關(guān)于“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的理論分析與政策探討

從某種意義上來說，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動鄉(xiāng)村是工業(yè)化中、后期階段經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律。黨的十六屆四中全會明確指出：“農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，必須始終抓緊抓好。縱觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達到相當(dāng)程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向。”十分鮮明地提出和確立了我國現(xiàn)階段“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的重要政策取向。

一、背景：我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段性變化

1998年底，國家做出了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展進入新階段的重大判斷，認為經(jīng)過20年的改革和發(fā)展，我國主要農(nóng)產(chǎn)品供給已由長期短缺變成總量平衡、豐年有余，農(nóng)業(yè)發(fā)展今后不僅受到資源的約束，還越來越受到需求的約束。如何在新的發(fā)展階段把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展切實轉(zhuǎn)到以提高質(zhì)量和效益為中心的軌道上來，進而將農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟提高到一個新水平，成為亟待解決的一個重大問題。

在此背景下，新世紀(jì)之初我國的“三農(nóng)”政策始終是圍繞農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加農(nóng)民收入為主線展開的，力求把過去單純追求產(chǎn)量的工作重心轉(zhuǎn)到在保持總量平衡、優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，更加突出質(zhì)量和效益的發(fā)展軌道上來，以求全面發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。隨著現(xiàn)實生活的演進，相繼提出了農(nóng)村勞動力就業(yè)格局和轉(zhuǎn)移動因發(fā)生重大變化，加快勞動力從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)流動；農(nóng)民收入增長的主要來源發(fā)生重大變化，收入增長來源日趨多元化；農(nóng)村發(fā)展對城鎮(zhèn)和國民經(jīng)濟的依賴程度發(fā)生重大變化，城鄉(xiāng)發(fā)展的互補性和互動性增強等若干關(guān)于新時期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟運行出現(xiàn)重大變化的認識。概而言之，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展所面臨的問題與以往已有本質(zhì)區(qū)別，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展目標(biāo)將由解決溫飽為主轉(zhuǎn)向全面小康社會的要求，如何增加農(nóng)民收入的問題將越來越突出；農(nóng)產(chǎn)品供求的主要矛盾將由總量矛盾轉(zhuǎn)向總量基礎(chǔ)上的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量矛盾，核心是如何滿足人民對高品質(zhì)、多樣化的食品的需求；農(nóng)業(yè)發(fā)展的制約因素將由過去主要受資源約束變?yōu)槭苜Y源、市場和環(huán)境約束，市場需求對農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響作用將越來越明顯。

二、“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的理論考察

經(jīng)典的發(fā)展經(jīng)濟學(xué)理論已經(jīng)指出，在工業(yè)化的不同階段，工業(yè)與農(nóng)業(yè)的關(guān)系是不同的：在工業(yè)化的初級階段是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，當(dāng)工業(yè)化發(fā)展到一定程度以后，就應(yīng)該反過來由工業(yè)支持農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村。20世紀(jì)50年代，著名發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家劉易斯提出發(fā)展中國家的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是典型的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，即現(xiàn)代的工業(yè)部門和傳統(tǒng)落后的農(nóng)業(yè)部門并存。通過經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，傳統(tǒng)部門的勞動力不斷向現(xiàn)代部門轉(zhuǎn)移，最終在工業(yè)化后期實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)兩大部門勞動力供需均衡。20世紀(jì)60年代，拉尼斯和費景漢在劉易斯模型的基礎(chǔ)上發(fā)展了二元經(jīng)濟發(fā)展模型，強調(diào)工業(yè)與農(nóng)業(yè)的平衡發(fā)展，認為農(nóng)業(yè)不僅為工業(yè)發(fā)展提供勞動力，而且還要提供農(nóng)產(chǎn)品剩余。隨后發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的喬根森模型也突出強調(diào)農(nóng)業(yè)剩余對工業(yè)發(fā)展的作用，把農(nóng)業(yè)剩余看作是工業(yè)部門擴張的充分必要條件。

