔案行政管理部門的執(zhí)法活動是否符合檔案法律法規(guī)及國家有關(guān)法律法規(guī)所進(jìn)行的監(jiān)督檢查。檔案執(zhí)法監(jiān)督的主體是黨、社會組織、團(tuán)體、新聞輿論和人民群眾，客體是檔案行政管理部門。

（作者單位：河南省濮陽市檔案局）