然而，發(fā)展理論在實踐中的運用并非一帆風(fēng)順。上世紀(jì)六七十年代，一些南美國家的人均GDP跨過1 000美元關(guān)口，為推動經(jīng)濟快速起飛，普遍實施了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、減少農(nóng)民的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。大量農(nóng)民被有組織地轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村的耕地留給繼續(xù)務(wù)農(nóng)的少數(shù)農(nóng)戶，以期通過此舉實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集約化經(jīng)營。這樣做確實促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平，南美也一舉成為世界上農(nóng)業(yè)競爭力最強的地區(qū)之一。但是，大量\"無保障、無固定崗位、無技術(shù)\"的農(nóng)民成為新市民后，也帶來了一系列社會問題，諸如養(yǎng)老問題、住宅問題、醫(yī)療問題、失業(yè)問題等，加劇了社會矛盾，由此導(dǎo)致社會階層嚴(yán)重分化，治安混亂，乃至國家陷入動蕩，經(jīng)濟發(fā)展停滯不前。這就是著名的“拉美陷阱”或“拉美現(xiàn)象”。此時，已有的發(fā)展經(jīng)濟學(xué)理論面臨著巨大的挑戰(zhàn)，由此出現(xiàn)了托達羅模型。托達羅模型與前面的分析有所不同的是，它不是將農(nóng)業(yè)作為工業(yè)化的一個工具來看待，而是將農(nóng)業(yè)的發(fā)展作為一個目標(biāo)，認為農(nóng)業(yè)作為經(jīng)濟發(fā)展過程中的重要產(chǎn)業(yè)組成部分，同樣承載著重大的使命，與工業(yè)具有同等的意義。發(fā)展中國家的經(jīng)濟起飛所依賴的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型并非單純通過勞動力的城鄉(xiāng)間轉(zhuǎn)移即可實現(xiàn)，從根本上解決好農(nóng)業(yè)問題，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，提高農(nóng)民素質(zhì)，改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件才能真正實現(xiàn)國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，并最終消除二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。20世紀(jì)80年代初，發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家的研究重點再次轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)發(fā)展，從宏觀角度探討了糧食政策、糧食保障以及農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等問題，提出國家應(yīng)及時根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展特別是工業(yè)化程度調(diào)整農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，促進工農(nóng)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。這些理論的探討和演進對我們無疑具有啟發(fā)和借鑒意義。

三、公共財政支農(nóng)的若干政策取向

第一，大力促進公共服務(wù)供給的均等化。

從1998年中國首次提出建設(shè)公共財政制度以來，中央和地方財政部門在財政收入穩(wěn)步增加的基礎(chǔ)上，大力調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，已經(jīng)通過實行糧食直補和綜合直補、取消農(nóng)業(yè)稅、對農(nóng)村義務(wù)教育階段的貧困學(xué)生實行“兩免一補”、在全國推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革，以及解決失地農(nóng)民和進城農(nóng)民工社會保障問題等多種渠道加大對“三農(nóng)”的資金支持。2006年，中央財政進一步啟動了一系列旨在加大社會基本公共服務(wù)資金投入的重要舉措，包括自西部開始逐步將中國的農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍；將新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革試點范圍擴大到全國40%的縣、區(qū)，同時提高農(nóng)民每人每年的補助標(biāo)準(zhǔn)等。從這些以均等化為主要取向的財政改革不難發(fā)現(xiàn)，無論是收入還是支出，各級財政的管理理念和工作重心正在逐步向農(nóng)村的弱勢群體和農(nóng)業(yè)的薄弱環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移。以農(nóng)民作為基本公共服務(wù)均等化的對象，這充分反映了我國的財政分配正在配合貫徹科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的全局戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)向更多注重公平和根本改造城鄉(xiāng)分治格局的政策取向。

第二，積極引導(dǎo)生產(chǎn)布局的區(qū)域調(diào)整。

中國未來的糧食安全主要將依靠糧食主產(chǎn)區(qū)數(shù)億畝的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田來保障，財政支農(nóng)資金將會以農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)特別是糧食主產(chǎn)區(qū)為重點，解決好13個糧食主產(chǎn)省份的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的瓶頸因素，集中資金、重點投入，著力打造“中國糧食生產(chǎn)的核心區(qū)”。從全國范圍內(nèi)看，這些糧食主產(chǎn)省（區(qū)）耕地面積占全國的65％，近3年平均每年商品糧占全國總量的80％以上。國家確定的484個優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程重點縣（農(nóng)場），耕地面積占到了主產(chǎn)區(qū)的一半以上。集中財政資金，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的潛力，必然會成為財政提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要政策手段。2006年中央財政農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金安排用于13個糧食主產(chǎn)省（區(qū)）的部分，在2005年占60％的基礎(chǔ)上繼續(xù)提高，就充分體現(xiàn)了財政支農(nóng)資金進行區(qū)域調(diào)整，重點扶持主產(chǎn)區(qū)的政策取向。

第三，注重實施支農(nóng)資金的整合。

目前江蘇、安徽、吉林、山東等地開展了形式多樣的支農(nóng)資金整合試點，將過去由財政、農(nóng)口部門分管的資金進行“打包”整合，力圖避免資金和項目過于分散，提高有限財政支農(nóng)資金的使用效率。由于縣一級是各種渠道投入的支農(nóng)資金的匯聚點，資金整合多以縣級為主展開實施。整合政府農(nóng)業(yè)投入渠道主要集中在農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資（含國債投資和水利建設(shè)基金）、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、財政扶貧資金、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)科技投入等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的建設(shè)性資金方面。從已有的改革看，對財政支農(nóng)資金的存量部分和增量部分可以同時進行整合。具體而言，將“農(nóng)林水氣支出”增量資金、農(nóng)業(yè)部門管理使用的存量支農(nóng)資金、財政部門管理的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、糧食風(fēng)險基金以及地方用于農(nóng)村的中小企業(yè)發(fā)展專項資金等主要的財政支農(nóng)資金進行調(diào)整優(yōu)化，進一步加大部門內(nèi)部統(tǒng)籌安排力度，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，合理歸并支出項目。各地支農(nóng)資金整合的成效顯著，可以預(yù)見，進一步擴大資金整合的規(guī)模和范圍將可以成為提高財政資金使用效率的重要舉措。

第四，探索投資參股等財政資金使用方式的創(chuàng)新。

財政部從2004年開始在河北、河南等10個省份進行國家開發(fā)資金投資參股經(jīng)營試點，2005年擴大到13個省份，2006年中央財政新增農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金（2006年為8億元）全部用于投資參股經(jīng)營試點，試點范圍擴大到所有具備投資參股經(jīng)營試點條件的省份。表面上看，投資參股經(jīng)營是將具有公共屬性的財政資金直接投入到屬于競爭性領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)企業(yè)，似乎有悖于公共財政理念。但事實上，投資參股卻是現(xiàn)階段公共財政通過資本運營扶持弱勢產(chǎn)業(yè)、扶持弱勢人口一種理念上的突破。一方面，財政部門通過委托資本運營機構(gòu)對投資參股形成的國有資本進行運作，既體現(xiàn)政府對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的支持，又不是政府直接辦企業(yè)；另一方面，投資參股經(jīng)營的扶持對象是具有市場潛力、有一定規(guī)模且能夠帶動農(nóng)戶的龍頭企業(yè)，通過扶優(yōu)、扶大而不是傳統(tǒng)的“扶貧”，起到帶動農(nóng)民增收致富的作用。“只參股、不控股”以及有效的適時退出機制充分體現(xiàn)了財政資金支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的“不追逐利潤”政策內(nèi)涵。綜合而言，投資參股是財政通過介入企業(yè)產(chǎn)權(quán)的方式創(chuàng)新財政支農(nóng)政策的一種有益嘗試。雖然處于試驗階段，但這類有創(chuàng)意的、“有進有退”財政支農(nóng)理念，應(yīng)當(dāng)被看作值得關(guān)注的重要探索。

（作者單位：中華人民共和國財政部）